去年（2020）11月初，當美國總統幾乎篤定由拜登當選的那一刻，坐在電視前觀看選舉結果的94歲英國自然科學節目主持人艾登堡爵士（Sir David Attenborough），興奮地從椅子上跳起來，高舉雙手歡呼。拜登為何能讓這位全球最老網紅、以環境生態議題在Instagram吸引了620萬人追蹤的艾登堡爵士如此激動？

艾登堡爵士事後對BBC表示，這是他生平第一次因為某個選舉結果而歡呼，全因拜登於競選期間即誓言將帶領美國重新加入巴黎氣候協定，他認為世界上最有影響力的國家將重回國際減碳協定的框架，令人振奮。

果然，在1月20日就職當天，拜登立即簽署了行政命令，宣示美國於一個月後正式重返巴黎協定，意即美國再度回到了致力於將全球升溫控制在1.5°C的路徑上。

然而，拜登宣誓的氣候計畫並不僅止於此，他也承諾將在4年任期內投資2兆美元於再生能源科技，目標是在2035年前，美國要達到境內電力完全零碳排，並且在2050年達到碳中和。這個規模廣泛、經費龐大的「拜登氣候計畫」，自競選期間即被稱為「史上最具企圖心的環境計畫」。

在美國疫情仍極為嚴峻的時刻，拜登為什麼會如此強調氣候變遷治理，稱氣候變遷為人類生存的威脅（existential threat），並將它和防疫視為兩大優先施政目標？

美國是台灣的第三大出口市場，台美貿易關係緊密，台灣卻也是少數尚未宣誓以2050碳中和為目標的國家，目前仍在評估可行性的階段。對於「拜登氣候計畫」，台灣是否有任何因應的準備？

「你去看了去年Pew Research（皮尤研究中心）的民調，就會知道拜登為什麼想這樣做，」嫻熟美國政治的政治大學政治系副教授俞振華指出，從2016到2020年，對於是否相信氣候變遷由人類行為造成？民主黨人大多相信，共和黨人則大多不信，所以川普針對他的共和黨支持者，做出退出巴黎協定的決定一點都不令人意外，但是對於中間選民，拜登主打氣候變遷對他們來說是有感的，中間選民還是認同氣候變遷是人為造成。

俞振華從民調趨勢分析拜登的氣候政策，他強調，共和黨選民也存在明顯的世代差異，「年輕的共和黨人其實是比較偏向認為氣候變遷是人為因素造成，他們在氣候變遷看法上更進步，如果你是民主黨的候選人，當然希望能夠捉住這一塊。」因此拜登的氣候變遷政見除了獲得既有的民主黨選民支持，也能爭取中間選民和年輕選民的支持。

在皮尤研究中心的民調之外，根據另一份美國全國公共廣播電台（NPR）與公共電視網（PBS News Hour）委託瑪利斯特民調中心（Marist Poll）於去年9月進行的民調，也顯示氣候變遷是一個對年輕選民格外有吸引力的議題：在18到29歲的美國選民裡，近2成、16%認為氣候變遷是最重要的議題，僅略少於認為經濟議題最重要的19%。

然而，驅動拜登氣候政策的背後，美國重視氣候變遷的主流民意又是如何形成？

「美國民意有一個大的轉變，最關鍵的是科技的發展，包括一般庶民都可以感覺到新能源科技是可行的，現在特斯拉都滿街跑了，」德州州立大學政治系助理教授翁履中指出，畢竟人是現實的，以前的科技讓民眾覺得花錢、不切實際，直到電動車這些關鍵科技突破之後，也帶動觀念的轉向，讓美國民眾覺得新能源不再是不務實的空談，「這也是為什麼我看到拜登的環保政策會受到歡迎。」

「以前講環保，大家會說賺錢也很重要、風電好貴；現在因為科技的進步，讓大家認知上改變很多，」翁履中表示，連美國平價車廠Chevy的電動車也表現不錯，他在課堂上隨便一問，很多學生都說會考慮去換電動車。

從一份蓋洛普民調更可明顯發現，美國民眾對環保議題的支持，在2014年後即呈現「環保應優先於經濟發展」的趨勢，該趨勢甚至持續擴大，認為環保應優先於經濟發展的民眾在2019年達到65%。翁履中指出，這個時機和電動車的技術突破直接相關，因為這是讓美國民眾真正有感的事情，因而不再認為持續消耗傳統能源的方式可行。

值得注意的是，拜登推動氣候政策時，是和他的經濟政策環環相扣，並非只有高度道德訴求的環境保護。他在初選時喊出「重建更美好未來（Build Back Better）」的口號，正是他環境政策的核心概念，劍指2050年碳中和的乾淨能源投資等，都在強調轉型乾淨能源的過程中，要能夠同步提供就業機會，尤其是為那些原本在煤礦場和從事化石燃料開採的工人。

於是，拜登在1月27日進一步簽署一系列的行政命令對抗氣候危機，包括暫停聯邦政府土地上的石油與天然氣租賃、削減化石燃料補貼以及政府用車全面電動化等，並將推動乾淨能源與創造就業緊扣，強調光是從燃油車過渡到電動車，就可以為美國的汽車業創造100萬個工作機會。在這一系列的行政命令全文中，光是「工作（Job）」一詞就提到了15次。拜登稱當天是白宮的「氣候日（Climate Day）」、也是白宮的「工作日（Job Day）」。

在拜登的「氣候計畫」中，在達到2050年碳中和之外，還有2035年全國發電零碳排的中程目標，而這對於要在世紀中達到淨零碳排至關重要。根據統計，美國光是來自發電的溫室氣體排放量就佔了全國的27%，一旦電力系統達到零排放，其他部門的減量也會水到渠成。

開發乾淨能源也是美國多數民意支持的方向。耶魯大學於日前公布一份總統大選後進行的民調即指出，高達66%的民眾支持開發乾淨能源應為優先或非常優先的政策；甚至有8成的受訪者支持在達到這個目的時，提供購買電動車或太陽能板者減稅優惠，或者擴大再生能源研究的投資。

然而，15年內就要達到發電零碳排可行嗎？當然，拜登並非要美國人民為了環保多花錢，在電動車的技術之外，也已經有許多研究支撐他的2035目標，屆時再生能源可達到既環保又可以負擔的地步，前景看好。

其中即包括加州大學柏克萊分校公共政策學院於2020年初公布的「2035 Report」，該報告使用最新的成本資料與符合產業標準的模型工具，指出太陽能、風能和電池科技成本的大幅下降，將加速15年內全美發電零碳排的可行性，也預測在2035年前達到90%電網零碳排的可能性，且能讓整體的電價減少10%，比起毫無作為的情境，更能夠減少13億噸的碳排放。

根據「2035 Report」，在2035達到90%綠電的情境中，也意謂著美國所有的燃煤電廠要在2035年前退役，並且停止興建新的化石燃料電廠，在如此大規模轉型的同時，每年還可以創造50萬個工作機會，因為主要的人力需求會從電廠的營運轉移到電廠的興建。

這個開發乾淨能源的風向也加速了民營企業的轉型，看好低碳能源才是未來的趨勢，許多跨國石油公司紛紛進行轉型的策略，連有150年歷史的BP公眾有限公司（前稱英國石油公司）都宣布，不僅將停止在新領域開採石油與天然氣，而且將逐步擴大對離岸風電、太陽能和電池科技的投資，甚至在收購了英國最大的電動車充電供應商、投資中國的充電供應商之後，也考慮在全美國的BP加油站設置充電設施。

BP的替代能源事業部執行長珊雅爾（Dev Sanyal）直言：「公司策略的轉移，在於以世界想要的方式提供所需的能源。」對於靠石油起家的百年公司做出結構上如此巨大的調整，翁履中表示，連大企業都看到了未來的趨勢，紛紛擴大綠能的投資，這也給了拜登氣候政策一個很好的契機。

然而，拜登要推動這一系列被稱為史上最具企圖心的環境政策，僅管有多數民意相挺、最新科研也顯示可行，政治上卻不一定行得通，因為在國會裡不一定能順利過關。

1月初喬治亞州的參議員選舉，僅管民主黨2席全拿，保證的只是民主黨在參議院裡的簡單多數，對於預算案之外的多數法案，反對黨仍可以輕易地以議事阻撓，因為根據美國參議院的議事規則，這些法案需要達到「超級多數」的60票（參議院的五分之三）門檻才能通過。

對此，俞振華分析，共和黨的參議員有能力以杯葛的方式，來阻撓拜登雄心壯志的議程，其中氣候政策更是容易被杯葛，「因為不是很容易看到成效，反對勢力會有一些時間來做抵抗。」重新加入巴黎協定可能不會有太大的阻力，畢竟如今受到多數民意支持；但碳排目標最直接影響的就是農業州，而這正是共和黨的死忠鐵票區，反彈的力量可能會非常快出現，

甚至司法系統也可能為拜登帶來阻力。「如何讓聯邦政府的法令可以到各州執行，這會是個問題，往往也是打憲法官司最好的題材，」俞振華表示，各州考量不同，現在如果訂了一個開採油的限制，有些能源大州可能不願意，就會產生憲法爭議；有些政策如果聯邦政府很激進地推動，例如強制每台政府採購的車輛都要符合嚴格的排放標準，就一定會有司法爭議一路打到最高法院。

不過，拜登陣營在競選時已預見當選後可能碰到的政治阻力，當時即整理出了10大項毋需國會同意、以總統行政命令即可執行的氣候相關政策，從運輸、建築到能源投資等各大面向，都包括在內。

最直接有力的包括運用每年達5千億美元的聯邦採購預算，促進零碳排電動車的消費；進一步下修石油與天然氣開採汙染限制；以採購與供應鍊管理確保聯邦政府的裝潢、建築與設備進一步提升能源效率；實施新燃油經濟標準，以確保所有新的輕型與中型機動車皆電動化；加碼投資乾淨燃料，強化生質燃料研發創造新工作，並降低飛機、船舶的碳排；以新電器與建築能源效率標準，為消費者省錢與減少碳排；要求所有聯邦基礎建設投資與許可發行的決定，都要考慮溫室氣體與氣候變遷效應；要求國營企業公布氣候風險與營運相關和供應鏈的溫室氣候排放等。

此外，為展現行政部門落實氣候政策的意志，拜登也提出了史上最具環境意識的內閣名單，除了掌管環保與能源的部會之外，幾乎每個重要部會都可以幫助減少溫室氣體排放，例如內政、運輸和財政部等，部長人選皆為環保理念鮮明或者長期的環保倡議者，拜登的新內閣更因此被媒體譽為「氣候的夢幻隊（A-team）」，民主黨既然在國會未佔有超級多數，仍可徹底發揮行政部門的權限，強化氣候治理。

拜登於就職後，更宣布成立納入多位內閣成員的「國家氣候工作小組」，聲明將以整個政府全面啟動的方式回應氣候危機。

那麼，拜登的「氣候夢幻隊」究竟有哪些特色閣員？

74歲的葉倫（Janet Yellen）是美國首位女性財政部長，也是擁有領導過美國三大財經單位的第一人。她曾擔任柯林頓政府的白宮經濟顧問委員會主席，也曾任歐巴馬政府的聯準會主席，無疑地，拜登希望在美國經濟受疫情嚴重衝擊下滑的時刻，選擇一位經驗豐富的專家來執掌財政部。

但葉倫除了有雄厚的財經背景，她也長期視氣候變遷為金融系統的威脅，並支持針對碳排放課稅，認為這是減少溫室氣體排放最有效的方式。拜登已簽署行政命令停止對化石燃料產業的補助，後續的執行將由葉倫來落實。主管稅收的財政部也預期將以提供經濟誘因等方式，強化對再生能源和碳捕捉技術的投資。

新墨西哥州眾議員哈蘭德（Deb Haaland），將會是美國首位原住民內政部長。有關氣候政策的執行，《華盛頓郵報》（The Washington Post）認為掌管所有聯邦土地和水域的內政部是最重要的部會。哈蘭德於眾議員期間也擔任眾議院自然資源委員會的副主席，並且連署支持民主黨內進步派提出的「綠色新政」（目標在2030年前達到碳中和）。

在提名演說中，60歲的哈蘭德表示，她將「為所有人、為我們的地球、為受保護的土地強硬起來。」美國有超過4成的煤礦是在聯邦土地上開採，歐巴馬曾暫停新的採礦租約，然而在川普任內，內政部開放了國家公園與保護地開採石油與天然氣，鬆綁保護自然資源與野生生物的管制，拜登選擇由進步派的哈蘭德掌管內政部，負責執行聯邦土地和水域開採化石燃料新租約的終止等，預期將180度地翻轉川普政府的決策。

拜登提名了前國務卿凱瑞（John Kerry）擔任氣候變遷特使，這個職位將可以參與國家安全會議，也是國安會首次有官員主管氣候變遷，突顯了氣候變遷將成為總統、副總統和內閣在制定重要外交和內政政策上的核心考量因素。

70歲的凱瑞是當年打造巴黎協定的幕後功臣之一，他豐富的國際事務經驗，使得外界預期他會直接挑上大議題來處理，例如中國在解決氣候危機的重要角色，以及威脅邊界與國安的氣候移民議題等。

拜登延攬了歐巴馬時的環保署長麥卡錫（Gina McCarthy）擔任史上首位國家氣候顧問，這個白宮新增加的職位旨在整合並推動跨部門合作因應氣候危機政策，與凱瑞促進國際間減碳的努力互相配合。

66歲的麥卡錫在環保署長任內，是推動歐巴馬「乾淨能源計畫」的要角，該計畫旨在抑制電廠與機動車的溫室氣體排放，但在川普上台後被推翻。卸任環保署長後，麥卡錫成了知名環團、美國自然資源保護委員會（NRDC）會長，任職期間曾為環境法規的鬆綁等，控告川普政府超過100次。

與麥卡錫搭檔的國家氣候副顧問，則是挖角紐約州長的首席氣候顧問札迪（Ali Zaidi）。32歲的札迪是紐約去碳化的推手，並致力於環境正義計畫，他強調為受到汙染的弱勢社區創造乾淨能源工作至為重要，與拜登「氣候計畫」相吻合。

61歲的候任能源部長葛蘭霍姆（Jennifer Granholm）曾任2任的密西根州長，她於州長任內因協助拯救底特律汽車業獲得肯定。她與拜登熟識已久，在2009年針對汽車製造商通用汽車和克萊斯勒的大型紓困案，即與時任副總統的拜登合作。

獲得提名前，葛蘭霍姆擔任加州大學柏克萊分校法律系兼任教授，近年來，她持續倡議美國發展零碳排的電動車，主張要讓美國的汽車業領先其他國際的競爭者。儘管能源部掌管的270億美元預算，著重在管理國家的核能計畫，但能源部也主導許多實驗室的再生能源研究。此外，能源部也是制定建築物與電器用品的能源效率標準的重要單位，而這正是拜登團隊鎖定減碳的重要領域之一。

在拜登的「氣候計畫」裡，運輸部門在減碳上的角色至為重要，因為美國的運輸部門超越全國的電力生產，產生的溫室氣體排放佔比高達全國的28%。於是運輸部長成為拜登第一個宣布的氣候團隊成員，並由拜登總統初選時的前對手布塔朱吉（Pete Buttigieg）出任。

年僅38歲的布塔朱吉原任印地安納州南灣市長，不僅是最年輕的內閣首長之一，更是第一位公開出櫃的LGBTQ部長。初選時，布塔朱吉即表達出鮮明的氣候變遷意識，誓言恢復歐巴馬時代的機動車排放標準，也呼籲美國必須在2050年前達到碳中和。外界期待他將透過基礎建設的布建等手段，帶領運輸部門邁向2050年前淨零碳排的方向。

乍聽之下，國防部並不是一般會和環保聯想在一起的部會，然而國防部卻對拜登的氣候政策目標能否實現舉足輕重。國防部是聯邦政府中單一最大的能源用戶，能源使用佔全聯邦政府的四分之三以上，也因此，長期以來都是乾淨能源科技的重要客戶，每年近7千億美元的預算可以相當程度地影響太陽能與行動電池的採用，提供拜登政府讓電動車和先進電池製造商升級的重要機會。

拜登提名的首位非裔國防部長奧斯汀（Lloyd Austin），是前美軍中央司令部司令，雖然過去沒有長期氣候變遷治理的紀錄，但一般相信他過去曾任美軍的中東指揮官，因此有第一手經歷氣候變遷威脅的經驗，非常清楚颶風和野火對軍事基地造成的危險，應該能了解氣候變遷的重要性，在強化軍事基地對抗氣候變遷韌性的同時，擴大國防部對再生能源的使用。

其他的環保夢幻隊成員，還包括44歲的候任環保署長黎根（Michael Regan），他原本是北卡羅萊納州最高的環境監管官員，生涯的起點就是在環保署擔任空氣品質專家，如今更成為美國史上第二位非裔的環保署長，預料將借重他過去推動環境正義計畫的經驗，強調少數族裔與貧窮社區面對的汙染威脅。另外，新任環境品質諮詢委員會主席的馬洛瑞（Brenda Mallory），被視為美國頂尖的環境法專家之一，之前是多次為環保法規鬆綁而提告川普政府的「南方環境法律中心（the Sounthern Environmental Law Center）」法規事務部主任。

拜登「氣候夢幻隊」的人事布局，尤其是碳排大戶部會首長的規畫，也受到台灣環團的關注與肯定。地球公民基金會副執行長蔡中岳即表示，拜登人事任命上展現了強烈的企圖心，「這告訴大家減碳不是只有能源要處理、不是只有環保部門要處理，」製造、運輸、住商等部門才是真正的排碳大戶，「要環保署去管內政部、管交通部、管經濟部，怎麼可能管得動？」因此，人事安排非常關鍵。

「內閣經常更動當然不是好事，但顯然2020年當總統蔡英文再次執政時，人事任命跟氣候毫無相關，」蔡中岳感嘆。他進一步舉蘇貞昌推動油電平權為例指出，起碼賴清德任內還敢提出2035和2040年燃油汽機車全面電動化的目標，「蘇貞昌上台以後喊油電平權，全世界根本沒有人在補助燃油車了！」

「在人事的布局上，台灣還沒有跟上國際的趨勢，因應氣候變遷，必須整個行政治理系統的領頭羊有這個概念，」蔡中岳說，目前行政院內其實不乏具有減碳思維與專業的人士，行政院能源及減碳辦公室過去4年不是不努力，而是沒有空間，「光是現在政府部門裡有（減碳）意識的人，能夠讓他們橫向處理各部會的減碳事宜，就已經是一個往前走的過程。」

值得注意的是，拜登的氣候變遷政策不只涵蓋美國內政，更延伸到外交領域。就職日即帶領美國重返巴黎協定的拜登，也早已言明將在氣候變遷的治理上，重新擔起國際社會領袖的角色，在美國積極減碳的同時，促使其他國家跟進。

在拜登競選期間提出的「氣候計畫」即明確指出：

「我們不會再把貿易政策與氣候目標分開。拜登將不允許其他國家（包括中國）操弄國際體制，成為汙染者的投資地，破壞美國的氣候努力，利用美國的勞工與企業減碳來獲利。」

該計畫也進一步說明，當美國拿出手段，提高國內碳排汙染必須付出的代價時，他的政府也會對來自其他國家的碳密集商品以課徵碳調整費或實施配額的方式，確保美國勞工與其雇主不失去競爭優勢，同時鼓勵其他國家提高氣候目標。甚至將未來貿易協議的條件，設定在夥伴國達到巴黎協定氣候目標的承諾上。

回頭來看與美國貿易關係緊密的台灣，政府是否已做好因應準備？

對此，經濟部次長陳正祺接受《報導者》專訪時表示，從前貿易的競爭主要在各個生產要素上，「現在的競爭在科技、在能源、還有氣候變遷政策，這是大方向。」在現今的國際能源轉型趨勢下，台灣目前以2025年再生能源20%為目標，雖然比例不高，「但因為是根據發電量去決定再生能源要多少的量，我們的經濟發展很好，用電量一直增加，分母不一樣，所以一直在追20%的目標。」這樣的綠電供給是否足夠科技公司、其他製造業持續出口到美國或歐洲市場的需求，他表示「審慎樂觀」。

陳正祺也指出，整個拜登政府以氣候政策為核心，圍繞著氣候政策要達到許多目標，但接下來美國在貿易領域會如何落實？則必須再觀察。他已盤點出美國可能的五大項作法，從關稅和非關稅的邊境措施、產品的標準設定、政府採購手段、環保補貼到WTO等國際框架與協定等，現階段他對台灣的產品跟上美國的低碳排等標準，深具信心。

至於美國其他做法對台灣的可能影響？「基本上邊境措施是可能的，增加碳關稅或者要求參加他的碳交易等，」陳正祺說。但他接著分析，「所謂邊境措施必須轉化成一種內地稅，否則就違反了美國在WTO的承諾，即關稅之外不可以再有其他的稅費。」然而，即便轉化成內地稅，根據WTO最惠國待遇的規定，對進口貨品跟國內貨品不可以有不一樣的待遇，距離較遠的國家進口的產品，無論空運或海運，碳排一定比較多，「如果以碳排量來課內地稅，等於在內地的措施歧視比較遠的國家的產品，會有WTO的問題。」

陳正祺表示，「國際趨勢針對製造產品的方法，排碳愈少愈好，聽起來似乎很合理，」但在WTO的規定下，同類產品的待遇不可以不同，如此一來，同類產品如果製造方法不同，只是因為生產效率較差，愈落後的排碳愈多，就遭遇到不一樣的待遇，「這樣是不是符合WTO的規定？這也是一個問題。」

拜登的「氣候計畫」要將貿易政策與氣候目標結合，但在陳正祺看來，想要達成並不容易，而國際間要如何對此達成共識，他認為「還有相當漫長的路要走」。

僅管後續的執行手段仍有待觀察，但光是拜登已提出的氣候政策與人事布局就已讓外界眼睛一亮，拜登宣示的2050碳中和目標，更一舉讓全球已承諾達到淨零碳排的國家達到127國、加總的溫室氣體排放達63%，意義重大。拜登即將於422地球日主持全球領袖氣候峰會，推動國際社會共同致力減碳，未來4年這位「美國隊長」要如何啟動美國與全球的氣候戰役，已備受國際社會矚目。