港版《國安法》如何影響香港法律制度

  • 林祖偉
  • BBC中文
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香港建制派陣營反對外國介入港區《國安法》立法。

香港版《國安法》如箭在弦,中國人大常委會表決後,「分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、勾結外國或者境外勢力危害國家安全」等四條涉及國家安全的罪名,將正式寫入香港《基本法》。中國大陸、香港政府和香港建制派認為,香港經歷逾一年的示威浪潮,面對示威暴力升級、有政客游說外國政府制裁香港以至「港獨」聲勢壯大,《國安法》是穩定香港社會的工具。

整個立法過程只是花一個多月,由中國人大常委會主導,繞過香港立法機關,沒有在香港進行廣泛諮詢,其立法過程和立法條文,都遭到香港法律界及民主派猛烈抨擊,形容是比《逃犯條例》修訂、《基本法》23條立法更嚴苛的法例,撼動了「一國兩制」、「港人治港」和香港司法獨立的根基。

BBC中文訪問香港大律師公會前主席陳景生和香港大學法律學院教授陳文敏,兩人均擔心《國安法》條文不夠清晰,給予當權者很大權力和空間去解讀法例,加上草案已透露,《國安法》將凌駕《基本法》,中央對「極少數」香港國安案件有管轄權,而香港特首又有指派法官審案的權力,種種做法很可能衝擊香港的司法獨立、人權保障以至「一國兩制」。

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外界關注《國安法》會否激化香港的示威。

法律界擔心人權不獲保障

中國和香港政府多番強調,世界各地都有《國安法》,香港也應該有自己的《國安法》,香港市民不應該過分擔心,強調人權亦會得到保障,不過這種說法說服不了兩位受訪的法律專家。

港區《國安法》草案已經透露,一旦《國安法》和香港其他法例有衝突,則以《國安法》為優先,讓外界擔心《基本法》原本保障的人權和言論自由,均不能夠成為被控危害國家安全的辯護原因。

「眾所周知,《國安法》很容易被用作對付政治對手或異見人士。」港大學者陳文敏對BBC表示,「是的,每個國家都有《國安法》,但有些是合理,有些則有絶對權力。一些國家有足夠的制衡機制去避免權力過大,一些國家則是沒有制衡的集權,造成任意行使權力。」

他認為,《國安法》在立法前已經對香港人的生活產生影響,「大型企業被迫表態支持《國安法》,許多人開始刪除臉書(Facebook)的帖文,有聲音稱反對《國安法》的人會被取消參加選舉的資格……香港媒體正面對更多收緊的措施,很明顯,《國安法》將會對香港人的表達自由,甚至人身安全,構成嚴重的影響。」

香港資深大律師陳景生則對BBC中文表示,人權公約也承認要尊重國家安全,但問題是要看該國執法的人「本身尊重人權的程度」。他舉例說,中國對「顛覆國家政權」的罪名與西方民主國家並不一樣,因為中國大陸是「一黨專政」,「不愛共產黨管治已經是顛覆政權」,相對地,在不是「一黨專政」的地方,民眾批評政府和高呼官員下台也沒有問題,但在大陸,則變成危害國家安全,或是「黨」的安全的問題。

他感嘆說,「你看到大陸人權律師所得的『報應』,或多或少令法律工作者有點憂慮。」

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香港律政司司長鄭若驊:國家安全從不是港區自治範圍的事

專家稱香港司法制度受到衝擊

陳景生對BBC表示,從《國安法》訂立的過程觀察到,中港兩地政府均想把大陸的司法制度應用在香港。 他舉例說,根據草案,中國將會成立駐港國安公署,在特定情況對「極少數」案件行使管轄權,但沒有清晰界定何謂「極少數」,亦沒有交代何謂管轄權。他又批評,「國家安全」這個字的定義可以很廣闊,包括香港內部的治安、食品衛生安全等問題也可被納入成為「國家安全」的一部分,削弱香港的「一國兩制」,字眼上的模糊性,令香港法律界難以接受。

「香港的司法不應該是看有多少人受影響,來決定這條法例對不對,如果說一小撮人受影響,去決定法例的合理性,用普通法的角度來看,這是垃圾的論據,」他說,「如果這條法例是不對的話,一個人被控告也是不合理的,你要看一個系統,如果每宗案件你都逐一看個別人士受不受影響,這就變成人治的制度。」

港大學者陳敏文亦質疑,大陸和香港官員多次表示法例只影響一小撮人,「但到底多少人才算是『少』?誰又有權決定哪些人是那『少數人』?……中國的《國安法》也只是針對少數人,但它的紀錄不太令人信服,無罪假定在大陸同樣適用,但中國維權律師例如王全璋,他被捕三年後才受審,期間無權接觸律師和家人,最後審訊閉門進行,被判監4.5年。」

他亦質疑北京正把中國的刑法套用在香港普通法制度,目前條文所指「勾結外國勢力」和「恐怖活動」的定義並不清楚,如何解讀這些罪行,或如何決定哪些人屬於犯法的「少數」,權力均在於全國人大常委會。

草案表明,香港行政長官有權指派法官去審理國安案件;港府稱,將會任命一批法官,專門處理相關案件,同樣引發法律界批評。

陳文敏認為,特首身兼國安委員會主席,政府又是提出檢控的一方,再可以選擇法官的話,是存在利益衝突,會削弱公眾對司法獨立的信心。他指出,就算特首就國安案件建立一份名單,特首同時擁有把法官從名單中剔除的權力,如果在選擇法官時基於政治理由,將打擊香港司法獨立。

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李柱銘眼中的「一國兩制」和「港獨」

不過,《基本法》委員會委員兼港大法律學院教授陳弘毅接受中國媒體訪問時稱,特首任命法官與司法獨立無關,認為外籍法官等,未必適合審案,而中央所指對極少數案件有管轄權,本身亦有條文可依:在《基本法》第18條,若香港發生不能控制的危害國家安全的動亂,人大常委會可以宣佈香港進入緊急狀態,這也是中央行使管轄權的情況。

「香港市民似乎有點被忽略」

2003年,香港政府推動就《基本法》23條國安相關內容立法引發巨大爭議,陳景生當時出任香港大律師公會主席,希望爭取政府透過「白紙草案」形式(即政府未有既定立場下寫出條文給予公眾討論)就23條立法,但港府拒絶,堅持以「藍紙草案」形式(不會撤回,只會修訂)提交立法會審議,結果觸發當年7月1日50萬人大遊行,港府後來撤回立法草案。

陳景生重申,自己不反對23條立法,認為這是香港的憲制責任,「但何時立法、如何立法、立法的內容是什麼,爭議性很大」。17年後,北京認為香港無法就23條立法,決定度身訂造港版《國安法》,部分內容與23條重迭。

「《基本法》說了香港自行就23條立法,中央這樣做,似乎超越了《基本法》,當然,有觀點認為《基本法》與中國《憲法》是子法和母法的關係,人大是有權立法……但如果人大可以制訂任何的法律,你這樣的話,又何來『一國兩制』?」

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香港示威者認為可借美國之力逼使北京讓步。

陳景生對BBC中文表示,香港法律界正面對「最大的壓力」,港府已經是「不惜代價,完全不理其他外人的看法,想推行什麼就推行什麼,政府把優先次序先放在方便管治,不理會人權保障、國際社會對事件的看法。」

他批評港府在《國安法》立法工作中,沒有做好給予中央意見的角色。根據《基本法》,人大常委會如果要把全國性法律放到《基本法》附件三,應該徵詢香港特區政府和《基本法》委員會的意見,但香港官員多次被媒體追問條文細節,均回應不了解、沒有正式條文為由不作評論。

陳景生說,「香港市民似乎有點被忽略了,如果你說《國安法》是國家層面的事,香港沒有參與權,這就是錯,因為根據《基本法》,人大是要向港府聽取意見,港府不可以單純地對中央說我支持,然後去做一個橡皮圖章,這樣子不太好。」

他指出,根據「一國兩制」的框架,香港在「外交」、「國防」事務以外的事情享有「高度自治」,目前輿論把「國安」等同「國防」的說法並不正確,在法律上,「國防」是防止外國入侵的意思,而「國安」則是針對人民對國家的行為。陳景生認為,目前人大所審議的《國安法》並不屬於「國防」事宜,北京不應該透過這種方式強行立法,而應該讓香港自行立法。

陳景生的說法和贊成《國安法》的一方截然不同,親北京一方認為,「國安」屬於「國防」的一部分。《基本法》委員會副主任譚惠珠表明,《國安法》包括的中央管轄權不屬香港自治範圍,原則上香港在立法事宜是「no say」(沒有話語權)。

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有建制聲音認為,揮動這些旗幟足以被控告違反《國安法》。

《國安法》能否平息「港獨」?

親北京的陣營指出,過去一年香港示威的暴力化,被指走向「恐怖主義」,「港獨」勢力壯大,也有香港政客游說外國政府制裁中國和香港官員,這些均涉及國家安全的問題,國家有責任和權力去解決。

香港政制及內地事務局局長曾國衞接受中央電視台訪問時稱形容,當聽到中國人大有關訂立港區《國安法》的消息時,第一反應是「渴望已久」,他說國家對香港非常包容,但不等於縱容,並指香港過去一年因修例風波,出現前所未有的情況,不但對香港治安及社會穩定造成大的損害,同時對國家安全造成風險。曾國衞說,作為政府、香港市民及中國公民,都認為必須盡快訂立國安法,「維護國家安全等於維護香港安全」。

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香港市民對北京決定直接制定國安法有何看法?

不過,大律師公會前主席陳景生對BBC中文表示,去年的示威浪潮並非訂立《國安法》的借口。他認為,香港原有法例已經足夠去處理示威的暴力事件,數以千計的示威者,早已因暴動、非法集結、騷亂等行為被捕,正在依循法律程序去決定他們是否罪成。

他說,「我覺得國防同國安是兩回事,香港有很多暴亂,我不覺得這樣影響到國防,當然,內地認為香港好多人勾結外國勢力,有些人游說美國制裁香港官員或踐踏人權的人,但這不是國家安全,林鄭月娥的安全不是國家的安全,林鄭月娥遭制裁真的是國家安全嗎?如果你說別國取消香港特殊待遇,影響經濟安全,那你對國家安全的定義就無限擴大了,受過普通法訓練的人會覺得不恰當。」

但中國和親北京陣營不滿「港獨」等「分裂國家」行為,目前並沒有完整的法律框架去應對「港獨」,《國安法》制定後,喊叫「港獨」口號或高舉「港獨」旗幟,都可能違法。

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陳景生表示,去年的示威浪潮並非訂立《國安法》的借口。

陳景生認為,「港獨」本身與「國防」無關,要處理這個政治問題,並非單純透過法律可以解決。

「一家人作為家長(中國大陸),當然希望一家團聚,孩子(香港)不聽話,你當然可以控制他,但更重要的是找出他不滿意你的原因,不是給予很多錢(經濟利益),就能令人愛國,現在大陸對香港每件事都插手,想全面管治香港,又怎會有『兩制』,為什麼現在會有人噓你國歌?因為你得不到別人尊重,而尊重不是由強權就可以獲得。」