商品化與去商品化：社會福利的政治經濟意涵
當陳水扁總統已宣示「經濟優先，社福暫緩」政策方向，德國前國家科學研究院院長查赫（Hans F.Zacher
）指出，社會福利政策與經濟發展並沒有衝突。究竟社會福利與經濟發展成呈現什麼樣的關係？是互斥，還
是相輔相成？筆者認為，資本主義社會底下社會福利作為促使工人勞動力再生產的領域，事實上幫助資本家
保有穩定的勞動力，助於資本家得以繼續生產商品，因此社會安全制度對整體經濟的發展是正面的因素。
十九世紀資本主義發展年代的經濟產量已高到之前的任何時代無以匹敵，但勞動力、土地及貨幣商品化之
後，所帶來的貧窮與社會問題卻未在市場經濟中自動減少，甚至與富裕的經濟等量齊觀，經濟發展與社會福
利的問題也遂而被注意。
商品化的發展可以說是觀察社會福利起源的一個切入點，在當今社會福利私有化的趨勢再度走向了商品化
的同時，不禁讓人懷疑當初商品化的問題解決了嗎？如果沒有，那麼私有化除了商品化這條路線還有沒有其
他的可能性。文中的歷史討論將沿著前商品化、商品化、去商品化和再商品化四個階段，來討論不同政策的社會後果。
對於社會福利的分期：始自工業資本主義前興起前的「前商品化」期；18世紀工業資本主義後歸為「商品
化」期；直到福利國家興起，社會福利漸有「去商品化」趨勢；但1970年代末期福利國家危機的恐慌，使得
社會福利進入「再商品化」的階段。
（一）私有化年代的社會福利
1.商品化：貧窮和社會問題
資本主義社會裡勞動力、土地、貨幣這些工業生產要素被商品化，勞動者除了到市場販賣本身的勞動力以
外，再也沒有其他可以依靠。不像過去封建時代可在公有地上砍柴、或放養一些家禽、家畜，補充生計；
中古時期可以從互助組織得到幫助，或是得到封建領主的保護。資本主義社會下的勞動者淪為無產勞動
者，唯有出賣僅有的勞動力，以謀生路，同時勞動者在市場中的表現，也決定了生計水準。
資本主義社會裡，國家介入市場與民間社會是為了解決商品化衍生的問題。在講求個人功績表現的市場與
需要的滿足連成一氣後，當生病或失業造成人的收入中斷時，貧窮無依的現象和衍生而來的各種社會問題，
政府將很難坐視不管，因為貧窮和社會問題並不僅止於個人或區域，也非個人或地域所能解決，需要更強有
力的介入與解決。否則因貧窮而引發的社會動盪，會讓社會的痛苦指數居高不下，將會隱隱動搖國家統治的
正當性。貧窮與社會問題考驗著執政當局的回應能力。
2.去商品化：經濟、科層和道德危機
十九世紀資本主義國家提出的各種社會政策，原則上仍以將勞動力、市場和需要滿足緊密地聯結在一起，
以為這樣能創造更多產能。基於勞動力商品化是市場經濟運行的要素，且能大量累積資本，提昇國家競爭
力，因此國家不願太過打破勞動力商品化的市場邏輯，所以在勞動市場上去商品化的政策，主要功能是在促
進市場的健全運行。對於有人無法出賣勞動力，或即使出賣勞動力仍無法自行滿足需要時，此時「需要滿足
的去商品化」能夠化解生產力不足者的問題，不過政策的福利誘因總是小心翼翼，怕危害到市場運作。也就
是在資本主義社會的金錢聯結網絡中，有部份的販賣勞動力與需要滿足間的直接關係網絡被切斷了，使得國
家的合法性得以維持，「福利資本主義」之說也因而產生。
我們可以看到，近代許多國家察覺到放由市場經濟宰制人民生活，終將邁向窮途末路，於是自由放任的
政策不得不染上些許社會主義的色彩。西方國家1930年代所面臨的經濟大恐慌，多以大政府的作為來因
應，讓人民能較平穩的度過當時危機，並保障了戰後銳增的失依人口，去商品化的福利政策在戰後扮演了
穩定經濟的功能。像是凱因斯以總體面政府干預的經濟政策維持資本主義的運行，貝佛里奇的社會政策以
重分配滿足需要。
福利國家在戰後的迅速擴張，卻在消滅貧窮的行動未果之情形下，使得福利政策陷入腹背受敵的狀態。
各項福利支出的水漲船高，和國家監管力量的膨脹，被批評為浪費、侵害人民自由選擇的權利。也有研究
指陳福利對於人民勤勉的工作動機不利，造成懶惰且阻礙經濟繁榮。福利國家籠罩在財政負擔、經濟遲滯
、科層體制擴增與合法性危機的陰影之下，整個西方社會自1970年代末期以降，福利國家危機的說法甚囂
塵上。整個行動原為解決自由市場商品化帶來的惡果，但70年代對於福利國家的批評卻不留餘地。
3.再商品化：公平、生存權的問題
對福利國家批評最甚的70年代，使得蟄伏已久的新保守勢力得以抬頭，轉型政策的代表當推英國柴契爾夫
人及美國雷根政府。雷根政府採取了「供給面經濟學」（supply side economics）的作法，以減稅來獎勵工作
、刺激生產及投資，並基於稅賦短收、撙節支出的理由，刪減了所謂「不值得」救助的福利預算，不過當時
福利的緊縮多是像失依兒童補助這類窮人的福利，至於較利於中產階級的保險並未被大刀闊斧的砍除。此
外，柴契爾首相更是提出了「私有化」的政策，從調整結構誘因上著手，鼓勵市場競爭期能帶來景氣的復
甦，此時人民的生計再度被推向了由市場作主要決定的境況。
80年代的私有化政策雖不限於社會福利一環，但將社會福利私有化的作法與結果，比一般公共措施的私
有化涉及了更多價值的問題。由於當時的私有化趨勢使得許多社會福利政策再度被商品化，使得許多窮人
的生存權利受到侵害，公平性的問題引人重視。尤其是當時代進展後，人們已經認知到生存是公民的基本
權利，而保障是政府應盡的責任時，此時如果撤除多數人的福利，那麼民主國家的合法性將面臨不保的窘
境。所以福利的刪減難以悖離多數民意，此時首當其衝被犧牲的是弱勢窮人的福利。行政者以嚴格的資產
調查方式「精選」出「值得」社會救助者，類似於苛刻濟貧法時代的作為，導致烙印及生存權等問題卻一
直懸而未解。
（二）商品化和去商品化的關係：市場、國家和民間社會
即使商品化未能同時達到自由、保障和效率三種目標，資本主義體系還是有它自我延續的一套，意即將某
些勞動市場條件或需要滿足去商品化，且是在盡量不破壞商品化的原則下進行。
但是，社會福利若只朝「市場化」的方向發展，不只會重蹈「商品化」的覆轍，也會限制群性的發展。以
智利來說，它的市場化策略舉世聞名，但諸多市場失靈的現象終會影響人民的福祉。在所得利潤被大企業
私有化後，卻由政府與社會來承擔風險及理應由雇主負擔的勞動成本。每個人彷彿是單一的個體，很難結
合成群體促成共同的保障與風險分擔。
福利社會非商品化的路線在私有化的趨勢下是否有可能發展呢？在全球化經濟底下，國家對資本的控制力
減少，還有人口老化將加重社會安全負擔的問題，因此許多國家提供的福利也逐漸作了調整，但在調整方
向上甚少悖離原先體制。如被譽為福利典範的瑞典，從未置身於全球化經濟之外，它也跟先進工業國家一
樣，遭遇到70年代世界性的經濟不景氣，但其享譽國際的「瑞典模式」並未因而死亡。80年代英美私有化
的潮流並未對其有太大影響，社會民主精神仍表現在立法與行政之中。不過其賦稅之高牽涉到競爭力的衰
退。
驗諸十八、十九世紀以來的歷史，市場經濟逐漸發達到近乎無所不在，步步入侵從前緊密連帶的社會、家
庭、社區這些領域，人與人的關係逐漸被化約成競爭、孤立與疏離，經濟進步和社會發展的腳步似乎有了落
差，這些落差引起了許多值得深思和關切的問題。攀爬的國民生產毛以不再激起人們的熱忱，而資源開發有
掠奪後代權利的隱憂，這時人民對於和諧的生活、福利社會的期待更加殷切。
因此，我們終究回歸價值面的探討。也許以市場、國家和民間社會三足鼎立的理想來檢視當今的社會福
利，有助於思考未來走向某些價值被壓抑的可能性。如商業部門的未加規範，或政府、公民社會的角色隱而
不彰時，將使私有化走向「再商品化」一途。因此，反省商品化的缺點和限制，也許能作為政策規劃時的基
礎觀點。
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