建筑工程质量潜在缺陷保险（IDI），国际和国内情况？

近年来，国家在政策上大力推进工程担保、工程保险与五方责任主体终身负责制等三项工程质量保障制度的推广应用，为规范国内建筑市场秩序，防范和化解各类工程质量风险，发挥着显著的制度保障作用。相较于其他建筑业发达国家，三项保障制度在我国的发展时间与发展程度尚略显不足，依旧有着很大的发展与完善空间，因此，对于三项保障制度的发展研究与功能探索，显得尤为必要。

一、工程担保制度

我国工程担保制度始自于上世纪80年代，中建系统的建筑工程公司承接国际项目时，首次接触到工程保证担保这一国际惯例。而后1998年原建设部发文“在有条件的城市，可以选择一些有条件的建设项目，进行工程、质量保证担保的试点”，我国正式进入工程担保制度的探索阶段。随后原建设部相继于2004年、2006年发布政策文件，为国内工程担保制度建立政策依据，并加速推动其在建设工程领域的全面推行。

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2016年，国内工程担保制度迎来首次全新的制度变革，即国务院办公厅发布《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，取消各类工程保证金（除投标、履约、质量、农民工工资四项），以保函代替现金保证金形式，这标志着我国工程担保制度进入到全新的发展阶段。

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2019年7月，住房和城乡建设部等6部门联合发布《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》，再次强调推进保函保证担保形式，并提出“建立相应的风险防控服务”与“促进市场诚信体系建设”两大全新制度发展要求。

至此，工程担保制度在我国已经历二十余年的发展历程，并在一系列政策变革中，不断完善其担保制度作用，初步形成“保函代替现金保证金形式”的担保形式转变，这是国内工程担保制度发展的一项重要进展。此外，还需要注意的是，今年以来中央多份政策文件都曾出现“电子保函”一词，并且全国多个省市公共资源交易中心开始推行以“电子保函”形式代替“纸质保函”形式，这也可以看做是国内工程担保保函未来的全新发展方向。

国内工程担保制度的发展问题

相较于其他发达国家，我国工程担保制度的发展时间尚短，发展程度尚不够成熟。无论在工程担保保函的属性模式发展方面，还是工程担保自身的功能挖掘方面，都还有着很大的探索空间。

目前，工程担保保函的属性模式主要分为低保额无条件保函与高保额有条件保函。两种保函模式各具特点：

低保额无条件保函

即是指在低保额模式下，债权人在提出索赔时，担保人无需确认债务人是否违约，债务人只需按照保函上的索赔程序出示相关文件（表明债务人违约情况的书面索赔要求）即可，担保人在确认债务人提出的索赔时间与金额在保函的有效期和担保金额范围内后，需无条件地付款。

低保额无条件保函的特点令业主可以更方便的索赔，权益可以得到有效的保障，甚至在业主与承包商之间为前者形成更具优势的权利位置，通过威胁行使保函索赔权利，迫使承包商接受一些苛刻条件。因此，低保额无条件保函深受业主欢迎。

高保额有条件保函

则是指在高保额模式下，担保人的赔付需基于被担保人的违约责任，债权人需证明债务人违约方可获得以实际损失为限的赔偿。毫无疑问，高保额有条件保函更具市场公平性，对业主过分的权利行为进行了有效约束。

此外，高保额有条件保函的担保主体多为保险公司与担保公司，两者担保业务的最终目的都是防范和化解债务人的违约风险，避免造成自身损失。而客观上，保额越高则风险越大，风险越大则促使担保主体更加重视对风险的管控，如进行严格的事前资格风险审查、专业的过程风险服务管理。因此，高保额有条件保函更能发挥工程担保的准入筛选和风险防控功能作用，是担保保函模式中更先进的发展阶段。

而目前我国的工程担保保函模式，尚处于低保额发展阶段，保函市场上有条件保函与无条件保函并存。业主拥有过分强势的权利地位，建筑市场准入缺乏更为完善的筛选机制，工程担保缺乏有效的风险防控服务。

尽管2011年温州曾尝试发展高保额保函模式，但随后数年的实践效果并不理想，直到2017受浙江新政影响，温州市造价处着手引导政府投资工程降低履约担保额度为不超过合同金额5%，质量担保额度为不超过工程结算价款2.5%。至此，高额工程保函制度不复存在。

二、工程保险制度

工程质量保险最早起源于法国，1804年拿破仑法典就规定，建筑师和设计师在建筑完工后10年内，对房屋结构缺陷负有维修责任，1978年法国《斯比那塔法》重新对拿破仑法典规定，强制要求参建各方必须投保建筑工程10年内在缺陷保险。

我国工程质量保险，萌芽于上世纪70年代末，十一届三中全会召开后，国内保险业迎来全新的发展机遇。1979年，建筑工程一切险与安装工程一切险两大综合功能属性的工程险种出现，初步为国内工程质量保险体系奠定框架基础。

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1996年，国务院颁布实施《质量振兴纲要》，初步建立起国内工程质量建设的政策雏形。2005年，建设部、保监会联合发布了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》，指出建设工程质量保险是一种转移在工程建设和使用期间由可能的质量缺陷引起的经济责任的方式，首次提出，在工程建设领域引入工程质量保险制度。

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2006年至2012年，国内建设工程领域开始探索工程质量保修保险的险种应用发展，但由于保险期间较长，缺乏成熟经验借鉴，这一时期的工程质量保修保险发展较慢。直到2012年，国内首次引入国际建筑市场发展较为成熟的工程质量险种——IDI工程质量潜在缺陷保险，于上海率先试点，我国工程质量建设的保险保障探索再次开始快速发展。

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2012年-2019年，上海相继出台多项政策文件，逐步对IDI保险的险种功能挖掘、保险技术支持、市场实践应用等方面持续探索完善，并将IDI保险的试点范围扩大到整个上海市，形成可复制的成熟试点经验。

目前，在国家强有力的政策支持下，全国其他省市也相继开始城市试点工作，目前，深圳、北京、江苏、浙江、安徽、广东、广西、福建、云南、青海、江西、山西、河南、海南等地都已开展IDI保险的试点工作。此外，如工程质量保证保险或工程职业责任保险等险种，在此期间也得到萌芽发展，对国内工程质量保险体系发挥险种补充作用。

工程质量保险体系险种分类

依据不同建设阶段与不同质量风险，我国工程质量保险（除去相关职业责任保险）具体可分为：

建设阶段

建筑工程一切险与安装工程一切险

建筑工程一切险与安装工一切险都是综合保障性工程险种，两者都承保在整个施工或安装期间因自然灾害和意外事故对保险标的造成的物质损失，以及被保险人依法应承担的第三者人身伤亡或财产损失的民事损害赔偿责任。建筑工程一切险与安装工程一切险的保险标的，包括建筑物本身质量安全风险。

运营使用阶段

缺陷责任期保险与保证期保险

所谓缺陷责任期，即是指从工程实际竣工之日后6个月、12个月或24个月，在此期间，承包人对发生质量缺陷问题的工程产品承担修复义务。与之相对应的工程质量险种即为工程质量保证保险。

工程质量保证保险以承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷履行维修义务为保险标的。工程在缺陷责任期内，若发现工程质量与法律法规、标准规范或合同规定不符，而承包方由于自身原因不履行施工质量缺陷修复义务时，由保险公司负责进行赔偿或维修以承担代偿责任。当然，保险公司赔偿或维修后，可依据质量责任依法向承包商进行追偿。

保证期，也称保修期、质量保修期，即是指建设工程在我国法律规定的保修范围与保修期内出现质量缺陷，承包人负有对其保修的义务。根据《建设工程质量管理条例》规定，房屋基础与主体结构的保修期限为该工程的合理使用年限；屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年。

可以看到，相较缺陷责任期，保证期的维修期限更长，房屋基础和主体结构保修期限可达数十年。与保证期工程质量风险相对的工程质量险种即为IDI工程质量潜在缺陷保险。其保险责任范围包括：在保险期限内，因工程质量不符合强制性建设标准以及合同设计规范规定，在使用过程中暴露出的质量缺陷而造成的损失赔偿问题。

需要注意的是，IDI保险的保险期限通常为自被保险项目竣工验收满两年之日起，最常不超过十年。即是说，IDI工程质量潜在缺陷保险能够应对工程保证期内的工程质量风险，但受限于最长保险期限，无法做到质量风险的全部覆盖。

尽管近年来国家大力推进工程质量保险的推广与应用，但受限于国内发展时间与发展程度，工程质量保险制度的功能应用目前仍重点停留在保险理赔部分，未能有效发挥保险的风险管控优势功能。即便目前在政策上大力推进的IDI工程质量潜在缺陷保险，引入TIS第三方质量风险管理服务，尝试探索工程质量保险风控服务，但客观上，无论在人才、技术、管理机构力量积累方面，还是具体的风控服务落地方面，TIS质量风险管理服务都面临重重困难，难以有效发挥功能作用。

因此，国内工程质量风险管理服务一方面需要更多时间的发展积累，另一方面需要通过政策推动，促使保险公司加大对工程质量风险管理服务的投入与探索，加速专业人才、技术与管理力量的积累发展，从而推动工程质量风险管理服务快速发展。

三、五方责任主体终身负责制

我国相关建设活动主体责任机制发展较晚，于近几年初步建立相应责任制度体系：

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2014年8月25日，住建部发布《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，将包括建设单位项目负责人、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、施工单位项目经理、监理单位总监理工程师的建筑工程五方责任主体纳入质量终身负责制中。

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2017年11月6日，国家发改委发布《工程咨询行业管理办法》，实行咨询成果质量终身负责制，将工程咨询单位及主持、参与该咨询业务的人员纳入质量终身负责制中。

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2019年5月10日，住建部发布《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》，规定：工程总承包单位及项目经理依法承担质量终身责任，工程总承包项目在永久性标牌、质量终身责任信息表中应当增加工程总承包单位及其项目经理信息。

综上，我国建设活动主体责任制实行“终身负责制”，并已初步完成对建设、勘察、设计、施工、监理、工程咨询、总承包等相关责任主体的覆盖。

五方责任主体终身负责制的发展问题

通过建立完善五方责任主体终身负责制度，我国建设工程活动能够实现：行为责任具体到人、追溯落实主体责任，有效保障工程质量安全。但同时，也不可避免的也增加了相应责任主体的职业风险，缺乏有效的风险防范与应对方法，不仅难以令责任主体机制真正发挥作用，更容易引发负面的行业恐慌。因此，从这一点来看，借鉴发达国家经验，发展工程职业责任保险机制十分必要。

国际成熟建筑市场经验证明，发展工程职业责任保险能够有效应对相关建设活动主体的责任风险。具体而言，如勘察、设计、监理等责任主体，通过保险合同将自身的工程质量责任风险转移给保险公司，由保险公司负责其因疏忽或过失对业主或承包商造成的经济赔偿。此外，工程职业责任保险的保前审查机制，还能发挥准入筛选、优胜略汰的市场调节机制作用，降低工程质量风险。

需要注意的是，相较发达国家工程职业责任保险的发展来看，我国工程职业责任保险在发展时间与发展程度上都相差甚远。

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一方面，国内工程职业责任保险的业务开展仅以设计责任保险与监理责任保险为主，前者发展相对较快，但依据缺乏足够的政策与市场推动；

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另一方面，涉及不同建设活动主体客观上需要的专业人才、技术、管理力量，这些都是目前国内保险行业需要进一步发展积累的。因此，完善建设活动主体责任机制，还有待国家政策与行业力量的进一步探索推动。

综上，工程担保、工程保险与五方责任主体终身负责制，是我国近年来在建设工程领域积极探索的三大工程质量保障制度。无论是信用保证机制、质量风险应对还是活动主体责任落实，都能够在建设工程领域发挥有效的工程质量保障作用。但受限于制度发展时间与发展程度，三大保障制度的功能作用仍待进一步探索挖掘，这也将是未来我国工程质量建设的重要课题之一。

以法国为例，市场主要参与者有：

1）投保人：寻求风险保障

2）保险人：提供风险保障，进行风险管理

3）保险经纪人：协助投保人寻找最佳保险方案和条件

4）保险公估人：发生建筑物损坏时，进行现场查勘、损失原因调查及损失核定

5）损失维修商：针对建筑物的损坏，提供维修服务

6）Bureau Central de Tarification：保险当时双方相关争议的处理等

在国内，目前太平洋财险、人保财险、平安财险等保险公司都在积极参与IDI的发展。从地域角度，上海是开展IDI保险规模最大的地方。IDI保险模式比较统一，故缺乏个体特色。另外，国内IDI市场另一比较活跃的参与者就是TIS机构，受保险公司委托，主要负责建设期间的风险管控。