政府性基金都有哪些？各类政府性基金收入怎么归入财政？

一、

政府性基金在我国是仅次于税收的第二大财政收入来源。

政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

日常生活中比较常见的政府性基金有民航发展基金、国家电影事业发展专项资金。订机票，看电影的时候会有切身体会。

按征收对象是否特定划分，政府性基金可划为两类。一类基本面向所有社会成员征收，以三峡基金为代表，民航发展基金、国家电影事业发展专项资金也是这类。另一类面向特定行业或阶层征收，以铁路建设基金为代表。

三峡基金是隐藏在电价中的，1992年三峡工程启动，国务院决定从1995年开始，全国绝大部分地区用电每度加价3厘钱，与葛洲坝电厂上交利润一并作为三峡建设基金。2010年1月1日起，三峡基金停止征收。利用其停征后的电价空间设立国家重大水利工程建设基金，征收标准平均约7厘/度电，至2019年12月31日止。

铁路建设基金主要面向铁路货运货主这一特定对象征收，自1991年3月1日起，国家实行征收铁路基金政策，在货运价格的基础上平均每吨公里加征0.2分。后经5次调整，到1998年4月1日，每吨公里建设基金增加到3.3分，增长了15.5倍。总运价每吨公里增长了4.8分，建设基金占货运总价水平（7.45分/吨公里）的44.3%。财政部数据显示，1991年3月至2013年年底，铁路建设基金累计征收额达9858.94亿元，今年（预算数：657.09亿元）其累计总额毫无疑问将突破万亿元大关。
2014年4月2日召开的国务院常务会议决定，深化铁路投融资体制改革，设立铁路发展基金，吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000亿-3000亿元。[1]

二、

国务院最近一次公布政府性基金项目目录是在2013年4月1日，2014年未公布。按照《政府性基金管理暂行办法》规定，上一年的全国政府性基金项目目录要在本年3月31日之前完成，并向社会公布。按照2013年公布的2012年全国政府性基金项目目录，全国政府性基金项目共30项。项目名称和征收依据如下：

从目录看，政府性基金的征收依据大多是一个部门规章或者一个部委文件，这是极不规范的，这会是未来财税改革的一项内容。

三、

虽然2014年并未更新全国政府性基金项目目录，但是根据2014年公布的2013年全国财政决算，可以看到国务院公开的全国政府性基金项目已经从30项扩展到45项，说明越来越多的政府性基金纳入了政府预算编制和决算报告。

政府性基金种类繁多，列入2013年全国政府性基金收入决算表的多达45项，列入地方政府性基金收入决算表的多达30项，列入中央政府性基金收入决算表的有28项。[2]

地方政府的30项中，有2项为某些省份独有，分别是山西省煤炭可持续发展基金和海南省高等级公路车辆通行附加费。

中央和地方政府分享的政府性基金收入有11项，分别是：

港口建设费收入189.92亿元，中央148.86亿元，地方41.06亿元

文化事业建设费收入109.08亿元，中央8.27亿元，地方96.14亿元

国家电影事业发展专项资金收入10.94亿元，中央10.94亿元，地方为〇

新增建设用地土地有偿使用费收入1002.36亿元，中央303.14亿元，地方为699.22亿元

森林植被恢复费收入90.42亿元，中央1.61亿元，地方88.81亿元

南水北调工程基金收入55.42亿元，中央28.12亿元，地方27.30亿元

大中型水库库区基金收入39.51亿元，中央6.00亿元，地方33.51元。

彩票公益金收入861.28亿元，中央425.79亿元，地方435.49亿元。

国家重大水利工程建设基金收入321.15亿元，中央261.64亿元，地方59.51亿元

船舶港务费收入51.71亿元，中央44.36亿元，地方7.35亿元

无线电频率占用费收入37.62亿元，中央35.85亿元，地方1.77亿元

中央政府独有的政府性基金收入有17项，（过百亿标注）分别是：

中央农网还贷资金收入：120.18亿元

铁路建设基金收入：625.80亿元

民航发展基金收入：252.63亿元

旅游发展基金收入

中央水利建设基金收入

农田水利建设资金收入

大中型水库移民后期扶持基金收入：241.65亿元

三峡水库库区基金收入

中央特别国债经营基金财务收入：839.95亿元

长江口航道维护收入

核电站乏燃料处理处置基金收入

可再生能源发展基金收入：297.98亿元

船舶油污损害赔偿基金收入

铁路资产变现收入

电力改革预留资产变现收入

废弃电器电子产品处理基金收入

烟草企业上缴专项收入：400.00亿元

地方独有的政府性基金收入有17项，（过百亿标注）分别是：

地方农网还贷资金收入

转让政府还贷道路收费权收入

散装水泥专项资金收入

新型墙体材料专项基金收入

地方教育附加收入：1058.78亿元

新菜地开发建设基金收入

育林基金收入

地方水利建设基金收入：404.67亿元

残疾人就业保障金收入：248.75亿元

政府住房基金收入：324.72亿元

城市公用事业附加收入：255.15亿元

国有土地使用权出让金收入39072.99亿元

国有土地收益基金收入：1259.67亿元

农业土地开发资金收入：234.30亿元

城市基础设施配套费收入：1251.38亿元

小型水库移民扶助基金收入

车辆通行费收入：1408.77亿元

从以上数据可算出，地方政府性基金收入：中央政府性基金收入=11.33：1。

2013年度全国政府性基金收入达52268.75亿元，占全国财政收入的40.45%（注：2013年全国财政收入129209.64亿元）。

其中，中央政府性基金收入4238.44亿元，占中央财政收入的7.04%。（注：中央财政收入60173.77亿元）中央政府税收收入占比比较高。

地方政府性基金48030.31亿元（不含中央政府性基金转移支付），占地方财政收入的69.64%（注：地方本级财政收入68969.13亿元，不含税收返还和转移支付及调入资金）。可见地方财政对政府性基金的依赖性。

四、值得注意的是地方政府对土地财政的依赖程度。

地方政府性基金收入中新增建设用地土地有偿使用费收入699.22亿元、国有土地使用权出让金收入39072.99亿元、国有土地收益基金收入1259.67亿元、农业土地开发资金收入234.30亿元，构成国有土地使用权出让收入41266.18亿元。占地方政府性基金收入的85.91%，占地方本级财政

收入的59.83%，占地方财政收入总量的35.22%。（地方财政收入总量=地方本级财政收入+中央对地方税收返还和转移支付收入+地方财政调入资金。2013年地方财政收入总量为17156.51亿元）

地方政府政务财政数据公开程度普遍不好，上海和江苏算是公开程度最高的两个地方。以上海为例，国有土地使用权出让收入占本级政府性基金收入的82.76%，占本级财政收入的19.84%，是对土地财政的依赖程度很低的地方政府。[3]

扯个题外话，从国家电影事业发展专项资金收入10.94亿元推算，2013年内地全年票房总量是218.8亿元。

从公开的2013年全国财政决算看，尚有592.01亿元的地方政府性基金没有梳理清楚，属于其他政府性基金收入，往后应该会对这一部分进行梳理公开。而且政府性基金项目不止这45项，更多的政府性基金项目应该进行梳理，纳入财政预算，并向社会公开。

[1]

[2]

[3]

要说政府性基金，就得先说说财政的四本账。

我们国家是五级财政体系，什么是五级？就是“中央-省-市-区-县”这五级管理和运行的体系。而每一级财政管理的对象是当地财政的“四本账”。四本账反映了当地财政的收支情况、财政运行情况和债务情况。读懂财政的四本账，才能明白财政金融领域发生的事件背后的逻辑，才能对宏观财政调控的措施有个基本的认知和判断。

（1）什么是财政的四本账？

四本账分别是一般公共预算、政府基金、国有资本经营和社会保险基金。

四本账的出处是，2018年第二次修正后的《中华人民共和国预算法》，预算法规定了按照收支两条线管理，政府的全部收入和全部支出都要纳入预算，坚持“无预算不动支”的原则，。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，俗称财政四本账。

（2）那么每本账反映了政府的什么收入呢？ 一般公共预算收入主要是税收收入，税收收入占82%。也有少部分的非税收入，主要当地的行政事业性收费收入，比如有线电视费、出入境管理费等等。看一个地方税收情况怎么样，就看第一本账。

政府基金收入主要是土地出让收入，还包括发债的收入。当前土地出让收入占到政府基金收入的80%以上。土地财政这个词儿怎么来的，就是从这来的。2014年预算法调整后，政府举债只能发行一般债和专项债，因此这里的发债收入是专项债发债的收入。

看地方政府财力雄厚不雄厚，发展结构健康不健康，看第一本和第二本账的占比，也能窥测一二。

比如，深圳就不是严重依赖土地财政，因为第一本账收入高于第二本。深圳属于就有钱又有颜。

国有资本经营收入是当地的国有资本收益上缴财政的钱，十八届三中全会决定明确提出“要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020 年提高到 30%。换句话说，国有资本利润的30%要上缴财政。看一个地方国有企业经营的怎么样，主要看第三本账。

贵州省的话，茅台绝对是贡献大户。

社保基金收入是当地的企业职工基本养老保险基金收入，城乡居民基本医疗保险基金收入。为什么有些地方的养老已经亏空了，就是看这本账就能了解。

（3）四本账的调整规则

我们经常听到财政赤字这个词儿，实际上四本账，不是每本账都允许出现赤字的。

一般公共预算既有收入，又有支出。收入是税收，支出主要用于当地民生，既有进又有出，允许发生赤字，赤字部分，就是支出大于收入的部分，出现了窟窿，地方政可以发行一般债解决资金问题。但是一般债的还款高度依赖当地未来的税收，因此发行空间有限。

所以我们经常听到的财政赤字概念，是对一般公共预算口径的，不是对整个财政的四本账。

政府性基金预算，以收定支，不允许发生赤字。但是上一年未用完的钱，可以结转到下一年使用，就是可以滚动使用。

国有资本经营预算，收支平衡原则，不允许发生赤字。

社保基金预算，可以赤字，但是不能发债，不能向公开市场借钱补窟窿，只能从第一本账调入，以财政补贴的形式填补窟窿。这本账专款专用，只能用于当地老百姓的养老、医疗，即便结余不能调出给其他账本，不允许挪用。

记得，此前上海陈xx的案子，就是挪用了社保基金干房地产。所以，通过这本账，就能了解社保基金的运行情况。

（4）四本账的体量

谁更有钱？中央和地方谁更有钱？地方的主力收入来自哪里？

实际上，中央层面四本账的体量，是一般公共预算收入为主。体量最大。地方层面，则是政府性基金收入是大头。造成这种原因是94年分税制改革以后，国税征收高于地方，因此反应税收收入的一般公共预算收入就统筹到中央了。而地方依赖土地财政，以来土地出让收入，因此地方上，政府性基金收入就是大头。

（5）四本账资金的流转原则

地方政府靠四本账管理着本府的税银，那么当某本账资金有亏空时候，能否从其他账目上调银子呢？

当一般公共预算支出不足时，首先可以自我调剂，自我调剂不了再发债。自我调剂方向，就是从“第二本账”政府性基金预算和“第三本账”国有资本经营预算单向调入。

“第四本账” 社会保险基金只进不出，缺的部分，只能从“第一本账” 一般公共预算单向调入。

“第二本账”政府性基金预算和“第三本账”国有资本经营预算只出不进。因为卖地的钱和国企上缴的利润本质上都是为了用于地方建设，取之于民，用之于民。

二、转移支付体系

当一个地方四本账都亏损，或者没有收入，或者收入严重不抵支出，怎么办？因为我们是五级财政体系，下一财政困难的时候，还可以依靠上一级财政的转移支付解决短期的财政支出问题。毕竟我们各省是中央的派出机构，跟美国不一样，美国是联邦模式，州政府资不抵债，可以破产。

我们主要说说中央对地方的转移支付。

（1）转移支付的分类

中央对地方的转移支付包括一般性转移支付、专项转移支付、分类转移支付三种。

一般性转移支付是中央为了调节地方政府财力水平，通过因素法，向部分省份转移的资金。所谓“天之道损有余而步不足”嘛。

专项转移支付是按照项目法，中央向地方转移的制定用途的资金，比如扶贫资金、乡村振兴资金等。用来解决地方政府公共服务提供不足的问题。

分类转移支付就是因素法和项目法结合的产物，也就是中央向地方转移的宽用途，给地方政府一定灵活空间，但是又有相关要求的资金。比如抗疫、灾后重建等类型的资金。

（2）转移支付的体量

2022 年中央对地方转移支付近 9.8 万亿元、同比增长 18%，占地方综合财力比重达 35%；2023 年中央对地方转移支付力度进一步提升，预算总额突破 10 万亿元。

所以有人说分税制改革造成了地方穷、中央富，这种说法是站不住脚的，因为数据在这摆着，这些年，中央收上来的钱，又通过转移支付回流到了地方。地方财政收入的35%是中央回流回来的资金。

（3）直达资金

因为我们是五级财政体系嘛，财政的钱从上往下需要层层划拨，中央划给省，省再划给市，市再到区，区再到线。这样层层划拨，往往会带来资金被某一级政府截留，而且效率也不高，每一级财政收到钱都要计入四本账，划拨钱，又要记一遍四本账，效率不高。

因此，2022年，为了加快转移支付的效率，中央财政开发了直达资金系统，资金可以从财政部直接划拨到县。或者指定的层级。可谓是直达基层，比如保就业的资金，直达到基层财政局后，快速发到个人手上。

（4）哪些省份是承接转移支付资金的主力？

2020 年以来，中央一般财政支出中超七成用于转移支付，2022 年央地转移支付规模占中央一般财政支出比例达 73%。2023 年超 10 万亿元的转移支付预算中，近九成为

一般性转移支付。四川、河南、湖南等人口大省转移支付规模较大，三省转移支付总额占比近 15%。

结论是，不是注资，就是卖地的钱。