2017年3月，香港特別行政區前政務司司長林鄭月娥勝出行政長官選舉，成為首任女特區首長。林鄭甫上任，便挑選新加坡和泰國作為首個外訪地點，就職不到三個月，便宣佈在東協區內新設第三個經濟貿易辦事處（香港常駐海外的辦事處），同年更簽署《香港—東協自由貿易協定》及《投資協定》。在幾個月之間，香港和東南亞關係突飛猛進，甚為觸目。

其時，一岸之隔的台灣總統蔡英文，正在全心全意推動「新南向政策」，務求增強台灣與東南亞及印度的互動，突破外交悶局，重新譜寫台灣作為亞洲地緣政治行動體的角色設定。筆者當時認為，香港大可模仿台灣當局，推動港版「新南向政策」，讓港府能夠正視東南亞事務的重要性，製訂長遠策略讓官方及民間互動恆常化，協助中國推進「一帶一路」策略之餘，亦不忘香港作為「亞洲國際都會」的「亞洲」及「國際」身份。

三年後，香港的涉外關係卻面臨翻天覆地的變化。2019年6月，香港公民社會因為不滿特區政府草擬的《逃犯條例》修訂案（正式名稱為《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案），爆發出持續多月的社運、抗爭、和警民衝突，換來國際社會對香港問題史無前例的高度關注。與中國關係陷入冰凍期的美國，不但先後簽署《香港人權與民主法案》及《香港自治法案》，今年8月更對林鄭及十名與《港區國安法》有關的中港官員正式實施制裁，使香港自治問題變成中美角力的另一道戰線。

2020年6月30日，由中國全國人民代表大會常務委員會通過、港府公布的「港區國安法」（正式名稱為《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》）正式生效，明確指出「分裂國家」、「顛覆國家政權」、「恐怖活動」、「勾結外國或者境外勢力危害國家安全」行為，都一律被視為犯罪。特區政府亦成立「港區國安委」（正式名稱為「香港特別行政區維護國家安全委員會」），由特首擔任主席，中聯辦主任駱惠寧則出任國家安全事務顧問。同一時間，中國中央政府另外設立駐港國安公署（正式名稱為「中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署」），負責「監督、指導、協調、支持」特區政府履行維護國家安全的職責。

新法例及新制度的誕生，再加上港府高調查封壹傳媒集團、港警修改《警察通例》對媒體的定義等等事態發展，反映著中央治港模式出現根本轉變，中央介入香港事務的「全面管治權」亦得以落實。國際媒體及政要官員擔心，此一新常態意味「一國兩制」名存實亡，香港傳統以來有別於中國的政經秩序亦會產生劇變，讓「亞洲國際都會」的身份拱手相讓予其他城市。

香港在國際活動的空間，一方面固然源自中國政府透過《基本法》授權而來，但另一方面也得依賴國際社會的認受。倘若國際社會接納美國國務卿蓬佩奧的主張，認同香港不再擁有高度自治，中港法制差異日漸褪色，兩地之間的灰色地帶不斷縮窄，香港作為「超級聯繫人」的角色亦只會是虛有其表，功力大減。上述說法在歐美媒體頗為流行，但其他地區又是否全盤認同有關說法？港府在東南亞的經營又會否付諸流水呢？

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《港區國安法》觸發美國啟動一連串制裁舉動，讓中美角力在香港全方位施展。美國總統川普（川普）在7月簽署《香港自治法案》，法案授權總統制裁中港官員，以及與之往來的金融機構。特首林鄭月娥、港澳辦主任夏寶龍、中聯辦主任駱惠寧、國安公署署長鄭雁雄都成為制裁名單人物，他們名下的所有美國資產都會遭到凍結。同時，川普亦宣佈取消香港特殊經濟待遇，終止對港出口敏感科技。美國海關及邊境保護局在8月亦公開說明，日後所有標注「香港製造」的進口貨品都必須改成「中國製造」，配合香港已失去特殊待遇的新規定。美方通過制裁後，中國政府亦決定以牙還牙，制裁十一名包括參議員在內的美國公民，向華府亮劍。

照理而言，這樣的形勢下，第三者基本上只能靠邊站：如果你較重視美國市場的，那麼你必須配合美國的制裁方向，甚至不惜冒險抵觸《港區國安法》。相反，如果你較重視中國市場的，那麼你便得無視美國的制裁決定。這種要求第三方歸邊的做法，並非只有在香港事務上展現。無論是制裁華為、字節跳動、WeChat、兩岸問題、南海問題等，中美基本上都是沿著同一舞步，展現同一模式。

習慣站在兩頭大象中間的東南亞國家，在過去幾年一直迴避向中美提交清晰答卷，希望藉著模糊的立場，爭取空間在兩強之間遊走，保持自主。一方面，東南亞國家緣於小國傳統的「避險」心態，不欲變成強國競逐之間的磨心。另一方面，東南亞各國利益有異，如果硬要犧牲成員利益，偏袒一方，隨時導致得來不易的東南亞整合工程毀於一旦，難以維護區域自主。所以，但凡面對《港區國安法》這種敏感議題，東南亞國家只會選擇沉默回應，保持觀望態度。

《港區國安法》背後牽涉的論述，始終牽動到中國內部事務、國家安全、以及領土完整等核心議題。東南亞國家在以上議題的立場普遍傾向保守，加上菲律賓、緬甸、印尼也面臨所謂「分離主義」的困境，難以認同歐、美、澳等國家對中國制裁的做法。7月初，聯合國人權理事會會議中，有53個國家支持中國在港實施《港區國安法》，當中包括東南亞的緬甸、柬埔寨和老撾（寮國）。相反，只有27國批評該法，當中無一東協成員國。剛剛過去（10月6日）的聯合國大會第三委員會會議中，德國代表39個國家就香港和新疆事態發展表達「嚴重關注」（gravely concerned），同樣不見東協身影。柬埔案、老撾、緬甸則聯同52個國家，強調香港屬於中國內政，國際社會不容干涉。由此可見，東南亞的立場至今未變，即使東協餘下七國沒有高調支持《港區國安法》，但至少也沒有加入歐美國家的批判陣營。即使是美國盟友菲律賓，外長洛辛曾表示關注《港區國安法》，但之前亦曾經明言「香港事務屬中國內政」。

畢竟，東南亞國家在人權、主權爭議議題上，素來採納沉默或不干預立場。與此同時，它們在香港問題上能夠保持一貫作風，意味歐美國家暫時未有在相關問題上向東南亞國家施壓歸邊，亦無意把南海爭議、「自由開放印太」的原則和定義，與《港區國安法》事務混為一談。這樣的狀況會否維持下去，固然視乎美國總統選舉結果，但民主黨或共和黨候選人擔任總統，在處理手法上都不會有太大迴異。當然，假若川普成功連任，上述分析前題是川普不會突然改變作風。

假若《港區國安法》讓歐美國家帶來根本的改變，那東南亞則明顯維持高度穩定，對新常態的反應相映成趣。

經貿方面，中美貿易戰基本上已改變香港這個轉口港的營商環境，與中國地理上的毗鄰成為了最大痛點，反而屬於第三者的東南亞從中獲得不少益處漁人得利。東協雖然是香港第二大貿易夥伴，而香港也屬於東協主要經濟體的貿易夥伴，但貿易戰卻促使香港更單方面重視東南亞市場。早在「反修例風波」爆發前，不少外資及港商為了逃避中美關稅戰的影響，已決定把工廠及產業鏈轉設至泰國、越南、柬埔寨等發展中國家。《港區國安法》生效後，香港美國商會表示將有四成會員公司考慮撤資離港，也不過是延續香港的弱勢。如今加上美國制裁，「香港製造」直接等同於「中國製造」，但中美貿易前景持續暗淡，恐怕會進一步加強商家的離心力，轉投南鄰懷抱。

海外投資方面，香港固然是東南亞主要資金來源，亦是東南亞企業投資中國的轉口港。這些資金多少都有中國企業的身影，單純借助香港的「殼」，集資上市，再投資東南亞海外市場或其他產業。隨著中國與歐美國家「脫勾」的說法甚囂塵上，東協又取代歐盟成為中國最大市場，香港的金融制度在《港區國安法》監管下，相信能夠繼續扮演中國資金海外投資的中轉站。不過，無論這些資金是源自中國，抑或是來自香港，對東南亞國家分別不大。中國進一步加強對香港的控制，反而突顯新加坡這個香港競爭對手的「亞洲」及「國際」色彩，增加獅城在金融科技及科技投資的領導優勢。尤其當疫情稍微緩和後，這趨勢可能會更顯注。

外交關係上，香港在涉及「高層政治」領域中，素來都依照《基本法》的規定，接受中國官方指揮。但當「高層政治」與商務、旅遊、航運一類香港有權自行處理的涉外關係問題上，都愈來愈跟隨中央政府的步伐。2016年，香港海關扣押九輛從台灣出發前往新加坡、途經香港的新加坡裝甲車。因為事件發生在新、台「星光計劃」士兵訓練合作之後，引來外界猜疑北京在背後指使，藉機「懲戒」新台之間過從甚密，以及新方要求把「南海仲裁案」的結果寫入不結盟運動大會文件中。2019年，菲律賓最高法院前大法官莫拉萊斯和前外交部長羅薩里奧分別訪港，但當中一人被海關職員盤問、甚至被稱為「安全威脅」，另一人則被拒入境。二人此前一度向國際刑事法庭指控中國國家主席習近平，指後者在南海問題上違反「反人道罪行」。即使指控以失敗告終，但二人在港待遇均被視為中國政府的「報復」。《港區國安法》生效後，海關關長同時擔任國安委成員，更加強化外界對中港一體化的認知。

民間社會的互動，或許是近來香港與東南亞關係發展的唯一突破。新冠疫情爆發，與中泰網民的#nnevvy網戰，觸發「奶茶聯盟」這個跨地域網絡聯盟意外成立。假若沒有反修例風暴，港人對外國社運新聞的關注肯定不會急劇上升，對中國外交爭議不聞不問，會否參與「奶茶聯盟」亦成疑問。聯盟未來的發展定向至今仍然充滿變數，但泰國網民出乎意料地把香港困局，融入他們向威權體制的抗爭運動之中。不論是杯葛《花木蘭》、「十·一國慶」示威，都不會少了泰國年輕抗爭者的身影。

總而言之，《港區國安法》成立，暫時沒有改變東南亞對香港的看法。不過，諷刺的是，香港之所以保持不變，並非源自於這些國家對香港體制的信任，而是建基於它們一早已研判香港和中國「一體化」。相反，公民社會之間的交流在過去少之又少，但在威權壓迫的共同陰影下，抗爭者的距離卻又忽然拉近，漸漸形塑新的「亞洲」身份認同，創造了另類的「新南向」。

Photo Credit：劉華丹

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責任編輯：杜晉軒
核稿編輯：吳象元