財政預算案2021|香港需要怎樣的財政司司長?|香港01|周報

財政預算案2021|香港需要怎樣的財政司司長?

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在民間傳說當中,「財神」是掌管金錢和財富的神明,能夠點石成金、散財賜福;在香港政府治理體系當中,我們也習慣把主理財金和經濟政策的財政司司長當成「財神」,每逢宣讀《財政預算案》,便「祈求」他能大發慈悲、慷慨解囊。有趣的是,歷任財政司司長似乎相當投入這種角色扮演,看上去總是和藹可親、頗得民心,但扮着扮着難免忘卻了本職,每年只是行禮如儀地施捨小恩小惠,甚至以滾存巨額儲備作為政績,根本未能透過公共財政的合理運用實現「社會財富再分配」和「經濟可持續繁榮」,以令每一個香港人共享香港的發展成果!

財政司司長陳茂波周三宣讀《財政預算案》,但據聞應急措施乏力、結構改革欠奉、長遠發展無影。(資料圖片)

府富民窮:官員恥辱

按照傳統,財政司司長每年2月份最後一個星期三,會向立法會提交《財政預算案》——那本是一份涵蓋特區政府未來一年的公共財政運用和經濟發展方針的重要政策綱領,可以藉此主導資源、財富、福利的分配關係,從而調節市場自身所不能解決的某些問題,例如經濟不發展、收入不平等、社會不穩定;但在香港,由於我們習慣了市場的「放任自由」,加上財政司司長持續自我窄化「財爺」的角色設定,一時變身強調審慎理財的「大管家」,一時化身講究收支平衡的「會計師」,最後只練成了庸碌無為的「守財奴」,該花費的開支不花費,該開拓的收入不開拓,該投資的儲備不投資。

久而久之,每逢宣讀《財政預算案》,香港市民普遍只會關注派不派錢、分多少糖、退多少稅、滾存多少財政儲備⋯⋯那些擅於投機的政黨精英有見及此,自然不甘人後,無論香港順境逆境,都會異口同聲高呼「派糖」。

這着實是個怪圈,沒有人關心如何透過社會改革實現「財富再分配」,也沒有人在乎怎樣推動經濟轉型達致「可持續繁榮」,更加沒有人會過問整個特區治理體系的財政管理原則和經濟發展邏輯是否合理、應否改善,財政司司長的表現自然愈來愈乏善足陳。自2017年初接替參選特首的曾俊華出任財政司司長的陳茂波亦不例外,儘管他被視為下任特首的熱門人選,而香港亦正值新冠肺炎侵襲後期亟待經濟重振和社會轉型的關鍵時期,可惜據聞他即將(2月24日)發表的《財政預算案》一如既往,應急措施乏力、結構改革欠奉、長遠發展無影。

經濟衰退下,受害最深的將是基層市民。(梁鵬威攝)

不用想也知道,陳茂波應會辯稱,「特區政府窮得只剩下8,500億元,來年預算必須審慎而為。」事實上,他和特首林鄭月娥早已不厭其煩地管理公眾期望,表明由於近年政府經常開支迅速增加,加上新冠疫情導致政府收入大幅減少,去年已錄得破紀錄的財政赤字,政府又不惜動用逾3,000億元儲備抗疫,令整體財政儲備由去年3月的1.1萬億元驟減三成,如今只剩下8,500億元,僅能應付未來13個月政府開支,所以今年必須「睇餸食飯」云云。

不過,特區政府也不知道哪來的底氣「裝貧喊窮」?截至2020年12月31日,作為特區政府全副身家的「外匯基金總資產」已經達到45,008億元,當中除了近21,000億元不能隨意動用的貨幣基礎之外,還有逾24,000億元的財政儲備、外匯基金累計盈餘(按外匯基金投資組合在對上六年的平均收入計算回報率)、其他基金及法定組織存款(圖一)——當中佔最大份額的財政儲備最有調整空間,它由九個賬項組成,包括最能靈活運用的「政府一般收入賬目」,以及八個擁有不同指定來源和用途的基金,例如較為龐大的「基本工程儲備基金」,截至去年3月31日預算結餘1,492億元,主要來自賣地和補地價等收入,只能用於投資基建和工務工程。

45,008億元身家意味着什麼?環顧世界,比香港更富裕的只有中國(內地)、日本、瑞士和台灣。也許「自我催眠」奏效,化身「大管家」的財政司司長,不但騙倒了自己,也成功令香港市民以為香港政府真的很窮,所以必須像個師奶一樣審慎節儉,不能滿足所有需求。

特區政府坐擁4.5萬億元身家,是全球最為富裕的政府之一。(香港01製圖)

開支運用:花錢無道

照理說,最為有效的「開支運用」在於秉持「分配正義」重整社會效益;而所謂「分配正義」,意指政府積極發揮「生產」和「消費」的分配角色,使各階層充分享受社會發展成果,不會讓任何一方成為成功階層的犧牲品或踏腳石。但無奈的是,大管家眼中沒有市民。

在「生產」方面,擁有一套充分認識「資本主義」必須改革的經濟理念和施政原則,對特區政府而言尤為重要,既要建立制度,確保不同階層都能獲得合理回報,更要利用財政資源推動產業轉型、大膽投資未來,才能維持經濟不斷增長。

可是,每年的《財政預算案》都和較早發布的《施政報告》如出一轍,從來只有相當零散且毫無戰略目標的援助計劃,而沒有能夠從土地、技術、勞動力、產品市場及資本市場等進行調控,以實施諸如關稅、補貼、稅務優惠、研發補助、政府採購、設立工業園、特區經營權等有序、連貫而全面的產業政策,遑論整個施政和理財背後會有什麼經濟邏輯!

在「消費」方面,主要涉及「公共開支」的運用。符合「分配正義」的公共開支必須滿足社會共同需要,即透過房屋、教育、醫療、社會福利等資源調撥,為社會大眾、尤其弱勢社群提供合理保障、減輕日常負擔、提高生活品質;當大家都能以合理價錢擁有安身之所、毋須節衣縮食計算基本開銷、又能享受價廉而高效的民生服務,自然能夠善用資金以創業、進修、消費,藉此提高各方邊際效益、促進社會現金流轉效率,為經濟注入更多活力和動力。

可惜,特區政府受新自由主義影響,對社會福利政策相當保留,從不願大幅提升與民生攸關的公共開支,以前甚至有「公共開支不得超過本地生產總值20%」之說。它由上世紀八十年代的財政司夏鼎基訂明,但沒任何科學數據或經濟理論支撐,至2002/03年度更獲時任財政司司長梁錦松確認,到2011年雖經時任立法會會計界議員陳茂波動議通過研究放寬有關限制的無約束力議案,但至今仍未有太大突破,只是由2017/18年度的19.1%略增至2019/20年度的21.6%。值得一提的是,美國傳統基金會2019年《經濟自由度指數報告》顯示,全球首20名最自由經濟體中,只有香港、台灣及新加坡的政府公共開支佔比少於20%。

香港土地房屋問題極為尖銳,是社會深層次矛盾其中一個來源,但港府從來未能善用公共財政減輕市民住屋負擔。(資料圖片)

除了這個公共開支的「緊箍咒」之外,特區政府一般還相信,根據「國際認可接受的財政赤字審慎水平」,每年財政赤字不可超過本地生產總值3%。可笑的是,這個所謂「國際標準」只是源於12個歐洲國家於1992年簽訂《馬城條約》之前的「赤字平均值」,同樣沒有任何經濟理論或科學數據支持,更不是不能踰越的「財政百分比」。事實上,雖然歐盟1997年通過的《穩定與增長公約》仍然重申3%的赤字紅線,但德國和法國等早於2004年連續三年超標,其後公約更放寬要求超標國家可在五年之內重返3%之內的水平。而對「國際標準」趨之若鶩的特區政府,至今仍被那套毫不科學的理財思維捆綁對財政可持續的想像。

大管家將之美其名曰「審慎理財」,其實也不過是落後時代的港英殖民管治策略。當年大英帝國幅員遼闊,為免加重倫敦政府的財政負擔,要求各地殖民政府嚴格控制開支,達致公共財政的「自給自足」和「平衡預算」。香港作為最重要殖民地之一,自然建立審慎而為的公共財政管理框架,當中包括多項原則——力求實現平衡預算、保持足夠財政儲備、極力避免公共債務、避免用盡撥款開支、保守預測財政收入、內部強調節約文化、杜絕預算加碼要求、力求避免中央規劃等,至回歸後亦多繼續沿用。

特區政府多會反駁指,當局按《基本法》第107條「量入為出」,即有多少就花多少。例如在1997/98年度,政府收入只有2,810億元,而公共開支高達2,530億元(佔近84%),當中教育、房屋、醫療及社會福利等民生開支合共佔去51%;至2016/17年度,政府收入增至5,600億元,公共開支也升至5,010億元(佔約89%),而教育、房屋、醫療及社會福利等民生開支仍多達49%(圖二)。

乍聽之下看似有理,實質似是而非——首先,如果以民生開支佔本地生產總值比率衡量有關數額的多少,特區政府各項投入明顯低於其他經濟發達地區;其次,鑑於歷屆財爺不時「計錯數」,港府每年剩餘不少盈餘,所以每年能夠花費的遠比每年預算多得多;最後,若當局懂得秉承公平正義原則開拓收入來源,何愁沒錢花?

特區政府對於公共財政的運用,只講究蕭規曹隨,不敢有大突破。(香港01製圖)

收入組合:賺錢無方

歸根究柢,特區政府的「花錢無道」與「賺錢無方」息息相關。政府一方面不斷自我催眠以為口袋裏面只有很少錢,所以不敢大刀闊斧花錢,另一方面又因為經常被詬病「庫房水浸」而不敢積極開源,只像「會計師」一樣講究收支平衡,根本無意推進大型改革項目,令公共開支長期陷入相當被動的尷尬處境。而問題根源在於香港長期奉行低稅政策。

儘管近年政府收入屢創新高,但新增部份主要來自地價、投資及印花稅等波動較大的收入,往往會隨地產及投資市場大起大落,主宰財政預算是盈餘還是赤字的命運。以2001/02年度至2003/04年度為例,政府在那三年間合共錄得1,650億元財政赤字,因為經濟不景導致上述三項波動收入大幅減少1,200億元;但在往後年份,由於地產及投資市場持續向好,有關波動收入都能保持較高水平,特區政府因而出現多次巨額盈餘,而且每年盈餘佔本地生產總值的平均比率為2.9%,財政儲備相當可觀,但也變相反映政府沒有善用資源。

都說會計師「數口最精」,財政司司長同樣如是。不少人會問,其實特區政府每年收入不菲,但為什麼開支總是有限?原來,政府賬項分為「經常賬」和「非經常賬」,因深知巨額盈餘只是源於波動收入,所以更加警惕避免因收入的一時增加而貿然承諾長期秩序的開支負擔—因此,當局往往透過增加「非經常性開支」,即不同範疇的一次性津貼,以回應社會對改善公共服務的期望,而不願意大幅提高「經常性開支」。「數口最精」的當數曾蔭權政府時期,「非經常性開支」竟然可急速增加807.7%,但「經常性開支」只緩慢增長38.4%。

殊不知,那些一次性津貼年年如是,基本上已變成和「經常性開支」無異,例如每年行禮如儀的綜援雙糧和公屋免租,已年復年地重複出現,政府卻仍當成「非經常性開支」。

賬目把戲同樣被應用於收入賬項當中,例如陳茂波仍然擔任立法會會計界議員時已批評,政府過度依賴地價收入,但又把有關帳項列為「非經營帳」,大大限制了香港在貧窮、教育、衛生及社會福利方面的開支能力。政府如此入賬的依據是,賣地如賣資產,所以賣地收入屬「資本收入」而非「經營收入」,應注入基本工程儲備基金,用作基建發展;但陳茂波反駁指出,既然年年賣地,所得收入理應是恆常收入,「作為一個普通人,如果我把居住的房屋賣了,所得款項是非經營收入,但作為地產商,年年賣樓,所得款項則是經營收入」。他因而建議不應把賣地收入簡單列為「非經營收入」,甚至應該把一定比例的賣地收入列為「經營收入」,從而撥入「經營開支」,藉此改革特區政府的收入結構和開支邏輯。

香港特別行政區前行政長官曾蔭權最擅長以「非經常性開支」回應民生訴求。(資料圖片)

只是,當陳茂波晉身主理財金和經濟政策的財政司司長後,反倒做回了會計師。所以,政府仍依賴地價收入,例如在2014/15至2018/19年度這五年期間,平均每年地價收入佔政府收入來源逾19%(圖三),但它們又對「經常性開支」無太大幫助。

其實,若要開源,絕非無方。《香港01》早已提倡,應以「累進稅」為原則擴闊稅基,例如金融市場交投炙熱,港府可透過增加股票交易印花稅、設置股息稅、設置股票資產增值稅等三大方法,提高金融產業對公共財政的實質貢獻,從而實現「能者多付」,再透過有效的「財富再分配」減輕市民負擔、提高生活質素。以股票印花稅為例,香港目前徵收比例為買賣雙方各付0.1%、遠低於英國的0.5%,每年有約330多億元收入,佔整體稅收的一成;假設股票交易印花稅比例提升為買賣雙方各付0.2%,已能為庫房增加300億元收入,再用於房屋、醫療、教育、交通、其他福利等方面的資源調撥,定可減輕普通市民的生活壓力。

可是,當局往往視稅改為洪水猛獸,而每逢《財政預算案》都推出「富者多得」的差餉及稅務寬減,完全有違分配正義,明顯偏袒中產和富人,而且幾乎年年推行,變相將本屬一次性的措施「恆常化」,未能發揮分配作用。以2016/17年度為例,全港170萬民納稅人當中,有逾130萬人屬於較低收入人士,當中絕大部分可能只獲得數十或數百元的退稅,而未能取得薪俸稅寬減的兩萬元上限;至於當年的差餉寬免,全港擁有最多物業的業主合共持有1.5萬個單位,獲得政府退回1萬元,另有兩成業主持有多於一個物業,共獲退約28億元。立法會秘書處曾有報告顯示,當局在2007至2017年間合共推出3200億元「一次性紓困措施」,當中有64%金額由納稅人獲得,但針對基層的款項只有16%。

「發債」是另一項可以增加庫房可用公帑的重大舉措,特區政府理應藉此進行更多基礎建設及社會改革項目,例如成立2,000億元的「土地債項」,專門用於徵收土地,就可大舉興建公營房屋、撥出產業園區。新加坡政府上周三公布的《財政預算案》,便宣布制訂《國家重大建設借貸法令》,發行最多900億坡元債券,以資助長期而大型的基礎建設項目,讓世代公平分攤國家財政責任。

根據國際貨幣基金組織統計,全球170個國家及地區於2018年的中央政府負債佔本地生產總值比例平均值為55.2%、中位數為47.3%,美國與英國的負債比例分別是90.4%和84.7%,鄰近的日本和新加坡負債則高逾100%,而負債比例低至只有6.6%的香港政府排名倒數第二,可見極具舉債空間和潛力。《香港01》多番呼籲香港政府發行官債,不是旨在讓民間投資者再多一種生財工具,而是希望主事官員能夠嘗試用它增加庫房收入,而不再以財政緊絀為藉口,對各種民生建設或基建發展項目諸多推搪。

特區政府依賴地價收入,又以該收入是波動性收入為藉口,不願意在增加收入的時候提高經常性開支。(香港01製圖)

盈餘管理:儲錢無稽

「財政儲備必須維持至少15個月政府開支」也是捆綁特區政府的財政鐵律,令財政司司長淪為「守財奴」。在1998/99年度《財政預算案》,時任財政司司長曾蔭權首次提出,為了應付日常運作和應急需要,政府分別預留3個月及12個月開支的公帑數額作為財政儲備;至於金融需要,則採用M1定義的港元貨幣供應作為儲備基準,並以M1貨幣供應量的25%作為增減幅度,以保持匯率穩定;因此,就有了15個月政府開支的財政儲備一說。不過,曾蔭權早已強調,儲備數字並非一成不變,而應按照經濟狀況進行增減,假如儲備充裕,更應適時增加社會投資。可笑的是,特區政府多年來始終作繭自縛,不敢大膽運用財政儲備。

所謂「運用儲備」,並非大舉花費,而是尋求更加有效的管理,提高投資回報,增加經常開支。儘管財政儲備不斷滾存,但由它所存放的外匯基金受《外匯基金條例》所限導致投資作風保守,向來對庫房貢獻非常有限,例如在2008/09年度至2016/17年度期間,財政儲備的資產合共增加了89%,但相關回報率卻由9.4%下跌至3.3%。因此,包括陳茂波早年任職議員之時,社會早有聲音要求特區政府善用儲備,建立類似新加坡淡馬錫的「主權基金」,事實上政府也不是沒有嘗試,但總是變成「四不像」。

例如特區政府2015年透過「行政途徑」在「財政儲備」當中設立「未來基金」,便被視為「港版淡馬錫」——當時以2,197億元的「土地基金」結餘作為首筆資金,並容許港府向「未來基金」作恆常注資,希望藉此令財政儲備獲得更高投資回報,以應對長遠財政負擔。然而,除了缺乏私營化的專業管理、投資策略相對保守之外,「未來基金」的提取條件極高,根本難以靈活運用以處理當下問題——除非政府流動資金少於六個月政府開支,否則不能於2025年12月31前提取款項;即使遇到緊急情況,政府也必須先進行債務融資或資產證券化,最後才可考慮動用「未來基金」或中斷其十年存放期,且必須徵得立法會同意。

直到陳茂波當上財爺,終於在「未來基金」當中撥出一成款項,設立獨立運作的「香港增長組合」,想更積極爭取投資回報,故又被外界吹捧為「港版淡馬錫2.0」——這個方向固然可取,但那220億元的投資規模實在有限,實難看見當局大展鴻圖的野心。

另一大問題是,港府認為「未來基金」盈餘不是恆常資金來源,不應賴以支付經常開支,但新加坡政府則「反其道而行」,而且「行之有效」。當地政府把財政儲備三分管理,由新加坡金融管理局作低風險投資、由新加坡政府投資有限公司(GIC)以不同投資組合獲取長期回報、由淡馬錫控股私人有限公司入股其他公司及投資股票,而它們均設有回報社會原則——前兩者每年扣除通脹後,都會將一半回報注入政府「經常性開支」,或者投放在本土社會經濟項目上,淡馬錫則是所收取股息的一半。

再看看香港,好像只懂盲目累積財富,卻不重新檢視投資策略,又不善用儲備回饋社會,就算有再多的基金,也只是巧立名目,對社會沒有實際益處。其實,發債也好,成立「主權基金」也罷,相對於具體政策,新加坡最令香港人羨慕的,是當局以「全民共富」原則作為公共財政的最大考量,既積極透過「財富再分配」消除經濟發展造成的差異,致力令所有國民共享國家繁榮成果,又重視未來挑戰,能夠按部就班規劃人才戰略、土地儲備和產業部署,時刻為社會轉型做好準備;就算當局曾經數度以「共享經濟增長紅利」名義向所有成年國民直接派錢,也是將之與「扶持基層」掛鈎,為不同階層派發不同金額,使貧者多得、富者少得。

香港政府未能善用公共財政解決貧富懸殊。(資料圖片)

今年,新加坡同樣「不負所望」,即使面對大額財赤——該花費的仍然大膽花,該徵收的也繼續大膽收。首先,把援助計劃從「廣泛協助」轉向「精準幫助」,特別為受疫情重創的航空、旅遊、零售、餐飲、文化藝術和建築環境等行業提供額外補助,再為失業或被迫放無薪假連續三個月人士提供每月500至700坡元的特別援助,而不同收入水平的家庭都會以「貧者多得,富者少得」為原則獲得不同程度的生活補助,諸如組屋雜費回扣、小型商販禮券;除此之外,當局還把抗疫重點從「防控疫情」轉向「經濟重組轉型」,將於未來三年撥出240億坡元,把握區域及全球市場機遇,推動商區創新、協助企業轉型、重新設計工種、創造就業機會。

其次,為了應對公共財政負擔,長遠計劃提高稅收,但鑑於經濟低迷,原定由2021年開始提高的消費稅延遲至明年展開,不過,政府仍會撥款60億坡元協助國民抵銷稅項上漲的影響,預計能夠幫助多數住戶抵銷至少五年增幅,而低收入家庭則可望抵銷十年,同樣是「貧者多助,富者少助」;與此同時,由於網購炙熱,當局將於2023年徵收「網購稅」,冀令海外公司和當地企業公平競爭。最後,繼續放眼可持續發展,不但將會制訂上文提及的「國家重大建設借貸法令」,更為了改善環境污染、發展綠色計劃,即日提高汽車燃油稅,又減低使用電動車成本,預計至2030年將有6萬個充電點(香港當下只有1,200個)。

都說有怎樣的政客,就有怎樣的政府,也就有怎樣的社會。作為被寄予厚望的國家未來領導人,新加坡副總理王瑞杰在努力平衡當下困境和未來發展時,也不忘一次又一次提醒新加坡國民,昔日的輝煌有賴祖輩共同建立,今天能夠頂得住新冠疫情的侵襲也少不了國民的支持,而明天的可持續繁榮更需要整個社會的努力和全體國民的參與。以規模多達900億元的SINGA為例,王瑞杰便強調,有關債券將讓世代以符合公平原則和具有效率方式攤分國家財政責任,避免大幅加稅。不難看出,這與當局向來強調的「全民與共」邏輯一脈相承,和國民共同進退。

反觀香港,不但談不上「全民共富」,而且可能要「全民共苦」。《香港01》近日也接獲資深建制人士引述港府消息,指今年《財政預算案》更趨保守,既缺乏有力而精準的紓困措施,亦難有諸如擴闊稅基等重大改革,連傳統「派糖」也要「減甜」甚至「走糖」,例如綜援雙糧和公屋免租等可能消失。這對基層而言,意味著什麼?根據《財政預算案2020》,特區政府合共撥出逾60億元為申領社會保障人士發放雙糧、並為公屋租戶代繳一個月租金——可曾想,這區區60億元,相對於每年約6,000億元的政府收入,以及目前逾8,000億元的財政儲備而言,根本微不足道,但對於處於社會最底層的一群來說,卻是舉足輕重!

新加坡財長總是強調,新加坡是所有新加坡人的新加坡,經濟繁榮時要「全民共富」,環境再艱難時也不能忘記勞苦大眾,而國家的未來更是每一個人需要共同承擔的責任。而香港呢?明明也是每一個香港人的香港,港府的富裕也有賴每一位香港人的努力,但為何當局總是無法透過公共財政的合理運用,讓每一個我們,共同分享繁榮、共同擔起責任? 總有人反駁指,新加坡是獨立的國家,後者則是隸屬中華人民共和國的特別行政區,所以「不能乜乜乜」;然而,《新加坡財政預算案》所做的,諸如精準扶貧、開徵新稅、政府舉債,有哪一樣是香港特區政府自己所不能做的?說到底,只是不想為、不敢為,而不是不能為,關鍵還是在於——香港需要怎樣的財政司司長!

上文刊載於第253期《香港01》周報(2021年2月22日)《香港需要怎樣的財政司司長》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多獨家深度報道。

253期《香港01》周報精選內容:

【封面報道】香港需要怎樣的財政司司長?

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