怎样评论英国福利制度？

福利国家的秘密

——以英法为例

作者：洛小克

上一期我们说到美国的福利国家制度是部分福利国家制度，即福利社会。主要的福利来源于社会。那么我们今天来讲一讲另外两个老牌资本主义国家英国和法国的福利国家制度。

大嘤（英）地处西北欧，与欧洲大陆隔海相望，不在欧洲中心，但是在19世纪却是世界的中心。英国福利制度的前生要追溯到圈地运动后大量农民丧失土地，成为流浪汉、乞丐，导致的社会治安急剧下降，英国王室为了稳定社会秩序，在1601年颁布《伊丽莎白济贫法》。这是作为英国第一个重要的济贫法，也是世界上最早的社会保障法。也许正是因为有这样的历史渊源，所以福利国家也最早起源于英国。

1906年自由党赢得大选，上台执政后实施一系列的社会改革。1908年的第一个《老年养老金法案》规定对年满70岁的老人发放养老金，1911年的《国民保险法》确定了以社会保险为核心的现代社会保障制度，1921年新的《国民保险法》加大了保险的力度。1925年，鲍德温的保守党政府也对养老金制度进行了大幅度的改革。

二战时期，1941年，英国成立社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制定战后社会保障计划。当时英国著名经济学家贝弗里奇爵士受英国战时内阁财政部部长、英国战后重建委员会主席阿瑟·格林伍德先生委托，负责该计划的具体方案。第二年，贝弗里奇爵士根据部际协调委员会的工作成果提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，这就是著名的贝弗里奇报告。上一期也说过，1942年《贝弗里奇报告》中所提出的“社会服务国家”构想是福利国家制度的理论基础之一（另一个为1944年国际劳工组织所通过的《费城宣言》）。

英国采取的贝弗里奇模式即贝弗里奇型社会保障模式，其特点一是强调对象的普遍性的保障项目的全面性；二是在公平与效率的序列选择，以公平为主、效率次之，在二者不能兼顾时即以牺牲效率来维护社会公平；三是社会保障基金的筹集借助于财经政策来调剂，即通过国民收入再分配来组织实施，为了高福利不惜推行高税收政策，致使财政负担过重；四是按需保障的原则，强调公民生活中一切必须方面的需要不受时地和其他限制，都应给予救济或补助。实行政府统筹原则，即政府根据社会保障项目的具体需要，通过国家财政预算统一规划和组织，以保证政策的贯彻落实。

二战后，英国工党领袖艾德礼带领工党击败保守党领袖、雅尔塔会议三巨头之一的前首相丘吉尔，上台组阁执政。上台后正式确立了执行普遍主义的福利原则的福利国家制度，先后颁布《国民保险法》，由国家承担责任并执行的保险计划；颁布《国民救济法》并废除原来的济贫法；颁布西方第一个全民免费医疗的福利法案《国民医疗保健法》。这三个法案成为英国福利国家制度的基础，后来又不断拓展，不断覆盖，逐渐拓展到国民保险、国民保健、个人社会福利、住房和教育五个领域。

前面说到，英国实行区别于美国的福利社会的福利国家制度，那么就意味着英国“全面”的福利制度，背后是政府承担的高额的财政支出，高达GDP四分之一的福利支出也让英国不堪重负。这主要还是吃了当年日不落帝国的老底，但是现在的大嘤帝国已经今时不同往日，虽然英联邦这一机构仍存在，并承担着落日的余晖，但是英联邦的凝聚力甚至不如“邦联”。英国的最初的福利制度的福利来源于其建立的庞大的全球性的殖民帝国和资本主义世界市场，英国的福利制度衰落也表现了英国的衰落。撒切尔夫人执政时期，虽然勉强打赢了马岛之战，但是对于其他大国，英国还是表现得无力，而且福利支出过大对财政和经济发展的弊端也渐渐暴露出来，所以撒切尔夫人开始改革福利制度，实行新自由主义。

还有一点指出的是英国福利制度建立在保险原则之上，而固定缴费的特点使国家从穷人身上拿走的钱比从富人身上拿走的还多，社会保障计划对收入再分配的效果事实上非常有限。

而英国的命运中的宿敌，与其隔海相望的法国，与英国形成福利国家的历史相同，大量的殖民地、概括的海外市场、国内的工业化给法国带来了建立福利国家制度的基础。可能是法国人民骨子里武德充沛的血脉，导致政府对社会组织的不信任，法国大革命后，政府取缔一切社会组织，使原来承担一定社会救济的社会组织被取缔，政府承担起社会救济的责任。但是这个还在计划，尚未实施就因为保守势力诸如教会的阻挠，加之雅各宾派的失势而宣告截止。社会保护重新回到由教会和地方政府管理的分散状态。19世纪末20世纪初，形式再度发生变化，尤其是随着一战的爆发，旧的社会保护制度无法有效的实行，又逐渐由教会和地方政府转移到中央政府，但是教会在其中的力量依旧没有过多的减少。这期间20世纪30年代出台的《社会保障法》，使社会保险成为法国主要的社会福利手段，成为法国福利国家制度的前身。二战后，法国的政治和社会力量再度发生了变化，战争期间左派政党和工会组织的力量不断成长，保守派的力量则得到削弱，至于为什么会有这样的变化，是因为二战后，法国光复，自由法国清算了维希法国的保守势力。经历了战争的创伤后的法国（bushi），社会团结和稳定成为各种政治力量的共识，它们一致认为建立一个全国性的社会保障体系是实现社会稳定的重要保障。在政府和工会的不断妥协中，法国的福利国家制度——一个结合英国贝弗里奇和俾斯麦模式特点的社会保障体系诞生了。

这里简单介绍一下俾斯麦模式。俾斯麦模式即俾斯麦型社会保障模式，是最早出现的社会保障模式。这种模式以社会保险为核心，社会保障费用由雇员、雇主和国家三方负担，主要以雇员和雇主承担为主，社会保障的给付与雇员的收入和社会保险缴费相联系。其主要的特点就是1、雇员、雇主和政府共同担负社会保障资金的筹集，三者互助共济。2、强调了受保人权利和义务的对等性，要享有受社会保障的权利，就必须尽缴纳社会保险或进行劳动的义务。3、更好地处理了市场效率与社会公平之间的关系机构进行管理。

就这样结合了英国贝弗里奇和俾斯麦模式的法国的社会保障体系，把社会保障分为社会保险和社会救助。社会保险主要分为一般制度、特殊制度、非农非领薪者制度和农业互助制度，上述的社会保险是强制缴纳的。主要覆盖养老、医疗、家庭和失业四个方面，也算是比较全面的社会保险制度。

而社会救助在社会保障体系中所占比例相对较小，主要由地方政府对没有能力获得社会保险的人提供，例如最低老年人保障、残疾人福利、单身父母福利等。后来法国政府又先后补充了一系列反贫困计划，对无家可归者和贫困家庭予以救助。

到了20世纪70年代，随着经济危机和滞涨的出现，法国政府也开始改革福利政策，因为经济危机带来的事业问题，法国政府提出提前退休来增加就业机会，这也导致了政府财政在养老方面的支出，又大大加重了财政赤字。到了21世纪，法国福利支出占GDP的三分之一，高于英国，甚至远远高于美国。但是换成人均的话只是和占比四分之一的英国相似，而远远低于占比五分之一的美国。经济不发达，但是占比又高，这无疑对财政是一种极其沉重的负担。

英法在世界率先建立福利国家制度，靠的是他们的落日余晖，是在17、18、19、20世纪长达三百多年的殖民统治和在资本主义世界市场体系中的霸权建立的，当往日不复，辉煌褪去，英法的经济发展也就只能仅靠后工业化所带来的上游高新产业维持，但是这些企业还可能遭受到其“盟友”的打击，典型例子就是灯塔国制裁法国企业阿尔斯通

后工业时代的制造业空心化，也不利于福利国家，以制造业为中心的物质生产和资本，大量地迅速地转移到国外，使物质生产在国民经济中的地位明显下降，造成国内物质生产与非物质生产之间的比例关系严重失衡。服务业比重超过了制造业，占据国民经济主导，如英国的全体免费医疗转为“全体免疫”，导致医疗物资生产不足是其中的原因，至于其他更深层次的原因，就不在这里做过多探讨。

另外对于福利国家财政赤字日益严重的问题，也许是因为西方选举民主制度的困境。选举政治的内在逻辑使得“非理性”选民在福利政治等公共议题上表现得淋漓尽致，一般公民可能并不反对福利供给，却大多反对高税收，虽然福利供给需要由税收来支撑，这使得西方国家的政府赤字财政日益难以为继。这也是福利国家的困境，在经济发展较慢的情况下，福利支出的不断增加与税收增加缓慢的矛盾凸显得淋漓尽致。黄马甲就是个典型例证，在大选之下，为了赢得大选，往往对选民许以增加福利。成功上台后往往在财政支出困难和增加福利面前，选择增加福利，毕竟嘛，为了选票，不寒碜！

参考文献

【1】英国社会福利政策的历史沿革

【2】当代西方福利国家与政治制度的衰朽

【3】法国社会保障制度变迁中的国家作用及其启示

【4】百度百科