年金改革系列十二 軍公教勞年金制度改革方案的比較分析
葉長明102.08.25
記得 馬總統於去年11月間曾說：要用「全面、務實、漸進、透明」策略，達成「減少虧損、永續經營」目標，去推動軍公教勞年金制度的改革。行政院也宣示現行年金制度有「經費不足」、「行業不平」、「世代不均」三大缺點，政府一定會負責任提出務實可行方案，與社會各界廣泛溝通，聽取意見。最近接到銓敘部書函檢送行政院編印「我國年金制度改革方案文宣摺頁」1份，並說明摺頁所載內容並非最後確定之方案，仍須俟立法院完成法制程序後，始得據以實施。詳閱比較分析後，首先發現改變標題為勞公教軍年金退休制度調整，就現行制度、調整方式兩欄逐項對照比較，資料來源由行政院勞委會、考試院、教育部、國防部提供。此項標題訂定似乎採納行政院勞委會詹前主委火生之意見，以調整取代改革較為妥適貼切。
綜觀摺頁所述調整方式之各項內容，涉及被保險人及受益人的權益變動加予比較，可以證實各主管機關的規劃過程並未充分遵守 馬總統提示的改革策略與目標，各主管機關大都囿於本位主義，流露出事不干己的「路人甲」心態，彼此隔閡相互牴觸，各自為政冷漠疏離。針對現行年金制度的三大缺點，摺頁所列調整方式大都聚焦於多繳、少領及延退三方面，只有勞保提到基金運用績效要從101年精算報告假設為3%提高至4%以上。換言之，僅就「經費不足」有所檢討調整，至於「行業不平」、「世代不均」問題幾乎淪為無關宏旨的假議題。對於精算假設收益率與基金績效高低的重要性，筆者與政大黃泓智教授曾於101年12月24日在行政院舉行的「年金制度改革跨院座談會」先後發言強調，可惜軍公教退休制度調整內容均未予處理。根據報載立法院本會期第一次臨時會審查「公立學校教職員退休撫卹條例草案」時，執政黨年金改革小組召集人廖委員正井提案要求政府先提升退休基金績效，修法明定政府最終責任等，再進一步改革退休制度，已獲得40多位黨籍立委聯署。前日中央研究院胡院士勝正撰文引述世界銀行研究報告指出，退休基金績效若提高1%，40年後可使退休給付增加25%。如果能夠在國內實現，勞保年金給付率無須將超過3萬元以上部分按1.3%計算；公教退休金基數內涵也毋須打8折或85折給付，同時未來提撥退休基金亦無須同比例減少20%或15%，才不會造成制度成長階段基金財務的得不償失；軍職人員雖無少領設計，但對財務健全有利無害。
勞保基金的「經費不足」問題來自於年金化的修法過程，受到民粹幽靈的霸凌及主管機關未考量保險成本觀念，將過去數十年偏低的投保薪資所提存的保險準備金與積欠保險給付債務，一夕之間增加約3倍，以致造成高達約6兆元潛藏債務。現在受制於勞資團體的龐大壓力，僅將5年平均投保薪資的基數內涵逐年遞增至12年平均值，未來保險費率由12%逐步調高到18.5%上限。至於年金化所造成的財務缺口，唯有依賴政府未來逐步編列預算撥補。
軍職退休制度的調整幅度較小，由於軍職服役制度較為特殊，故在退休制度的制定上均有給予特別的考量。此次調整方式在月退請領條件、繳費標準與給付基數內涵三項目均維持不變，僅分擔比例、提撥費率、軍保退伍給付優存利率調整三項目比照公教人員調整。公教人員退休制度之調整幅度甚大，適用對象包括現職人員、已退休人員及新進人員。已退休人員遭遇到溯及既往、保險不全賠的違憲違法背信之待遇。現職人員要接受多繳、少領、延退及所得替代率計算公式變更與降低所得替代率上限雙重的剝削。未來的新進人員則須面臨沒有保障，不負責任的確定提撥制的考驗。
公教退休制度之間其調整方式仍有某些差異，相同者如按15年平均薪俸作為退休金計算標準、提撥費率訂定為12%-18%及公保養老給付優存利率逐年調降至9%以下三項。相異者如繳費方式及退休金基數內涵二項，教育人員區分教授、副教授、助理教授及其他教職員四個等級，分別依本薪2.0倍、1.9倍、1.8倍、1.7倍或1.6倍計算；公務人員則不分職等高低一律逐年調降，由本薪2.0倍、1.9倍、1.8倍、1.7倍或1.6倍逐年調低計算；月退請領條件項目，教育人員比公務人員較為放寬。綜合比較兩者之差異，教育人員之調整方式較符合人性化與合理化要求。惟因各等級之間有許多重疊的俸薪級別，繳費與給付如何取捨不同俸薪級別，容易滋生爭議及增加執行困難。至於變更退休所得替代率計算公式，等於否定現行公務人員退休法第32條規定，而且也與國際年金辭典的名詞定義不合。更甚者，現行法定所得替代率上限由95%降為80%，雙重剝削之下不僅與現職待遇結構 脫節，實際所得替代率已降至60%以下。如果通過立法付諸實施，已退休人員的退休所得將會減少2至3成；現職人員更達3至4成，並造成「不繳費者領最多，多繳費者領較少，少繳費者領較多」的不合理現象。
軍公教勞年金退休制度面臨「經費不足」的潛藏債務危機，主管機關應該真誠坦白的面對，務實穩健地進行調整改革，對於政策的制定與推行，應該是要針對短、中、長期所能達成的效果與影響先做評估；也應該由各相關部門邀集被保險人及受益人舉行公聽會，共同參與交換意見溝通協商；更應當以創造人民的福祉、促進國家的發展當作信念，要精確地掌握「確認問題」、「設定議題」、「政策形成」以及「政策合法化」的作業流程。不能一意孤行，閉門造車，專擅欠缺溝通，傲慢相互干擾；更不能抱持「先求有再求好」的心態，屈服於民粹與個別利益團體壓力，倉促粗糙做成決策，而缺乏政策利弊及成效的評估。目前國家正處於悶政治、悶經濟的情勢，行政體系的麻木不仁，民意機關的胡亂監督以及媒體的捕風捉影，三者加總交互影響，恰恰促成公教退休制度改革方案出現下列四項重大瑕疵，誠懇期盼在立法審議過程能夠加以徹底地修正。
一、 藐視憲法與法律原則，任意剝奪人民財產權。
二、 踐踏現行公教退休制度，背棄社會契約的承諾。
三、 國家資源的投入與產出間，缺乏效益性、關聯性與趨勢性評估。
四、 改革方案的作業驗算程式，太過複雜窒礙難行。
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