在中央眼中，與董建華時期相比，今天23條立法來得更為迫切。
回歸早期，中港關係仍未至於如當下般劍拔弩張。所謂國家安全威脅，大概只是一種假設，立法也是一種預防性的考慮。但到了今天，北京卻認為分離主義早已於特區大行其道、肆無忌憚，必須出手遏止。對中央來說，問題不在於陳浩天是否受港人擁護，又或港獨勢力是否已成氣候，而是決不可任由這些勾結外國勢力的壞分子在自己地頭撒野、盡情挑釁，以助大國際反華陣營氣焰。這種發展，也觸動了特區內善於看風駛舵逢迎主子的建制派。這群政治小丑眼見上面風頭轉向，自然要急急和應，甚至要爭先恐後表示忠貞，這當然也會為林鄭月娥帶來更大壓力。
林鄭承受壓力愈來愈大
對特區政府來說，現在唯一可以做的就是以拖延手法回應立法壓力，拖得一時得一時。林鄭月娥似乎一直嘗試告訴中央，23條當然要立法，但現時時機不合。一心以民生牌為主打的新政府，自然不希望貿然啟動這場凶多吉少的政治爭論，自毁辛苦積累回來的些微公信力和民望。但她也同時努力說服北京，即使尚未立法，也並不表示現時沒有遏止港獨分子氣焰的辦法。例如以《社團條例》取締香港民族黨，倘若成功，便可以把這顆中央眼中釘在公眾視線中完全剔除。以嚴厲檢控手段對付「本土」、「自決」、「港獨」團體和人士，也實際產生了寒蟬效應，令支持者有所顧忌，也同時扼殺當中的頭面人物參選機會。再加上本屆政府也會續用梁振英年代的政治篩選辦法，以參選確認書把關，杜絕所有不尊重一國原則的人利用選舉宣揚主張的可能。
這樣做是否足夠，估計北京仍在研判中，但林鄭月娥在這個問題上承受的壓力愈來愈大，卻是肯定的。
一併處理23條和普選 成功機會渺茫
在這個時候，曾鈺成提出一個23條立法和普選問題一併處理的建議，可堪玩味。這種做法，理論上可以為林鄭月娥帶來一些好處。林鄭上任後一直表明公眾不要對現屆政府在政改問題上有太大期望，但她也應該明白，假如自己連嘗試一下的勇氣也沒有，她便會是回歸以來特區史上第一個完全沒有啟動政改程序的特首。不管她本人是否支持民主，她大概也不想自己負上這個歷史污名。假如她真的接受曾鈺成的建議向中央提出呈請，至少表明她在這個問題上有作過努力，並可以把皮球踢回北京。
但這個構思要成功，其實機會渺茫。兩個改革，一邊要收緊個人自由，另一邊卻要擴大公民權力。一併處理，本來就自相矛盾、難以討好。具體而言，政改死結在於8．31框架是否還存在。假如中央願意釋出善意，說此一時彼一時，從善如流收回2014年決定，表示一切可以從頭再議，泛民大概不會一口拒絕有關建議。否則，要泛民接受在8．31框架下討論政改，那便等於要他們全面與雨傘運動群眾徹底割裂。縱使泛民政團與傘後團體確實有各種各樣矛盾分歧，這種政治豪賭風險也實在太大，相信也沒有任何政黨會敢貿然接招。但觀乎回歸以來的政改規律，北京的做法就是假如泛民拒絕眼前方案，下一輪討論北京出手只會更辣，新方案也會更保守，務求要令泛民知道分寸，明白「蘇州過後無艇搭」的道理。倘若如此，寄望中央會宣布8．31不再存在，拆牆鬆綁，未免有點妙想天開。
再者，如何綁縛兩個議題也是一個挑戰。泛民即使願意考慮這種構想，也大概會要求特首普選是23條立法的前提作為自我保護。就是說倘若前者最後失敗，那麼後者也會拉倒。因為差不多可以肯定，即使8．31決定不再存在，泛民最後可以爭取到的也只會是一個與理想模式有一定距離的「次優方案」。在談判過程中還要涉及23條立法討論這潭渾水，從現實政治利益得失計算來說，這宗買賣本來就獲益不多。
然而，這種邏輯卻對那些堅持寸步不讓的死硬民主派分子帶來一個強烈誘因去反對作任何讓步。對他們來說，在這個佈局下堅決反對任何妥協形式，就變得更為合理。因為拒絕接受任何與「真普選」不符的普選方案，不單可維持自己堅持理想、「寸步不讓」的道德高地，還可以一併把23條立法拖死，一箭雙鵰。那麼他們對有意妥協的民主派的攻擊，也可以變得更振振有辭，因為願意妥協的民主派不單「出賣民主」，也是接受打壓人權的23條的「歷史罪人」，溫和民主派承受的壓力自然會更大。這種形勢，只會令談判更困難。
關鍵是北京會否容許林鄭連任
那麼假如此路不通，是否意味23條立法已拖無可拖，林鄭務必要在本屆任內完成立法工作？何時立法，看來還有一個重要變數，就是林鄭月娥的任期考慮。中央雖然志切立法，但也不會不知道硬闖對特區管治帶來的衝擊，否則2018年的今天，在位的應該還是梁振英。中央近年對港政策確實是收緊了，但這並不表示他不會小心計算平衡利弊。以林鄭月娥換梁振英，就是試圖為特區帶來多一份安穩。林鄭上台一年多以來，政治局面確實較上屆情况有所緩和，策略算得上是初步見效。
北京是否要一手摧毁這個漸見平穩的形勢，尚有懸念。一個最關鍵問題是，會否容許林鄭連任。倘若北京決定她只會有5年任期，情况可能變得簡單，就是她必須在任內完成國家任務，反正她也再無後顧之憂，不用擔心日後自己如何施政。立法功成後，國家也自有獎賞：晉升到國家領導人之列，指日可待。但假如國家認為林鄭仍是下屆特首的不二之選，屬意她再度連任，便要充分考慮立法後2022年時她的管治困難。因為就算特區政府可以闖關成功，23條立法無論如何都會在特區引起翻天覆地的爭議，也必然會激發國際社會對高度自治的強烈關注，為特區管治帶來難以估計的衝擊。在這種情况下，她能否在下一個5年發揮作用、是否還可以帶領特區政府走出難關，存在很大問號。
今屆政府看不到有「儲君」
但中央對她的任期已有決定了嗎？回看特區歷史，北京曾屬意董建華做10年特首，結果他中途黯然下台；梁振英志大才疏，也無法繼續連任。20年的治港經驗，中央似乎已明白特區政治風雲變幻，縱使國家國勢日盛，也難以完全操控香港局面。在用人問題上的所謂十年大計，似乎有點自欺欺人，倒不如見招拆招、靈活處理。一年前又有誰會想到是林鄭月娥上台取代梁振英？
再細看回歸以來歷任政府權力分佈，權力中心也似乎總有一個貌似「儲君」存在，安排在政務司長、財政司長等二三把手位置。董建華身邊有梁錦松，曾蔭權也曾努力提拔唐英年。但今屆政府中看不到有這類人物存在，也沒有多少人會相信陳茂波和張建宗3年後會有足夠政治能量再上一層樓。下屆特區政府的班底組成，看來仍未進入中央議程當中。那麼要林鄭5年內「為國捐軀」，還是留待在她坐足5年後再擇良機立法，看來還是未知之數。
林鄭月娥的任期，也許才是決定23條立法時機的關鍵因素。
作者是新力量網絡研究總監、香港城市大學公共政策學系教授