Stadtregionale Governance und Flächenmanagement

Zusammenfassung

Der Beitrag zeigt die Möglichkeiten und Grenzen eines stringenten Flächenmanagements in einer Stadtregion mit starker regionaler Institutionalisierung auf. Neben der Begrenzung der Neuinanspruchnahme von Flächen stehen die Zuordnung und Konzentration neuer Nutzungen auf geeignete Flächen sowie der Schutz von Freiräumen im Mittelpunkt. Von hoher Bedeutung ist die Bereitschaft der direkt gewählten Regionsversammlung, eine stringente Regionalplanung auf guter fachlicher Grundlage durch richtungsweisende Beschlüsse zu unterstützen. Ein umfassendes Flächenmanagement ist mit den derzeitigen rechtlichen Möglichkeiten und planerischen Instrumenten auf der regionalen Ebene jedoch nicht möglich.

Schlüsselwörter

1 Einleitung

Im vorliegenden Beitrag sollen aus der Sicht und mit der Erfahrung eines verantwortlichen regionalen Akteurs die Möglichkeiten und Grenzen eines stadtregionalen Flächenmanagements am Beispiel der Region Hannover vorgestellt und diskutiert werden. Unter Flächenmanagement wird hier im Sinne von Hoymann und Goetzke (2018, S. 677) ein Handlungsprinzip verstanden, „welches der aktiven bedarfsorientierten Steuerung der Flächenentwicklung im Siedlungsraum dient, um eine ressourcenschonende und qualitätsvolle Bodennutzung zu erzielen“. Außerdem soll „im Rahmen eines integrierten Planungs-, Ordnungs- und Entwicklungsprozesses … die Bereitstellung und Verteilung von Flächen optimiert und ein Ausgleich zwischen konkurrierenden Ansprüchen erreicht werden“.

Während Hoymann und Götze (2018, S. 678) betonen, dass „Flächenmanagement in sich … bereits nachhaltig und strategisch“ ist, legt Libbe (2011, S. 53) mit der Bindung des Erfolgs „einer auf Nachhaltigkeit orientierten Flächenpolitik“ an die Überzeugung der „Akteure von der Notwendigkeit einer Reduzierung der Flächeninanspruchnahme“ eine höhere Messlatte an. Weitgehend anerkannt ist nach Bock (2011, S. 379), dass die regionale Ebene für ein nachhaltiges Flächenmanagement eine besondere Bedeutung hat, was sie „mit dem gegenwärtigen Umgang in der Praxis mit Siedlungsflächen sowie mit den weiterhin hohen Flächenneuausweisungsraten, die auf eine in vielen Kommunen noch gering ausgeprägte Einsicht bezüglich des Flächensparens hinweisen“, begründet. Auch Hoymann und Goetzke (2018, S. 679–680) bestätigen, dass „die regionale Koordination als Ergänzung des kommunalen Flächenmanagements zunehmend wichtiger“ werde, „weil Stadtregionen in vielfältiger Weise funktional verflochten sind und Stadt und Umland teils sehr unterschiedliche Probleme hinsichtlich ihrer Flächenentwicklung aufweisen“.

Im vorliegenden Beitrag werden die Möglichkeiten des stadtregionalen Flächenmanagements am Beispiel der Region Hannover diskutiert. Im Mittelpunkt stehen die Instrumente zur Siedlungsflächenentwicklung im Regionalen Raumordnungsprogramm 2016 der Region Hannover (2017). Entsprechend werden in Kap. 5 insbesondere

• die Beachtung der Einheit von Siedlungs- und Verkehrsplanung,

• die Festlegung von Vorranggebieten Siedlungsentwicklung,

• ein abgestuftes Siedlungssystem,

• die Anwendung klarer Regeln für die Eigenentwicklung von Ortschaften sowie

• die Stärkung der Innenentwicklung

vorgestellt und diskutiert. Ergänzend wird auf Instrumente des Naturschutzes eingegangen, soweit diese auch eine Bedeutung für das Flächenmanagement haben. Da sich das Flächenmanagement in der Region Hannover stark an den regionalen Bedarfen orientiert, wird in Kap. 6 ergänzend auch auf die informellen und verhandlungsorientierten Bemühungen der letzten Jahre zur Aktivierung von Wohnbauland im Rahmen der WohnBauInitiative Region Hannover eingegangen. An diesem Beispiel lässt sich zeigen, dass Flächenmanagement auf der Umsetzungsebene auf ein gemeinsames Vorgehen von Regionalplanung und Kommunen angewiesen ist.

Will sich eine Stadtregion im Sinne eines aktiven Flächenmanagements engagieren, setzt dies eine entsprechende Handlungsfähigkeit voraus. Diese Handlungsfähigkeit kann auf unterschiedliche Weise hergestellt werden – durch projektbezogene Vereinbarungen der handelnden Akteure, insbesondere der beteiligen Kommunen, durch dauerhafte stadtregionale Kooperationsstrukturen oder durch die Etablierung der Stadtregion als eigenständige politische und administrative Handlungsebene. Die weitestgehende Organisationsform im Sinne der letztgenannten Option weist in Deutschland die Region Hannover auf. Hier wurde im Jahr 2001 als formaler Abschluss eines intensiven und konsensorientierten bottom-up-Prozesses durch Landesgesetz als neue kommunal verfasste Institution die Region Hannover etabliert, die nachfolgend in ihren Grundzügen vorgestellt wird (vgl. Priebs, 2002) (Abb. 1).

Abb. 1

Die Region Hannover und ihre Städte und Gemeinden. (Quelle: Region Hannover)

2 Vorstellung der Region Hannover als Gemeindeverband und Gebietskörperschaft

Die Region Hannover ist sowohl ein Gemeindeverband für die Landeshauptstadt Hannover und 20 benachbarte Städte und Gemeinden als auch eine kreisähnliche Gebietskörperschaft für ein Gebiet mit ca. 2300 qkm Fläche und 1,2 Millionen Menschen. Möglich war die konsensuale Etablierung einer solchen Körperschaft nur, weil seit 1963 mit einem regionalen Verband einige wesentliche Gestaltungsaufgaben bereits schrittweise regional verantwortet wurden, so die Regionalplanung, der Öffentliche Nahverkehr, die regionale Wirtschaftsförderung und die Förderung der Naherholung. An dem 1996 begonnenen Reformprozess zur Bildung der Region Hannover beteiligten sich alle damals relevanten Institutionen, nämlich die Landeshauptstadt Hannover, der sie umgebende Landkreis Hannover, der Kommunalverband Großraum Hannover, die damals kreisangehörigen Städte und Gemeinden sowie die Bezirksregierung Hannover. Ergebnis der gemeinsamen Arbeit war das „Gelbe Papier“ zur Regionsbildung (Lenkungsgruppe Region Hannover 1998), auf dessen Grundlage der Gesetzgebungsprozess zur Bildung der Region Hannover begonnen wurde. Am 1. November 2001 nahm die Region Hannover ihre Arbeit auf. Zu diesem Zeitpunkt wurden der Landkreis und der Kommunalverband aufgelöst. Die Landeshauptstadt gab wesentliche Aufgaben an die Region ab, so z. B. Berufsschulen, Kliniken, Abfallentsorgung, Gesundheitsamt und die Aufgaben der unteren Umweltbehörde. Auch die Bezirksregierung gab einzelne Zuständigkeiten, z. B. den Naturschutz, an die neue Institution ab. Im Gegenzug erhielten die Städte und Gemeinden zusätzliche Kompetenzen von der Kreisebene. Über die an der Finanzkraft der Kommunen orientierte Regionsumlage wurde ein solidarisches Finanzierungsmodell insbesondere für die finanziellen Aufwendungen in den sozialen Aufgabenbereichen geschaffen, das die Landeshauptstadt deutlich entlastete (vgl. ausführlich zur Bildung der Region Hannover Priebs, 2002 und 2019).

Die politischen Entscheidungen werden in der Region Hannover durch eine direkt gewählte Regionsversammlung mit 85 Mitgliedern getroffen. Mitglied der Regionsversammlung ist kraft Amtes auch der Regionspräsident bzw. die Regionspräsidentin, wobei diese Person gleichzeitig die Verwaltung mit derzeit über 3000 Beschäftigten leitet. Die Region verantwortet auch zahlreiche kommunale Unternehmen der Daseinsvorsorge (insb. Kliniken, Abfallwirtschaft, Verkehrsbetriebe, Zoo), wodurch insgesamt über 16.000 Menschen für die Region und ihre öffentlichen Betriebe arbeiten.

Besonderheit und Stolz der Region ist eine enge Kooperation zwischen Regions- und Gemeindeebene. Neben regelmäßigen gegenseitigen Konsultationen zwischen den beiden Sprechern der Gemeinden und der Spitze der Regionsverwaltung, gemeinsamen Arbeitsgesprächen (z. B. das regelmäßige technische Regionalgespräch der Bau- und Planungsverwaltungen) sowie einer jährlich stattfindenden zweitägigen Klausur aller Bürgermeisterinnen und Bürgermeister mit der Verwaltungsspitze gibt es viele weitere informelle Abstimmungen. Diese wurden teilweise schon vor Regionsbildung unter der Regie des Kommunalverbandes aufgebaut und erprobt, z. B. in den Jahren 1999–2001 bei der Erarbeitung eines verbindlichen gemeinsamen Einzelhandelskonzeptes (Priebs, 2003).

Als regionales Handlungsfeld beim Thema Flächenmanagement steht die Regionalplanung im Mittelpunkt dieses Beitrages. Sie ist nach dem Niedersächsischen Raumordnungsgesetz (NROG) eine gesetzliche Pflichtaufgabe der Region Hannover im eigenen Wirkungskreis (§ 20 Abs. 1 NROG). Insbesondere hat die Region ein Regionales Raumordnungsprogramm aufzustellen, das in der Regel alle zehn Jahre aktualisiert oder neu aufgestellt wird (§ 5 Abs. 1 und 7 NROG). Ergänzt wird diese Gestaltungsaufgabe durch eher ordnungspolitisch orientierte Aufgaben. So ist die Region im übertragenen (staatlichen) Wirkungsbereich untere Landesplanungsbehörde nach § 18 Abs. 1 NROG, Genehmigungsbehörde für Flächennutzungspläne nach § 6 Abs. 1 BauGB sowie (für die kleineren Kommunen) Bauordnungsbehörde. Relevant sind außerdem weitere behördliche Zuständigkeiten der Region, so z. B. als untere Naturschutzbehörde. Das förmliche Aufgabenspektrum, das in seiner gebündelten Wirkung nicht unterschätzt werden sollte, wird ergänzt durch eine Reihe informeller Koordinierungs- und Abstimmungsprozesse.

3 Entwicklungsdynamiken in der Stadtregion Hannover

Die Bevölkerungszahl der Region Hannover ist in der jüngeren Vergangenheit deutlich gestiegen, was vor allem auf erhöhte Wanderungsgewinne zurückging, welche die niedrigeren Geburtenziffern mehr als kompensiert haben. Die Bevölkerungszahl stieg von Ende 2008 bis Ende 2018 um 60.500 Personen von 1,12 auf 1,18 Millionen (+5,4 %) an (Jordan & Priebs, 2017). In jüngster Zeit war ein leichter Rückgang der Bevölkerungszahl festzustellen, wobei es bei den Statistiken noch erhebliche pandemiebedingte Unsicherheiten gibt. Als unmittelbare Folge der gestiegenen Bevölkerungszahl kam es zu teilweise erheblichen Engpässen auf dem Wohnungsmarkt, die vor allem im Segment der bezahlbaren Mietwohnungen deutlich wurden. Als die Region Hannover 2016 auf gemeinsame Initiative von Planungs- und Sozialdezernat die unten noch näher dargestellte WohnBauInitiative Region Hannover startete, lagen folgende Fakten zugrunde (Jordan & Priebs, 2017):

• In den Jahren 2011–2016 war bei den Haushalten vor allem eine deutliche Erhöhung der Ein- und Zweipersonenhaushalte zu beobachten.

• Dass der Wohnungsmarkt in dieser Zeit deutlich enger wurde, zeigt sich insbesondere darin, dass die Zahl der Haushalte deutlich stärker angestiegen ist als die der Wohnungen.

• In einer Prognose bis 2025 wurde von einer Zunahme der Bevölkerung um 38.000 Personen ausgegangen und die Zahl der zusätzlichen Haushalte mit 18.300 prognostiziert, darunter vor allem Single-Haushalte.

Zwar war das Neubauvolumen im Zeitraum 1991–2015 durchaus beachtlich, doch zeigte sich, dass dieses nicht geeignet war, den Wohnungsmarkt im Segment der für breite Bevölkerungskreise bezahlbaren Wohnungen zu entlasten. So waren von insgesamt 42.029 Gebäuden immerhin 37.974 solche mit nur ein oder zwei Wohnungen (also in der Praxis überwiegend klassische Ein- und Zweifamilienhäuser), während nur 4055 Gebäude mit drei und mehr Wohnungen errichtet wurden. Um den Wohnungsmarkt deutlich zu entspannen, wurde für den Zeitraum bis 2025 ein Neubedarf von 18.300 Wohneinheiten für 18.300 Haushalte berechnet, zuzüglich 10.000 Wohneinheiten, um die entspanntere und flexiblere Marktlage des Jahres 2011 wieder herzustellen (Jordan & Priebs, 2017).

Damit sind die Herausforderungen skizziert, vor denen sowohl die Region Hannover als auch ihre Städte und Gemeinden um das Jahr 2016 standen und die zur WohnBauInitiative Region Hannover führten. Als ein interessantes Ergebnis der damals angestoßenen Diskussion öffneten sich auch die Städte und Gemeinden des Umlandes für preiswerten Wohnraum in kleineren Wohneinheiten, d. h. auch für „sanften“ Geschosswohnungsbau. Es war den Verantwortlichen in den Kommunen nämlich deutlich geworden, dass es bei preiswertem Wohnraum nicht nur um die Nachfrage aus Hannover durch Menschen in schwierigen Lebenslagen ging, sondern dass auch die eigene Bevölkerung im Umland dieses Marktsegment nachfragte. Dabei ging es um jüngere Menschen, die das Elternhaus verließen, um Singles und Alleinerziehende sowie ältere Menschen, die am Wohnort – nach dem Auszug der Kinder und/oder nach Tod des Partners oder der Partnerin – kleinere Wohneinheiten nachfragten. Auf ähnliche Entwicklungen in der Region Leipzig-Westsachsen verweisen auch Dunkl et al. 2022 im vorliegenden Buch.

Für zusätzlichen Druck auf die Ressource Fläche sorgt die gewerbliche Entwicklung in der gesamten Region Hannover. Dabei reicht das Spektrum von der Erweiterung kleinerer lokaler Betriebe über Flächenbedarfe im attraktiven Umfeld des Flughafens bis hin zu großen Produktions-, Büro- und Logistikstandorten. Insbesondere für die letztgenannten Projekte ist es schwieriger geworden, geeignete Flächen zu finden, weil die bisher stark logistikorientierten Kommunen, so etwa die Stadt Lehrte, keine neuen Belastungen wollen, während es an anderen grundsätzlich geeigneten Standorten zunehmend schwierig wird, von der Landwirtschaft Flächen zu erwerben. In der sinkenden Verkaufsbereitschaft drückt sich vor allem ein verändertes Verhältnis der Landwirtschaft zu ihren Flächen aus. War es bislang weitgehend unumstritten, dass landwirtschaftliche Flächen am Rande der Städte oder an anderen für Wohnungsbau und Gewerbe interessanten Stellen eines Tages in Bauland umgewandelt werden (was für viele landwirtschaftliche Familien über Generationen auch eine finanzielle Absicherung bedeutete), kommen inzwischen landwirtschaftliche Flächen immer seltener auf den freien Markt. Insbesondere die landwirtschaftlichen Organisationen haben erkannt, dass die Landwirtschaft ihre Flächen für ihre ureigensten Zwecke sichern muss, will sie nicht in eine Randposition geraten. Die noch stark am politischen Ideal des landwirtschaftlichen Familienbetriebes orientierte Landwirtschaft sorgt deshalb verstärkt dafür, dass Flächen, die an den Markt kommen sollen, vorrangig innerhalb der Landwirtschaft weitergegeben werden. In der Folge ist es in vielen Regionen auch für Kommunen und andere öffentliche Einrichtungen schwer geworden, Bauland für Wohnungen und für große Gewerbeansiedlungen oder Infrastrukturprojekte zu erwerben. Aus der Sicht derjenigen Akteure, die landwirtschaftliche Flächen dauerhaft für die Landwirtschaft sichern wollen, ist auch ein zunehmendes Interesse zu verspüren, landwirtschaftliche Flächen in der Raumordnung mit einem landwirtschaftlichen Vorrang zu belegen. Dies ist in Niedersachsen (anders als z. B. in Sachsen) bislang nicht üblich, war aber bei der Neuaufstellung der Regionalen Raumordnungsprogramme für die Region Hannover und den Großraum Braunschweig durchaus ein Diskussionsthema. Vorerst wurde in beiden Raumordnungsprogrammen auf diese Ausweisung verzichtet, doch dürfte sich die Diskussion bei der nächsten Programmfortschreibung erneut entzünden.

4 Herausforderungen für das Flächenmanagement im Rahmen der Regionalplanung

Im Erläuterungsteil zum aktuellen Regionalen Raumordnungsprogramm 2016 der Region Hannover wird davon ausgegangen, dass „die anhaltende – und auch notwendige – Siedlungsentwicklung“ eine hohe Flächeninanspruchnahme bedingt, „welche (neben anderen Auswirkungen) zur dauerhaften Umnutzung von Freiflächen, Zerschneidung von Natur und Landschaft sowie zu Verlust von Flächen mit Erholungsfunktionen führt.“ Vor diesem Hintergrund sieht es die Regionalplanung als ihre Aufgabe, „diese Verluste an Funktionen des Freiraums zu minimieren, ohne gleichzeitig die Entwicklung der Region Hannover zu behindern.“ Dazu werde „die schwerpunktmäßige Konzentration der Siedlungsentwicklung auf die zentralen Siedlungsgebiete der Zentralen Orte und vorrangig auf die Einzugsbereiche der Haltepunkte des schienengebundenen ÖPNV“ im RROP „durch Festlegungen zur Begrenzung der Siedlungstätigkeit außerhalb des zentralörtlichen Systems ergänzt“, wodurch verhindert werden soll, „dass sich Siedlungen ohne Infrastrukturausstattung weiter verfestigen oder neue Splittersiedlungen entstehen und auf diese Weise die Landschaft zersiedelt wird oder Freiraumqualitäten beeinträchtigt werden oder verloren gehen“ (Region Hannover, 2017, Erläuterungen zu 2.1.1, 02).

Tatsächlich ist der am Bedarf orientierte Druck auf die Flächen zur Schaffung und Erweiterung von Wohn- und Gewerbegebieten die zentrale Herausforderung für ein nachhaltiges Flächenmanagement. Dieser Druck entsteht grundsätzlich in allen Teilräumen der Region, jedoch in sehr unterschiedlichem Umfang und zum Teil auch diffus oder von örtlichen Sondersituationen beeinflusst. Eingangs wurde bereits auf die Bedeutung eines verstärkten regionalen Flächenmanagements hingewiesen. Auch aus Sicht des Verfassers kann ein koordiniertes, nachhaltiges Flächenmanagement in Stadtregionen nur auf der übergemeindlichen Ebene erfolgreich wahrgenommen werden. Nur so kann den vielfältigen funktionalen Verflechtungen zwischen den Kommunen und Teilräumen sowie den regionalen Erfordernissen Rechnung getragen und Fehlentwicklungen bei der Flächeninanspruchnahme vorgebeugt werden.

Gerade die Regionalplanung ist in der Lage, einen wirksamen Interessenausgleich zwischen den unterschiedlichen Ansprüchen an die Raumnutzung herzustellen. Zudem kann sie wesentlich zur Integration von Siedlungs- und Verkehrsentwicklung beitragen, weswegen die Zuordnung der Siedlungsentwicklung auf die Nahverkehrsachsen in der Region Hannover eine lange Tradition hat. Charakteristische Stärken der Regionalplanung sind die Klärung konkurrierender Nutzungsansprüche, die verbindliche Sicherung von Freiräumen sowie die Vorgabe klarer Obergrenzen für die Eigenentwicklung ländlicher Ortschaften. Alle diese Möglichkeiten der Regionalplanung werden in der Region Hannover genutzt (vgl. Priebs, 2013).

Allerdings sind auch die Grenzen der regionalplanerischen Handlungsmöglichkeiten klar zu benennen. Eine Kontingentierung der Neuinanspruchnahme von Flächen zur Durchsetzung konkreter Einsparziele steht bislang nicht auf der Agenda der Regionalplanung der Region Hannover. Fener lässt die Aufgabenteilung zwischen Regional- und Bauleitplanung in Deutschland ein stringent regional konzipiertes und praktiziertes Flächenmanagement sowie eine umfassende Flächenaktivierung auf regionaler Ebene nur in begrenztem Umfang zu. Regionalplanung ist durch das Raumordnungsrecht in erster Linie als Rahmenplanung konzipiert, die vor allem Leitplanken für die kommunale Entwicklung setzt. Hingegen liegt die Festsetzung von Art und Maß der baulichen Nutzung (und damit nicht zuletzt der konkreten baulichen Dichte) nach dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung in den Händen der Kommunen und ihrer Räte. Wer Baurechte schaffen sowie Art und Maß der baulichen Nutzung von Flächen verbindlich beeinflussen will, ist letztlich auf die Beschlüsse der kommunalen Räte angewiesen, die sich zwar im Rahmen der raumordnerischen Vorgaben bewegen müssen, jedoch grundsätzlich frei sind, ob sie überhaupt eine Bauleitplanung in Gang setzen. Nicht zu vergessen sind auch die beiden letzten Schritte auf dem Bodenmarkt, weil es sowohl verkaufsbereiter Grundbesitzender bedarf als auch Nutzungsinteressierter, die bereit und in der Lage sind, die jeweils aufgerufenen Kauf- oder Mietpreise zu zahlen. Gleichwohl soll nachfolgend gezeigt werden, dass die Regionalplanung vielfältige formelle und informelle Möglichkeiten hat, auf die Entwicklung der Flächen Einfluss zu nehmen.

5 Konzeptionelle und instrumentelle Handlungsansätze in der Region Hannover

5.1 Landesrechtliche Rahmenbedingungen der Siedlungsflächensteuerung

Mit der bundesweit einzigartigen Übertragung der Regionalplanung auf die Landkreise, kreisfreien Städte und die besonderen regionalen Einheiten in den Großräumen Braunschweig und Hannover hat der niedersächsische Gesetzgeber nicht nur kommunal verfasste Körperschaften mit der Trägerschaft betraut, sondern auch klargestellt, dass die Siedlungsentwicklung weitestgehend den Städten und Gemeinden überlassen bleibt. Noch heute wird in den Erläuterungen zum Kapitel 2.1 des LROP betont, dass die Ziffern 01 bis 03 „aus überörtlicher Sicht Grundsätze für die Entwicklung der Siedlungsstrukturplanung“ definieren, „ohne die Gestaltungsspielräume der Städte und Gemeinden für eine eigenverantwortliche Planung einzuengen“. Mit Ausnahme des Planzeichens „Vorranggebiete Siedlungsentwicklung“, auf das unten noch eigegangen wird, sowie der hier nicht näher betrachteten „Vorranggebiete hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen“ sind in Niedersachsen – anders als etwa in Nordrhein-Westfalen – keine räumlich-konkreten Festlegungen von Siedlungsflächen möglich. Der überragende Anteil der Siedlungsflächen wird seitens der Regionalplanung in grauer Farbe nachrichtlich dargestellt (bebaute Flächen oder in Flächennutzungsplänen dargestellte Flächen). Das bedeutet, dass die Siedlungsflächensteuerung in Niedersachsen nicht mit einer Positivplanung, also einer konkreten Festlegung etwa von Wohnbau- und Gewerbeflächen, arbeiten kann, sondern auf zeichnerische Negativfestlegungen (insbesondere über Vorranggebiete Freiraumfunktionen, siehe Abschn. 5.5), textliche Ziele sowie informelle Ansätze angewiesen ist (vgl. zu positiv- und negativplanerischen Steuerungsansätzen den Beitrag von Eichhorn et al. 2022 im vorliegenden Band). Nachfolgend werden in diesem Rahmen die Möglichkeiten der Region Hannover vorgestellt und diskutiert.

5.2 Vorranggebiete Siedlungsentwicklung

Das wesentliche Instrument der niedersächsischen Regionalplanung, konkrete Flächen für die Siedlungsentwicklung zu sichern, ist die Ausweisung von Vorranggebieten Siedlungsentwicklung. Damit können insbesondere bauleitplanerisch noch nicht gesicherte künftige Siedlungserweiterungsgebiete vorsorglich gesichert werden. In der Erläuterung zu dem entsprechenden niedersächsischen Planzeichen heißt es, dass im Interesse einer vorsorgenden, regional abgestimmten Siedlungsentwicklung „insbesondere zentralörtliche und/oder ÖPNV-angeschlossene Bereiche, die vornehmlich schienenerschlossen sind, für eine Siedlungsentwicklung vorgesehen bzw. gesichert werden“ sollen (Niedersächsischer Landkreistag, 2021, Erläuterung zu Planzeichen Nr. 1.22). Unter dem Begriff „Siedlungsentwicklung“ werden nicht nur Wohnsiedlungen, sondern auch gewerbliche Einrichtungen sowie Dienstleistungen subsumiert. Die gewünschte Entwicklungsrichtung kann durch die Ausweisung eines Schwerpunktes für Wohn- oder Arbeitsstätten näher festgelegt werden (Abb. 2).

Abb. 2

Vorranggebiete Siedlungsentwicklung im Regionalen Raumordnungsprogramm 1996 für den Großraum Hannover. (Ausschnitt; Quelle: Kommunalverband Großraum Hannover, 1997)

Seit 1996 werden im Regionalen Raumordnungsprogramm der Region Hannover Vorranggebiete Siedlungsentwicklung ausgewiesen. Dieses damals neue Instrument, dessen Anwendung den Trägen der Regionalplanung von der Landesplanung ermöglich wurde, stieß im Aufstellungs- und Abstimmungsverfahren anfangs auf gemischte Reaktionen. Zum einen musste die tatsächliche Intention dieses Instruments, nämlich die Flächensicherung auf regionaler Ebene, erst erläutert werden, zum anderen wurden Preissteigerungen im Sinne einer niedrigen Stufe von „Bauerwartungsland“ als negativer Effekt befürchtet. Auf Unterschiede bei den Reaktionen und im Umgang mit diesem Instrument wird in Abschn. 5.4 am Beispiel der Gemeinde Wedemark und der Stadt Langenhagen eingegangen.

Mit der Festlegung eines Vorranggebiets ist die Entscheidung des Plangebers verbunden, der Siedlungsentwicklung innerhalb dessen Abgrenzung einen „inneren Vorrang“ gegenüber allen konkurrierenden Planungen und Nutzungen z. B. des Freiraumschutzes oder der Rohstoffgewinnung einzuräumen. Hingegen bedeutet die Festlegung eines Vorranggebiets für Siedlungsentwicklung nicht, dass die Gemeinde diese Gebiete vorrangig vor anderen Siedlungsgebieten zu entwickeln hat. Eine Untersuchung, die im Zuge der Neuaufstellung des RROP 2016 im Auftrag der Regionsverwaltung durchgeführt worden ist, führte zu dem Ergebnis, dass die Vorranggebiete Siedlungsentwicklung im Zeitraum 2001–2011 – „eine geringe Bedeutung für die Siedlungsentwicklung“ (BPW, 2014, Folie 10) hatten. Das heißt, dass die Vorranggebiete kaum eine über ihre rechtliche Zweckbestimmung hinausgehende Steuerungswirkung haben. Sie sind aber trotzdem ein wichtiges Instrument der Regionalplanung, weil sie die für eine künftige Siedlungsentwicklung besonders geeigneten Flächen auch langfristig für diesen Zweck sichern können. Ohnehin werden, wie das in Abschn. 5.4 vorgestellte Beispiel der Gemeinde Wedemark zeigt, manche Effekte erst langfristig sichtbar (vgl. auch die Beiträge von Kiwitt sowie Schmeer et al. in diesem Band).

5.3 Einheit von Siedlungs- und Verkehrsplanung

In den letzten Jahrzehnten hat in den Stadtregionen die Orientierung der Siedlungsentwicklung auf die Haltestellen des schienengebundenen ÖPNV wieder verstärkt Beachtung und Unterstützung gefunden. Weltweit ist dieser Ansatz unter der Bezeichnung „transit oriented development“ (TOD) zum Erfolgsmodell geworden. Bemerkenswerterweise wird gerade in den USA massiv der TOD-Ansatz verfolgt (Dittmar & Ohland, 2004), bei dem die regionalplanerischen, verkehrlichen und stadträumlichen Komponenten gleichermaßen gesehen werden. Auch in den sich schnell entwickelnden Stadtregionen Chinas tragen TOD-Strategien wesentlich zum hohen Wachstum der ÖPNV-Nutzung bei.

In der Region Hannover wurde schon 1965 vom damaligen Verband Großraum Hannover, einem der Vorläufer der heutigen Region Hannover, unter dem Begriff „Einheit von Siedlung und Verkehr“ ein schienenorientiertes Entwicklungsleitbild vorgelegt, das in seinen Grundzügen bis heute gültig ist. Kernelement dieses Leitbildes ist die planerische Ausrichtung der Siedlungstätigkeit auf die Bahnhöfe und Haltepunkte des schienengebundenen Nahverkehrs. Dieses Konzept gilt für Kernstadt und Umland gleichermaßen und soll wesentlich dazu beitragen, die disperse Siedlungstätigkeit abseits der Nahverkehrsachsen zu begrenzen. Auch das Regionale Raumordnungsprogramm 2016 der Region Hannover legt als Grundsatz fest, dass die Siedlungsentwicklung „auf die Standorte mit tragfähiger oder ausbaufähiger Versorgungs- und Verkehrsinfrastruktur gelenkt werden“ soll, worunter „insbesondere die zentralen Siedlungsgebiete der Zentralen Orte und hier vorrangig die Einzugsbereiche der Haltepunkte des schienengebundenen Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV)“ verstanden werden. In diesen Einzugsbereichen, verstanden als 1500-Meter-Radius „sollen höhere Siedlungsdichten durch verdichtete Bau- und Wohnformen erzielt werden, um einen leistungsstarken und wirtschaftlichen öffentlichen Nahverkehr zu ermöglichen“ (Region Hannover, 2017, 2.2.2-02). Zur entsprechenden Flächensicherung können im Regionalen Raumordnungsprogramm die angesprochenen Vorranggebiete Siedlungsentwicklung festgelegt werden (Abb. 3).

Abb. 3

S-Bahn-Station Kaltenweide in der Stadt Langenhagen (Siedlung Weiherfeld) als Beispiel für eine erfolgreiche Verknüpfung von Siedlung und Verkehr (Foto: Axel Priebs)

Obwohl die S-Bahn eine hohe Bedeutung für die individuelle Wohnstandortwahl hat, gibt es zahlreiche Standorte im Umfeld gut bedienter S-Bahn-Stationen, für die sich entweder kein kommunales Planungsinteresse wecken lässt oder für die keine Flächen aktivierbar sind. In Verbindung mit einem starken Druck auf günstige Grundstücke in ländlich strukturierten, abseits der Schienenachsen gelegenen Ortschaften wollte die Verwaltung des damaligen Kommunalverbandes im Jahr 2001 mit Blick auf das nächste Raumordnungsprogramm die Potenziale für Siedlungsflächen an schienenerschlossenen Standorten ermitteln. Mit der Untersuchung wurde ein Planungsbüro beauftragt. Nach der Analyse des Umfeldes von 16 S-Bahn-Stationen, von denen vier einer detaillierteren Untersuchung unterzogen wurden, kam das Büro zu dem Ergebnis, dass im 1000-Meter-Radius „um die Haltepunkte in der Region noch erhebliche Möglichkeiten für die Wohnbauflächenentwicklung bestehen“, wobei sich ein theoretisches Siedlungsflächenpotenzial für 28.657 Wohneinheiten ergab (Region Hannover, 2002, S. 33). In einem zweiten Schritt wurden dann die konkreten Potenziale in einem Radius von 500 Metern für die vier ausgewählte Stationen ermittelt und mit den jeweiligen Gemeinden diskutiert. Auf dieser Basis wurden Vorschläge für die künftige Regionalplanung unterbreitet, die auch mit Kritik an den nicht durchweg auf die Schienenerschließung abzielenden Siedlungskriterien der Regionalplanung verbunden waren (Region Hannover, 2002, S. 34).

Nach den Ergebnissen der Studie müsste die Regionalplanung noch viel intensiver auf die Entwicklung der Stationsumfelder drängen. Die Praxis zeigt aber, dass die Gemeinden nicht in allen Fällen gerade dort eine entsprechende Priorisierung der Siedlungsentwicklung anstreben. Die Regionalplanung hat ihrerseits nur begrenzte Möglichkeiten, ihr auf die Einzugsbereiche der Stationen abzielendes Standortkonzept über den zitierten Grundsatz stringent umzusetzen, weil er der Abwägung durch die Gemeinden zugänglich ist. In der Folge kommt es zu Aushandlungsprozessen, in die sowohl die regionalen als auch die kommunalen Interessen einfließen. Zwar führen in der Region Hannover Konflikte mit einzelnen Gemeinden nur selten dazu, dass sich die Regionsversammlung einschaltet, doch ist ein von vielen oder gar sämtlichen Städten und Gemeinden als zu einschränkend empfundener regionalplanerischer Ansatz schwer in die regionale Politik zu vermitteln. Im Bestreben nach einem möglichst breiten Konsens mit den Städten und Gemeinden werden die untersuchten Stationsumfelder trotz des bekannten Nachfragedrucks bis heute nur teilweise als Vorranggebiete Siedlungsentwicklung festgelegt.

5.4 Beispiele von Vorranggebieten Siedlungsentwicklung im Umfeld von S-Bahn-Stationen im nördlichen Teil der Region Hannover

Insbesondere in der Gemeinde Wedemark stießen die im Zuge der Aufstellung des RROP 1996 geplanten Vorranggebiete entlang der damals in Vorbereitung befindlichen neuen S-Bahn-Strecke von Hannover ins nördliche Umland zum Endbahnhof Bennemühlen Mitte der 1990er-Jahre auf Widerspruch. Im Umfeld aller drei künftigen S-Bahnhöfe dieser Gemeinde sollten im Regionalen Raumordnungsprogramm 1996 Vorranggebiete Siedlungsentwicklung festgelegt werden. Weil sich die Gemeinde nicht als Zuzugsort für Großstädter sah und im Zweifelsfalle eher eine bauliche Entwicklung in den Dörfern bevorzugte, wurde die S-Bahn dort nicht mit Begeisterung gesehen. Trotzdem wurden die Vorranggebiete mit Unterstützung der regionalen Politik, die auch für den ÖPNV in der Region zuständig ist, im RROP 2016 festgelegt.

Tatsächlich hat sich die Attraktivität der Gemeinde Wedemark als Wohnstandort mit der Eröffnung der S-Bahn deutlich erhöht. Die Bevölkerung ist zwischen 1991 und 2011 um 19,1 % gewachsen (Gemeinde Wedemark, 2015, S. 36), es haben sich Veränderungen in der soziodemografischen Struktur der Gemeinde ergeben und auch die politischen Mehrheiten haben sich verändert. Inzwischen bezeichnet sich die Gemeinde Wedemark als „Wohlfühlgemeinde im Nordern der Region Hannover“ und hat auch das Potenzial im Umfeld der S-Bahn erkannt. Im Gemeindeentwicklungsplan werden die Ziele formuliert, dass Neubaugebiete „bevorzugt an den ÖPNV-Standorten und in der Nähe kommunaler Infrastruktureinrichtungen ausgewiesen werden“ und dass in diesen Bereichen „auf großen Grundstücken punktuell und sensibel nachverdichtet werden“ soll (Gemeinde Wedemark, 2015, S. 47). Da es zu Beginn des gemeindlichen Planungsprozesses in einem sogenannten „Gegenstromgespräch“ eine intensive Diskussion zwischen Gemeinde- und Regionsverwaltung gegeben hatte und auch während des weiteren Prozesses laufend Gespräche stattfanden, zeigt dieses Beispiel auch, dass ein intensiver Austausch zwischen Gemeinde- und Regionsebene durchaus zu einer Annäherung der Standpunkte führen kann.

Anders verlief die Diskussion zur Vorrangfestlegung in der südlich angrenzenden Stadt Langenhagen. Dort wurde mit dem RROP 1996 im Umfeld des (künftig als S-Bahnhof vorgesehenen) Haltepunktes Kaltenweide die neue Siedlung Weiherfeld mit eigener Infrastruktur regionalplanerisch als Vorranggebiet Siedlunsgentwicklung gesichert. Diese war von der Stadt selbst bereits als erforderlich angesehen worden und ist inzwischen weitgehend realisiert. Rund um den S-Bahnhof ist auf der Fläche des im RROP festgelegten Vorranggebiets eine attraktive Siedlung mit allen Einrichtungen der Grundversorgung direkt am Bahnhof entstanden, die in ihrer städtebaulichen Grundkonzeption (wenngleich nicht unbedingt in ihrer architektonischen Umsetzung und der realisierten baulichen Dichte) als vorbildlich gelten kann.

5.5 Steuerung durch Freiraumschutz

Da den niedersächsischen Trägern der Regionalplanung nach dem Regierungswechsel 1976 durch landespolitische Vorgaben die Möglichkeit entzogen worden war, selbst Festlegungen zur Siedlungsentwicklung zu treffen, wandelte das RROP seinen Charakter von einem vorrangig siedlungsorientierten zu einem stärker freiraum- und landschaftsbezogenen Instrument (vgl. zu den folgenden Ausführungen Niebuhr-Ette & Priebs, 2001). In der Regionalplanung für den Großraum Hannover erhielt der Schutz von Freiräumen erstmals im Regionalen Raumordnungsprogramm (RROP) 1981 eine eigenständige Bedeutung. Dabei wurde die Festlegung von Freiräumen aber zusätzlich auch als durchsetzungsstarkes Instrument erkannt, die Siedlungsentwicklung durch „Negativplanung“ zu beeinflussen. Zum Schutz des Freiraums gegen die drohende Zersiedelung in der Kernrandzone erarbeitete der Verband eine in ihren Grundzügen bis heute gültige regionale Freiraumkonzeption und legte eine Pilotstudie zur Sicherung ökologisch bedeutsamer Freiräume am Stadtrand vor (Zweckverband Großraum Hannover, 1986). Damit konnte der Verband das Niedersächsische Innenministerium von der Notwendigkeit überzeugen, in den dicht besiedelten und stark beanspruchten Ordnungsräumen zur nachhaltigen Sicherung ihrer Funktionsfähigkeit Freiräume in der Regionalplanung konkret zeichnerisch abzugrenzen und verbindlich zu sichern. Auf der Grundlage der Studie und in intensiver Abstimmung mit den Städten und Gemeinden wurde im Kernraum der Region ein regionales Freiraumsystem festgelegt, das die Belange des Naturschutzes, der Erholung, des Klimas und der Landwirtschaft integrierte. Die so ermittelten Vorranggebiete Freiraumfunktionen wurden im Regionalen Raumordnungsprogramm 1990 erstmals verbindlich als Ziele der Raumordnung verankert.

Im Zuge der Neuaufstellung des RROP 2016 wurden die Freiräume im Kern der Region völlig neu untersucht, um die Festlegungen noch besser zu begründen und die erfolgte Abwägung umfassend zu dokumentieren (Abb. 4 und 5). In diesem Sinne sind im Anhang des RROP für alle 46 Teilbereiche des Freiraumverbundes detaillierte Karten und Erläuterungen enthalten (Region Hannover, 2017, Anhang zu 3.1.1). Die intensive Grundlagenarbeit und Begründung dient auch der Rechtssicherheit, weil Regionalpläne zunehmend beklagt werden. Dass der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Jahr 2016 die Klage eines Grundeigentümers gegen eine Freiraumfestlegung im Regionalplan der Region Stuttgart für zulässig erklärt hat, zeigt, dass hier sorgfältiges Arbeiten und eine fundierte Begründung erforderlich sind – die Tatsache, dass der Verwaltungsgerichtshof die Klage inhaltlich zurückgewiesen hat, zeigt aber auch, dass sich dies unmittelbar auszahlt (Region Stuttgart, 2016).

Abb. 4

Übersicht zu den Vorranggebieten Freiraumentwicklung im Regionalen Raumordnungsprogramm 2016 der Region Hannover. (Quelle: Region Hannover, 2017, Erläuterungskarte 4)

Abb. 5

Detail der Freiraumgrenze (in grün dargestellt) im Maßstab 1:50.000: Ausschnitt aus der zeichnerischen Darstellung des RROP 2016. (Quelle: Region Hannover, 2017)

In der Zusammenschau der Instrumente kann der Freiraumverbund im Kern der Region Hannover als das wirksamste Steuerungsmittel der Regionalplanung gegen eine unkontrollierte Zersiedlung gelten. Da die festgelegten Vorranggebiete Freiraumentwicklung den Charakter von Zielen der Raumordnung haben, ist Siedlungsentwicklung dort rechtlich unzulässig. Als Tabuflächen für Siedlungsentwicklung stellen sie eine klare Sperre für zuwiderlaufende Bauleitplanungen dar und übernehmen mit ihren Abgrenzungen auch die Funktion von „Wachstumsgrenzen“ („growth boundaries“), wie sie international für eine Siedlungssteuerung insbesondere in Verdichtungsräumen für notwendig gehalten werden. Erstaunlicherweise ist die Regionsversammlung der Region Hannover über viele Jahre insofern über die gesetzlichen Vorschriften hinaus gegangen als sie von der Regionsverwaltung im Falle der Löschung einer Freiraumfläche stets eine adäquate Kompensation der Freiraumsicherung verlangt hat, was den planerischen Gestaltungs- und Steuerungswillen der über viele Jahre stabil agierenden rot-grünen Mehrheit in der Regionsversammlung belegt.

5.6 Abgestuftes Siedlungssystem

Bezüglich neuer Flächen für die Siedlungsentwicklung wurde in der Region Hannover über Jahrzehnte ein abgestuftes und in weiten Bereichen auch hierarchisches System im Sinne der dezentralen Konzentration entwickelt (Abb. 6). Siedlungsentwicklung soll vorrangig auf Standorte mit vorhandener Infrastruktur und Einrichtungen der Daseinsvorsorge konzentriert werden, während gleichzeitig Restriktionen für die dazwischenliegenden Räume und Siedlungen vorgesehen sind. Siedlungsschwerpunkte sind mithin die zentralen Orte. Hierbei ist es auch für ein erfolgreiches und nachhaltiges Flächenmanagement außerordentlich hilfreich, dass das Prädikat „zentraler Ort“ in Niedersachsen siedlungsbezogen (in der Regel für den Kernort) und nicht für das gesamte Gemeindegebiet vergeben wird. Es ist Aufgabe der Regionalplanung, die zentralen Orte „in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Benehmen mit den Gemeinden räumlich als zentrale Siedlungsgebiete festzulegen“ (LROP, 2017, 2.2-04). In Einzelfällen können innerhalb einer Gemeinde mehrere Ortschaften als zentrale Orte festgelegt werden (so z. B. in der Region Hannover in den Städten Hemmingen und Ronnenberg sowie in der Gemeinde Wedemark).

Abb. 6

Siedlungssystem der Region Hannover. (Quelle: Region Hannover, 2017, Erläuterungskarte 1)

In ihrem Regionalen Raumordnungsprogramm 2016 legt die Region Hannover als Ziel der Raumordnung fest, dass die „zentralen Siedlungsgebiete“ des Oberzentrums Hannover, der Mittelzentren und der Grundzentren eine herausgehobene Bedeutung als „Standorte Schwerpunktaufgabe Sicherung und Entwicklung von Wohnstätten“ haben (Region Hannover, 2017, 2.1.3-01). Eine Untersuchung, die von der Region im Zuge der Neuaufstellung des RROP 2016 beauftragt wurde, bestätigt, dass im Zeitraum 2001–2011 tatsächlich „die meisten Wohneinheiten … in den mittel- und grundzentralen Ortsteilen mit ihren Ergänzungsbereichen entstanden“ sind (BPW, 2014, Folie 5).

Bei den Entwicklungsmöglichkeiten der anderen Ortschaften, die nicht Teil des zentralörtlichen Systems sind, kommt seitens der Regionalplanung den Schulstandorten eine Leitfunktion zu. Um deren Bestand auch bei perspektivisch möglichen rückläufigen Bevölkerungszahlen zu sichern, soll die Neubautätigkeit in den ländlich strukturierten Teilräumen der Region auf eine begrenzte Zahl „ländlich strukturierter Siedlungen mit Ergänzungsfunktion Wohnen“ konzentriert werden. Bei der Festlegung dieser Siedlungen sind im RROP 2016 (Region Hannover, 2017, Erläuterung zu 2.1.4-02) folgende Kriterien von Bedeutung:

• „Vorhandensein von mindestens einer einzügigen Grundschule“,

• „eine für die Grundversorgung tragfähige Einwohnerzahl von ca. 2500“

• „eine herausragende ÖPNV-Anbindung: einen SPNV-Anschluss im Entfernungsradius von 1500 m“,

• „das Vorhandensein mindestens eines Nahversorgers, der den Grundbedarf an Lebensmitteln und Drogeriewaren abdeckt“ sowie

• „Lage in einem regionalen Teilraum mit besonders disperser Siedlungsstruktur“

Von diesen Kriterien müssen immer die Grundschule, aber nur zwei der anderen Kriterien erfüllt sein (Region Hannover, 2017, Erläuterung zu 2.1.4-02). Bezüglich dieser Gruppe von Siedlungen kommt die erwähnte Untersuchung zu dem kritischen Hinweis, dass „relativ viele neue WE in Flächen in ländlich strukturierten Siedlungen mit Ergänzungsfunktion Wohnen ohne SPNV-Anschluss entwickelt worden“ sind, weswegen eine „Überprüfung hinsichtlich der Anforderungen an Infrastrukturausstattung und Versorgungseinrichtungen sinnvoll“ sei (BPW, 2014, Folie 10). Das Büro BPW verband damit die Zielsetzung, dass auch bei diesem Siedlungstyp im Sinne des TOD-Prinzips der Schienenanschluss als Kriterium stärker gewichtet werden sollte. Dies wurde aber in dieser Form nicht von der Region aufgegriffen, weil diese Siedlungen bewusst ein Angebot an diejenigen Menschen darstellen sollen, die in der Region eher ländlich, d. h. nicht in den zentralen Orten und nicht zwingend im Umfeld einer Station leben möchten. Anders als der Schulstandort ist der Schienenanschluss nicht zu einer zwingend zu erfüllenden Voraussetzung für die Entwicklungsfähigkeit eines Ortes geworden, vielmehr wird auch eine gute Busanbindung akzeptiert. Diese Konstellation zeigt auch, dass der TOD-Ansatz nicht unbegrenzt auf alle Teilräume einer Stadtregion angewendet werden kann.

Die übrigen rund 140 ländlich strukturierten Siedlungen in der Region Hannover ohne entsprechendes Infrastrukturangebot werden auf Eigenentwicklung begrenzt, d. h. sie sollen keine auf Zuzug von außen ausgerichtete Neubautätigkeit aufweisen, womit sowohl die Auslastung der vorhandenen Infrastruktur an zentralen Standorten sichergestellt als auch eine Zersiedlung verhindert werden soll. Das in der Region Hannover entwickelte regionsspezifische Konzept der Eigenentwicklung wird nachfolgend in Abschn. 5.7 vorgestellt.

Nicht vertieft eingegangen wird hier auf den Siedlungsbeschränkungsbereich im Umfeld des Verkehrsflughafens Hannover, der auf dem Stadtgebiet von Langenhagen, nördlich von Hannover, liegt (vgl. hierzu Priebs, 2013, S. 248–251). Der Siedlungsbeschränkungsbereich greift auch über auf das Gebiet von zwei weiteren Kommunen. Dieser Bereich wurde bereits auf der Ebene des LROP im RROP-Maßstab 1:50.000 abgegrenzt, um „ein Heranwachsen von Siedlungsbereichen und sonstigen lärmempfindlichen Nutzungen an das Gelände des Flughafens Hannover Langenhagen … zu verhindern“ (Region Hannover, 2017, Erläuterung zu 2.1.1-04). Die Region hat diese Landesvorgabe unverändert ins RROP übernommen und stellt als untere Landesplanungsbehörde über ihre Stellungnahmen zu kommunalen Bauleitplanungen und als Genehmigungsbehörde für Flächennutzungspläne sicher, dass die Siedlungsbeschränkungsbereiche beachtet werden, was jedoch nicht immer in allen Kommunen auf Verständnis stößt.

5.7 Eigenentwicklung

In den 1990er-Jahren gab es mehrfach Dissense zwischen Kommunen, Regionalplanung und Aufsichtsbehörde über das Maß einer „angemessenen Eigenentwicklung“. Deswegen wurde in einem intensiven Diskurs mit den Kommunen und unter Beteiligung externer Fachleute eine verbindliche Regelung für die Eigenentwicklung erarbeitet. Auf der Grundlage sowohl planerischer als auch planungsrechtlicher Analysen und Empfehlungen (vgl. Kommunalverband Großraum Hannover, 2001) und nach intensiver Vorbereitung durch eine von Region und Kommunen eingerichtete Arbeitsgruppe wurde ein konsensfähiger und rechtskonformer Weg ermittelt, wie eine solche Begrenzung aussehen könnte. Wesentliche Neuerung war, dass die Messung der Eigenentwicklung nicht wie zuvor (und soweit bekannt in allen anderen Regionen) an der Bevölkerungszahl, sondern an der Siedlungsfläche ansetzte.

Ein verbindliches Maß der Eigenentwicklung wurde in der Region Hannover erstmals mit dem Regionalen Raumordnungsprogramm 2006 als Ziel der Raumordnung eingeführt. Der Entwicklungsspielraum für die Erfüllung des örtlichen Grundbedarfs an zusätzlichen Wohnbauflächen und gemischten Bauflächen wurde für den zehnjährigen Geltungszeitraum des Regionalen Raumordnungsprogramms als Flächenerweiterung um 5 % der Siedlungsfläche festgelegt. Im Einzelfall und unter speziellen Voraussetzungen (z. B. starker Zuwachs an Arbeitsplätzen, Zuwanderungsdruck aufgrund besonderer Entwicklungen, Übernahme bedeutsamer öffentlicher oder privater Infrastruktur) waren bis zu 7 % möglich. In Abstimmung mit den Städten und Gemeinden wurde die Ausgangsfläche sowohl für das RROP 2006 als auch zehn Jahre später für das RROP 2016 räumlich konkret digital ermittelt (Abb. 7). Zusätzliche Flächen können so lange ergänzt werden, bis die quantitative Grenze der Flächenerweiterung erreicht ist (vgl. ausführlich Region Hannover, 2009b).

Abb. 7

Beispiel der Abgrenzung der Ausgangsfläche für die Eigenentwicklung. (Quelle: Region Hannover, 2009a)

Die Regionsverwaltung ließ sich in ihrem Ansatz, diese Regelung verbindlich in das RROP 2006 aufzunehmen, von dem erwarteten hohen Mehrwert der neuen Vorgehensweise leiten (vgl. Priebs & Wegner, 2008). Tatsächlich führen die klaren Zielformulierungen zu mehr Planungssicherheit und Transparenz, außerdem wird die Innenentwicklung unterstützt und honoriert. Im Sinne einer rechtlichen Verhältnismäßigkeit wird ein verbindlicher Rahmen gesetzt, der den Kommunen dennoch große Autonomie sichert und auch der Regionalplanung die notwendige Flexibilität bei der Beurteilung des Einzelfalles erhält. Vor allem aber wurde ein wirksames Instrument geschaffen, um extremen Wachstumsvorstellungen in kleinen, infrastrukturell schlecht gestellten Ortsteilen, die zuvor zu beobachten und nicht wirksam zu begrenzen waren (zum Teil über 50 % Einwohnerzuwachse und 20 % neue Siedlungsflächen im zehnjährigen Untersuchungszeitraum, vgl. Kommunalverband Großraum Hannover, 2001, S. 46 ff.), entgegenzutreten. Im Sinne einer konsequenten Flächenhaushaltspolitik erfolgt ein Monitoring über die Siedlungsflächenentwicklung bzw. -inanspruchnahme, das auch Grundlage der raumordnerischen Beurteilung ist und zu einer erheblichen Verfahrensvereinfachung führt. Im Gegensatz zu der (hier nicht in Zweifel gezogenen) gängigen Einschätzung, die Festlegung der Eigenentwicklung sei „ein schwaches Steuerungsinstrument mit nur geringen Wirkungen“ (Bock, 2011, 381), wurde auf diese Weise in der Region Hannover ein präzises und wirksames Steuerungsinstrument entwickelt.

Im Zuge der Beratungen zum Regionalen Raumordnungsprogramm 2005 (Region Hannover, 2006) im zuständigen Fachausschuss der Regionsversammlung sorgte der Vorschlag der Verwaltung zur Eigenentwicklung durchaus für Diskussionen. Einzelne Abgeordnete vertraten die Auffassung, dass die Kommunen gegängelt und die Dörfer stranguliert würden. Trotz dieser Kritik hat die Regionsversammlung diesen Weg mehrheitlich bestätigt, sodass das neue Instrumentarium im Januar 2006 in Kraft treten konnte. Im Laufe der Zeit hat das Modell auch unter den eher skeptischen Abgeordneten weitere Akzeptanz gefunden, wie eine Diskussion im Fachausschuss zwei Jahre später zeigte (Region Hannover, 2008a, b).

In der erwähnten Untersuchung im Zusammenhang mit der Neuaufstellung des RROP 2016 (siehe unten) wurde durch das beratende Büro BPW auch die Steuerungswirkung dieses Instruments untersucht. Dabei wurde ermittelt, dass sich die meisten ländlich strukturierten Siedlungen „nur geringfügig entwickelt“ hätten. Für einige Gemeinden, in denen sich diese Siedlungen stärker entwickelt hatten, gab es hierfür sachliche Erklärungen, z. B., dass es schon beim Inkrafttreten des neuen Steuerungsmodells wirksame Flächennutzungspläne mit größeren Flächenreserven gegeben hatte. Obwohl die Lenkungswirkung des Instruments auch seitens des Büros BPW anerkannt wurde, regte es eine Prüfung des Entwicklungsspielraums für diese Siedlungen an. Empfohlen wurde, den Basiswert der Flächenerweiterung von 5 % auf 2 % und den Ermessensspielraum von 7 % auf 5 % (jeweils für die zehnjährige Laufzeit des RROP) zu reduzieren. Diese Werte, die in einer öffentlichen Ausschusssitzung präsentiert wurden, sorgten im zweiten Halbjahr 2014 in der Öffentlichkeit, insbesondere in den Medien, für eine hitzige Diskussion. Dabei ging es nach Einschätzung des Verfassers weniger um die tatsächlich damit verbundenen Einschränkungen als um das Gefühl, die ländlich strukturierten Siedlungen würden übergebührlich eingeschränkt. Aber in eher grundsätzlich ausgerichteten Kommentaren wurde auch eine „Einschränkung der kommunalen Planungshoheit“ thematisiert.

In der Regionsverwaltung gab es unterschiedliche Positionen zum Umgang mit der Empfehlung des Büros. Während einzelne Fachleute mit den restriktiveren Werten tatsächlich einen stärkeren Einfluss auf drohende Fehlentwicklungen in einzelnen Gemeinden erwarteten, gewichteten die Verantwortlichen in der Verwaltungsspitze, u. a. der Verfasser als zuständiger Dezernent, stärker die mit dieser Diskussion verbundenen Risiken, vor allem die Gefährdung des regionalen Konsenses. Während die im RROP 2006 festgelegte Obergrenze von 5 % bzw. 7 % in der Region weitestgehend akzeptiert war, begannen einzelne Akteure in der Diskussion über eine Reduzierung dieser Werte damit, dieses (deutschlandweit einzigartige) Instrument grundsätzlich in Frage zu stellen. Vor diesem Hintergrund wurde verwaltungsintern entschieden, im Entwurf für das neue RROP die Grenzwerte unverändert zu übernehmen, was in der Regionsversammlung für Erleichterung sorgte und die Diskussion zu diesem Thema schnell beendete. In der Rückschau zeigt diese Episode besonders deutlich, dass das Verhältnis zwischen Regionalplanung und Kommunen in Fragen der Siedlungsentwicklung stets sensibel ist.

5.8 Innenentwicklung

Im Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen ist der Grundsatz verankert, dass „Planungen und Maßnahmen der Innenentwicklung … Vorrang vor Planungen und Maßnahmen der Außenentwicklung“ haben sollen (2.1-06 LROP, 2017). Zum Zeitpunkt der Neuaufstellung des RROP war dieser Grundsatz zwar noch nicht im LROP verankert, doch wurde auch dieses Programm seinerzeit fortgeschrieben und aufgrund eines Konsenses in der MKRO zum Vorrang der Innenentwicklung wurde auch für das fortgeschriebene LROP eine solche Festlegung erwartet. Auch in der Region Hannover gab es zu diesem Thema einen breiten Konsens, der sich auch schon in dem der Neuaufstellung des RROP vorgeschalteten Zukunftsbild-Prozess abzeichnete. In diesem mit einer breiten Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführten Prozess wurde als ein Ergebnis die Begrenzung der Außenentwicklung und die Vorlage eines Nachweises über fehlende Innenentwicklungspotenziale als Voraussetzung für die Inanspruchnahme neuer Flächen erzielt (Region Hannover, 2014, S. 30). Insofern war es unbestritten, dass eine solche Festlegung in das neue RROP aufgenommen werden sollte, wobei sich die Region – wie auch das Land bei seinem LROP – aus rechtlichen Gründen für die Aufnahme eines entsprechenden Grundsatzes der Raumordnung (und nicht eines Ziels der Raumordnung) entschieden hat (Region Hannover, 2017, 2.1.2-01). Dieser Grundsatz wird seitdem häufig in der Argumentation gegenüber den Gemeinden verwendet.

Zur Vorbereitung der Neuaufstellung des RROP hatte die Region Hannover, ebenfalls durch ein externes Büro, das Innenentwicklungspotenzial der Region erheben lassen (ProRaum Consult, 2013). Wurden damals noch deutliche Potenziale festgestellt, zeigte sich schon wenige Jahre später als Ergebnis der damals stark gestiegenen Nachfrage (vgl. Ausführungen in Kap. 3) im Kontext der WohnBauInitiative, dass diese Innenentwicklungsflächen aufgrund des starken Überhangs der Nachfrage am Immobilienmarkt sehr schnell und umfassend mobilisiert und ausgenutzt worden waren. Da auch Nachverdichtung den Wert innerstädtischer Grünräume berücksichtigen muss, wird nennenswerte Nachverdichtung in den bebauten Quartieren der Region Hannover künftig nur durch vertikale Nachverdichtung zu erzielen sein, weil nutzbare Bauflächen im Bestand so gut wie nicht mehr vorhanden oder mobilisierbar sind.

5.9 Instrumente des Naturschutzes

Ergänzend ist hier auf die flächenwirksamen Instrumente des Naturschutzrechts einzugehen, die im politischen Alltag der Region Hannover eine große Bedeutung haben. Dass 51,2 % des Regionsgebietes unter Landschafts- oder Naturschutz stehen, ist für eine prosperierende Stadtregion ein hoher Wert. Damit ist über die Hälfte des Regionsgebietes über die raumordnungs- und baurechtlichen Restriktionen hinaus gegen eine Zersiedlung, z. B. durch Bauten für Freizeitsport, und (in einigen Bereichen über ausdrückliche Bauverbote) auch durch landwirtschaftliche Bauten geschützt. Relevant sind diese naturschutzrechtlichen Instrumente insbesondere für die Gebiete außerhalb des regionalen Kerns, weil es nur im Kern das angesprochene verbindliche Freiraumsystem gibt.

Der hohe Anteil von Schutzgebieten hat seine Wurzeln bereits in der Naturschutzpolitik des früheren Großraumverbandes und später des Landkreises Hannovers (vgl. Falke, 1967), für die der Landschaftsschutz auch immer große Bedeutung im Sinne von großflächig unzersiedelten Landschaftsräumen hatte. In den beiden Jahrzehnten seit Regionsgründung wurde ein großer Teil der alten Schutzgebietsverordnungen fachlich und rechtlich gründlich überarbeitet und konsequent durch Schutzerfordernisse und naturschutzfachliche Entwicklungspotenziale begründet. In diesen Verfahren wurden häufig von kommunaler oder Eigentümerseite, teilweise auch mit starkem öffentlichem Widerhall, eine Reduzierung der Schutzgebiete zu Gunsten von Siedlungserweiterungen, Freizeitanlagen (z. B. Golfplätze) und intensiveren landwirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten gefordert. Die Regionsversammlung ist trotzdem den Empfehlungen der Regionsverwaltung in weitem Umfang gefolgt, wobei in zahlreichen Einzelfällen auch durch Verhandlungen mit den Betroffenen tragfähige Kompromisse etwa für landwirtschaftliche Nutzungsmöglichkeiten gefunden werden konnten. Inzwischen sind die überarbeiteten Schutzgebietsverordnungen in der Region Hannover weitgehend akzeptiert.

5.10 Betrachtung der Siedlungsentwicklung und Bewertung der planerischen Instrumente

Mit diesem Überblick sollten vor allem die Instrumente der Regionalplanung zur Steuerung der Siedlungsentwicklung und zum Erhalt von Freiflächen in der Region Hannover vorgestellt werden. Mehrfach wurden die von der Region beauftragten Untersuchungen erwähnt, mit denen ermittelt werden sollte, wie wirksam die Instrumente der Regionalplanung im Zeitraum 2001–2011 tatsächlich waren. Das mit der Analyse der Steuerungswirkung beauftragte Büro BPW kam dabei zu einem klaren Ergebnis. Wie erwähnt wurde mit einer kartografischen Darstellung der neuen Wohneinheiten im Zeitraum 2001–2011 bestätigt, dass im Untersuchungszeitraum „die meisten Wohneinheiten … in den mittel- und grundzentralen Ortsteilen mit ihren Ergänzungsbereichen entstanden“ sind, wobei sich aber auch einige ländliche Ortsteile „relativ (bezogen auf die Wohneinheiten im Jahr 2001) … stark entwickelt“ haben. Weiter kam das Büro zu dem Ergebnis, dass „größere Siedlungsflächen … vor allem in den zentralen Ortsteilen und in den Ortsteilen mit Ergänzungsfunktion Wohnen entwickelt worden“ (BPW, 2014, Folien 5–7). Die hohe Bedeutung der SPNV-Haltepunkte sowie der regionalplanerisch festgelegten Schwerpunktorte zeigte sich darin, dass 42,8 % der neuen Siedlungsflächen und 52,2 % der neuen Wohneinheiten in Ortsteilen mit SPNV-Anschluss (22 % der Ortsteile) entwickelt wurden. Auch auf die gute Steuerungswirkung des Instruments „Eigenentwicklung“ für ländlich strukturierte Siedlungen sei hier noch einmal hingewiesen.

Zum Schutz der Freiräume verfügt die Regionalplanung mit dem „Vorranggebiet Freiraumentwicklung“ über ein besonders wirksames Instrument. Als Ziel der Raumordnung ist es in der Lage, jegliche Bauleitplanung für Siedlungsentwicklung rechtsverbindlich abzuwehren. Allerdings wird dieses Instrument nur im Kern der Region, also in der Landeshauptstadt und in den angrenzenden Kommunen, angewendet. In den äußeren Bereichen der Region hat die naturschutzrechtliche Ausweisung von schutzbedürftigen Flächen und von solchen mit hohem naturschutzfachlichen Entwicklungspotenzial eine hohe Bedeutung für den Schutz der Freiräume und des Landschaftsbildes.

Überwiegend konzentrieren sich die vorgestellten Instrumente auf die Lenkung der Siedlungstätigkeit auf geeignete bzw. besonders zu entwickelnde Standorte, insbesondere auf solche mit SPNV-Anschluss. Deswegen stellt sich die Frage, wie die Region mit der Begrenzung des Flächenwachstums und der Umsetzung des in der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung verankerten 30-Hektar-Ziels umgeht. Eingangs wird im RROP der Grundsatz des LROP übernommen, wonach auf eine sparsame Inanspruchnahme von Grund und Boden hinzuwirken ist (Region Hannover, 2017, 1.1). In der praktischen Arbeit der Regionalplanung der Region Hannover geht es beim Flächenmanagement aber bei weitem nicht nur um die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme. Im Mittelpunkt stehen angesichts eines tatsächlich vorhandenen Bedarfs an neuen Wohnbauflächen tatsächlich die Instrumente zur Lenkung der Siedlungsentwicklung auf geeignete Standorte und zur Begrenzung der Entwicklung in den nicht für eine gezielte Siedlungsentwicklung geeigneten Ortschaften („Eigenentwicklung“). Für eine räumlich konkrete quantitative Steuerung der Siedlungsentwicklung fehlen der niedersächsischen Regionalplanung die Instrumente, weil seitens des Landes hier vorrangig die Städte und Gemeinden in die Pflicht genommen werden. Es ist aber davon auszugehen, dass angesichts des weiter voranschreitenden „Flächenverbrauchs“ bei der nächsten Neuaufstellung des RROP die Beschränkung der Neuinanspruchnahme von Flächen ein stärkeres Gewicht erhalten wird. Schon zum RROP 2016 hat beispielsweise der Naturschutzverband BUND gefordert, dass bis zum Jahr 2050 „weitere Bautätigkeiten komplett als Innenentwicklung durchzuführen“ seien; bereits bis zum Jahr 2020 sollte auch in der Region Hannover eine „Verringerung des Flächenverbrauchs“ vorgegeben werden, wobei sich auch der BUND auf das 30-Hektar-Ziel bezieht (BUND, 2015).

6 Die WohnBauInitiative Region Hannover

In Kap. 2 wurde bereits auf den Druck hingewiesen, der um 2016 durch den eklatanten Wohnungsmangel entstanden war. Dabei war auch deutlich geworden, dass neben dem quantitativen Problem auch die differenzierten Wohnungsbedarfe aufgrund gesellschaftlicher Veränderungen (demografischer Wandel, Zunahme Ein-Personen-Haushalte, veränderte Lebensstile etc.) thematisiert werden mussten. Besonders angespannt war der Markt für preiswerte, kleinere Wohnungen, auf die insbesondere Menschen mit geringem und mittlerem Einkommen angewiesen sind. Erschwerend kam hinzu, dass die Investitionen im geförderten Wohnungsbau drastisch zurückgegangen waren, während im frei finanzierten Wohnungsbau vor allem in den oberen Preissegmenten eine durchaus lebhafte Bautätigkeit zu verzeichnen war.

Vor diesem Hintergrund hat die Region Hannover im Mai 2016 die WohnBauInitiative ins Leben gerufen. In enger Kooperation mit den regionsangehörigen Städten und Gemeinden sowie weiteren relevanten Stakeholdern im Bereich des Wohnungsbaus und der Wohnbaulandentwicklung soll in ausreichendem Umfang bezahlbarer Wohnraum insbesondere im Mietwohnungsbau geschaffen werden. In einem ersten Schritt wurde in einer gemeinsamen Arbeitsgruppe von Region und regionsangehörigen Städten und Gemeinden ein Verteilungs- und (Brutto-)Dichtemodell erarbeitet. Ziel war, genügend Flächen für den ermittelten Wohnungsbedarf von 28.300 Wohnungen bis 2025 zu ermitteln. Im Konsens wurden für die einzelnen Siedlungstypen individuelle Werte erarbeitet:

• Für die Siedlungsschwerpunkte des Kernraums wurde ein Zielwert von 70 % Wohnungen in Mehrfamilienhäusern und 30 % in Ein- und Zweifamilienhäusern festgelegt; dabei wurde als Orientierungswert für die Dichte 65 bzw. 30 Wohneinheiten je Hektar vereinbart.

• Für die Siedlungsschwerpunkte außerhalb des Kernraums wurde ein Zielwert von 60 % Wohnungen in Mehrfamilienhäusern und 40 % in Ein- und Zweifamilienhäusern festgelegt; dabei wurde als Orientierungswert für die Dichte 60 bzw. 25 Wohneinheiten je Hektar vereinbart.

• Für die Ergänzungsstandorte wurde ein Zielwert von 50 % Wohnungen in Mehrfamilienhäusern und 50 % in Ein- und Zweifamilienhäusern festgelegt; dabei wurde als Orientierungswert für die Dichte 50 bzw. 20 Wohneinheiten je Hektar vereinbart.

Auf diese Weise gelang es, die bei vielen Kommunen des Umlands bestehende Ablehnung gegenüber einer stärkeren Verdichtung beim Bauen aufzufangen und gemeinsam eine gestaffelte Dichte entsprechend der Siedlungsstruktur zu erarbeiten. Wesentlich zur Überzeugung insbesondere der politisch Verantwortlichen trugen außerdem gute Beispiele moderat verdichteten Bauens bei. Den klassischen, in der Region weit verbreiteten Gebieten mit Einfamilienhäusern und einer Dichte von ca. 10 Wohneinheiten pro ha wurden Beispiele aus der Region mit Dichtewerten von 30 bis zu 45 gegenübergestellt und dabei gleichzeitig gezeigt, dass es sich keineswegs um die befürchteten Hochhausbauten handelte. Auch bei diesen Diskussionen zeigte sich, wie sensibel der Begriff „Dichte“ im Diskurs mit kommunalen Verantwortlichen im Umland großer Städte verwendet werden muss. Wie oben bereits ausgeführt, war es aber schließlich die Nachfrage nach preiswertem Wohnraum durch bereits in der Gemeinde ansässige Menschen, die zu einer Öffnung der Verantwortlichen für diese Diskussion führte. In diesem Zusammenhang ist auch auf ein von der Region unterstütztes Pilot-Wohnungsbauprojekt in der unmittelbar an Hannover angrenzenden Stadt Garbsen (Stadt Garbsen, 2015) hinzuweisen, durch das auch weitere Kommunen zur Aktivierung geeigneter Flächen für bezahlbaren Wohnraum motiviert werden sollten.

Inzwischen sind sowohl im Planungs- als auch im Sozialdezernat der Regionsverwaltung die Ressourcen für die WohnBauInitiative verstärkt worden. Aufbauend auf vereinbarten Leitlinien des zur gleichen Zeit erarbeiteten Wohnraumversorgungskonzepts werden seit Ende 2020 durch die Region Hannover mehrere Schwerpunkte verfolgt. Dazu zählen die Aktivierung von neuen Flächen als auch von solchen im Bestand, Handreichungen für nachhaltige Qualitätsstandards insbesondere im Mehrfamilienhausbau (Leitlinien Wohnungsbau und Best-Practices), ein Wohnungsmarktmonitoring, eine eigenständige regionale Wohnraumförderung, eine finanzielle Unterstützung an Städte und Gemeinden (WohnBauPrämie), eine offensive Informations- und Kommunikationsstrategie sowie die Kooperation mit den Städten und Gemeinden (Ausbau des Flächendialogs, Schaffung strategischer Partnerschaften, Veranstaltungen) (nach Region Hannover, 2021).

7 Organisatorische Aspekte der Region Hannover

Wenn oben ausgeführt wurde, dass in der Region Hannover im Jahr 2001 die weitestgehende stadtregionale Organisationsform geschaffen wurde, dann liegt die Frage nahe, was dieser organisatorische Fortschritt für das Flächenmanagement bedeutet und welche besonderen Möglichkeiten die Organisationsform der Region Hannover bietet. Neben einer Reihe von anderen positiven Effekten der Regionsbildung (Abbildung der stadtregionalen Verflechtungen, Bündelung regionaler Entscheidungskompetenzen, solidarische Finanzierung) ist ein großer Gewinn die stark legitimierte, direkt gewählte Regionsversammlung mit ihrer Kompetenz, verbindliche Entscheidungen für die gesamte Stadtregion zu fällen.

Nach über 16 Jahren intensiver Zusammenarbeit mit der Regionsversammlung, ihren Fraktionen und Mitgliedern haben sich aus Sicht des Verfassers klare Vorteile der Regionsbildung für die Regionalplanung und damit für das Flächenmanagement in der Region ergeben. Insbesondere ist erkennbar, dass sich die Mitglieder der Regionsversammlung, die ja auch stets eine lokale Verortung in ihrem jeweiligen Wahlkreis haben, ihrer gesamtregionalen Verantwortung bewusst sind. Natürlich spielen teilräumliche Aspekte in den Diskussionen der Regionsversammlung immer wieder eine Rolle, aber die Region ist groß und die Regionsversammlung verantwortungsvoll genug, dass keine lokale Klientelpolitik erfolgt. Auch die manchmal von außen vermutete Frontstellung zwischen den Regionsabgeordneten aus „Stadt“ und „Umland“ findet sich so nicht. Vielmehr wird, wie in anderen demokratischen Gremien auch, zwischen unterschiedlichen politischen Positionen und nicht zwischen den beiden räumlichen Kategorien um gute Entscheidungen gerungen. Dabei stehen die Regionsabgeordneten durchaus unter Beobachtung der Medien und der Öffentlichkeit, was sich in einer intensiven und häufig auch kritischen Berichterstattung bzw. teilweise beachtlichen Besuchszahlen der öffentlich tagenden Gremien, also der Fachausschüsse und der Regionsversammlung, zeigt. Aus dem Bereich der Regionalplanung und hier der flächenrelevanten Festlegungen hat sich für den Verfasser in entscheidenden Fragen immer wieder gezeigt, dass die politischen Gremien ihre regionale Verantwortung bewusst wahrnehmen und klare sowie zum Teil auch unpopuläre Entscheidungen zu treffen bereit sind. Über die hier bearbeiteten Themen hinaus sind dies z. B. Entscheidungen zu Handelsstandorten, zu Standorten für Windenergieanlagen und zur Sanierung von Altlastenflächen.

8 Bilanz und Ausblick

Der Beitrag sollte die Möglichkeiten, aber auch die Grenzen eines stringenten Flächenmanagements in einer Stadtregion mit einer starken regionalen Kompetenzbündelung aufzeigen.

Die Möglichkeiten der Regionalplanung bestehen in einer bewussten Anwendung des ihr zur Verfügung stehenden rechtlichen und planerischen Instrumentariums. Damit kann eine ungeordnete Flächenentwicklung weitestgehend ausgeschlossen werden. Entscheidende Instrumente sind ein abgestuftes Siedlungssystem mit einer Zuordnung der Siedlungsschwerpunkte auf die zentralen Orte und die Stationen des Schienenverkehrs, die Festlegung von Vorranggebieten Siedlungsentwicklung, die Anwendung klarer Regeln für die Eigenentwicklung von Ortschaften sowie die Stärkung der Innenentwicklung. Es wurde gezeigt, dass für die Regionalplanung neben der Begrenzung der Neuinanspruchnahme von Flächen gerade in Zeiten wirtschaftlicher Prosperität und hoher Nachfrage nach zusätzlichem Wohnraum die Zuordnung und Konzentration neuer Nutzungen auf geeignete Flächen im Kontext eines schlüssigen Gesamtkonzepts und der Schutz der Freiräume eine zentrale, aber auch fordernde Aufgabe ist.

Gezeigt wurde, dass in der Region Hannover in breitem Konsens bei hoher Bedeutung einer bedarfsgerechten Flächenbereitstellung nicht nur tragfähige Kompromisse, sondern auch eine beachtliche Steuerungswirkung seitens der stadtregionalen Ebene erreicht werden. Dabei standen im Mittelpunkt eine Lenkung der Entwicklung auf geeignete Standorte und eine Begrenzung unerwünschter Entwicklungen, während die Erreichung des 30-Hektar-Ziels bislang aus den dargestellten Gründen nicht konkret verfolgt wurde. Die Umsetzung des 30-Hektar-Ziels in die einzelnen Regionalpläne würde ohnehin ein erheblich weiterreichendes Steuerungssystem erfordern, worauf aber hier nicht vertieft eingegangen werden kann. Als entscheidende Grenze des stadtregionalen Flächenmanagements wurde die rechtlich vorgegebene Arbeitsteilung mit der kommunalen Bauleitplanung genannt: Während die Regionalplanung einen verbindlichen Rahmen mit wirksamen Restriktionen setzen kann, liegt die Kompetenz zur Darstellung bzw. Festsetzung von bebaubaren Flächen einschließlich der Art und des Maßes der Bebauung in den Händen der Kommunen.

Zu den gleichwohl erreichten Zielen des regionalen Flächenmanagements in der Region Hannover trägt neben einer langjährigen Planungstradition und einem hohen fachlichen Anspruch wesentlich die Bereitschaft der direkt gewählten Regionsversammlung bei, eine stringente Regionalentwicklung auf guter fachlicher Grundlage zu unterstützen und lokale Egoismen nicht zu Ungunsten der Region zur Geltung kommen zu lassen. Gerade die eigenständige Kraft einer regionalen Politikebene gegenüber der sonst häufig vorherrschenden Addition lokaler Optimierungen stellt einen Mehrwert der starken stadtregionalen Institutionalisierung in der Region Hannover dar.