川普宣布退出世衛──然而真的能說退就退嗎? | 換日線 | LINE TODAY

川普宣布退出世衛──然而真的能說退就退嗎?

換日線 發布於 06月01日03:20 • 鄭凱元/非同一性的健康促進

5 月 30 日凌晨,美國總統川普在白宮玫瑰園舉行了一場重要的記者會,會中川普指控中國隱瞞疫情,並施壓世衛組織提供錯誤資訊,造成美國及全球的嚴重傷亡;加之世衛組織改革不力,川普宣佈將「在今天終止美國與世界衛生組織的關係(we will be today terminating our relationship with the World Health Organization)」。

川普是否真的能讓美國「退出世衛組織」?

這個重磅消息立刻捲起一陣輿論風暴:許多人解讀他要讓美國「退出」世衛組織(而且是今天就退)。然而川普是否真的能讓美國退出世衛組織?這個問題有兩個面向:第一個是美國總統是否有改變美國世衛組織會籍的權限。第二個,也是比較微妙的議題,是世衛組織究竟如何規範會員國退出。

近年來多虧了英國脫歐,國際大眾對於退出歐盟的流程──從國會取得共識、啟動「里斯本條約第 50 條」,到之後的協商,總共需要多少時間、有多繁複都深有所感。那麼世衛組織對於退會的規定又是如何?關於這個問題,我們可以從世衛組織的歷史中找到一些參考資料。

史有前例:1949 年蘇聯退出世衛組織

倘若川普真的兌現這個威脅,那將不會是世衛組織歷史上第一次發生會員國退出一事。事實上,這個剛滿 70 歲的組織,曾在還未滿足歲的時候,就面臨一次巨大的退會潮。

世衛組織在二戰結束不久的 1948 年成立,但蘇聯認為自己在二戰中付出慘痛代價,卻沒有在戰後的國際秩序如跨國組織、馬歇爾計畫中獲得相應的支持和角色。蘇聯眼見世衛組織受到美國及其盟友把持,便決定杯葛世衛組織。於是在 1949 年初,也就是世衛組織成立不到一年之際,蘇聯、烏克蘭、及白俄羅斯的衛生部去信世衛組織秘書處,表示要退出組織。

但事實上,世界衛生組織的章程中並沒有關於退出組織的相關條文,因此這個「退出世衛組織」的要求落入一個尷尬的局面。1949 當年的世界衛生大會(在蘇聯宣布退出後幾個月開議)上通過了一份決議文(WHA2.90:針對特定國家針對 WHO 會籍所做出之行動)。決議文表示「(上述三國)告知總幹事他們不再自認為是世衛組織的會員」;全體大會「對於這些國家這次會議上的缺席深感遺憾」並「希望這些國家在不遠的將來會願意重新考慮他們的立場」。

在章程缺乏相關規定的狀態下,這篇決議文的用字遣詞極為耐人尋味,僅提及三國退會的意思表示(「不再自認為」),卻通篇沒有講明三國是否真的「成功地」退出了。而在接下來的一年內,波蘭、匈牙利、捷克斯洛伐克等其他友蘇的世衛會員也相繼去信表明退出的意願。

然而這場退會行動並沒有維持很久。1953年,加拿大的齊澤姆(Brock Chisholm)結束 5 年任期,由來自第三世界國家(非親美亦非親蘇)巴西的坎道(Marcolino Candau)接任。在 1955 年的聯合國經濟社會理事會上,蘇聯代表發言肯定世衛組織的成效並表達了重新加入的意願。

下一場世界衛生大會旋即決議,稱呼這些「會籍保留(inactive)」的會員國除了需要補繳有積極參與會務(active participation)年度的全額會費,也要補繳未積極參與(inactive)年度會費的 5%。就這樣,蘇聯又再次成為世衛組織的一員。而這樣的決議及其用語又再次顯示,站在世衛組織的立場,蘇聯可能並沒有「退出」世衛組織,而只是將會籍「冷凍」了幾年。

70 年後,川普要美國退出世衛組織會遇到哪些阻礙?

過了 70 年,世衛組織的章程中仍然沒有任何關於會員退出的規範。美國喬治城大學國際衛生科學與安全中心的菲蘭博士(Alexandra Phelan)在推特上指出,像世衛組織這樣的狀況並不少見,而基於對於國家主權的尊重,國家自由選擇退出國際條約或組織的權利應該是被默許的。

但在美國國內層次,美國參眾兩院於 1948 年 6 月同意美國加入世衛組織時的聯合決議案(joint resolution中其實有相關規定。決議案的第四條款提到:因應世衛組織章程沒有關於退會之條文,美國保留退出組織之權利,但需在一年前提出(one year notice),且美國應已付清對世衛組織的一切債務。

這個聯合決議案對於解讀眼下的局勢有兩個重要意涵:首先,喬治城大學的國際衛生法教授高斯汀(Lawrence Gostin)表示,世界衛生組織的章程由美國國會通過,具有國內法地位。故美國要退出世衛組織不能沒有國會的點頭。而且如此一來,美國是注定不可能「今天」退出世衛組織。而若真的交由國會決議,光以目前美國參眾兩院的黨團比例看來通過已不容易,更遑論退出世衛組織滋事之體大。

但另一方面,高斯汀也提到,即使退會不成,川普仍有權限指使行政部門在各方面阻礙、延遲美國對於世衛組織的責任與工作,使美國即使形式上仍是世衛會員,卻實質上降低參與積極程度和影響力。

其次,決議案第四條款中的這條但書與川普先前提出的另一個對世衛組織的威脅產生衝突:川普一個月前剛剛宣布停止向世衛組織提供財政援助。換句話說,若美國真的想退出世衛,川普還得先咬牙把未付清的會費及其他美國國會通過撥給世衛組織的預算繳出去。

如何評價美國退出世衛組織?

其實若脈絡化地看川普今天在玫瑰園的談話,他羅列退出世衛組織的動機並非完全無憑無據。雖然目前還沒有明確證據說明中國干預了世衛組織針對這次疫情的反應,但世衛組織在疫情反應上受國家施壓影響決策已有先例。而世衛組織也確實存在許多長久積習,雖有改革的努力,但改革緩慢之指控不無道理。可是對於世衛組織的失望,是否應該落實為限制金援、退出組織這樣的行動?

站在多邊主義角度看,世衛組織和其與各區域、各國家相對完整的聯繫網路是推動全球衛生相當重要的平台。許多過去曾經猛烈批評過世衛組織的學者(措辭之嚴、篇幅之長遠超過川普的推特數言,如前面提到的高斯汀),在過去這段時間內都嚴正反對川普對世衛組織的攻擊。美國的退出若像當年的蘇聯一樣引起他國效尤,對全球衛生的損害將會更大。例如世衛組織國際衛生條例(International Health Regulations)所建立的疫情通報平台,若沒有各國的共同參與,便影響其在疫情初期快速、有效傳遞資訊的效果。

而即便以現實主義的角度視之,如許多學者所警告的,身為世衛最大援助國的美國以任何形式減少其在組織中的參與,只會削弱美國對世衛組織的影響力。若川普著實肯認中國逐步掌控聯合國體系的野心,則在這個時刻選擇退出國際舞台無疑是正中中國下懷。過去數十年來世衛組織在全球衛生治理的影響力固然逐漸衰退,但其作為當下全球衛生地景中最有民主正當性(democratic legitimacy)的機構,擁有龐大的組織架構、外部合作網絡及法規作為根基,仍是難以取代且位處核心的機構。

從歷史和現況看來,美國要退出世衛組織並不容易,但其背後所彰顯的政策走向卻足以讓人深慮。美國若減少自己在世衛的角色,是否仍能夠、甚至是否還打算依靠由美國長年把持的世界銀行、國際基金、全球疫苗聯盟,和總統防治愛滋緊急計畫(PEPFAR)等雙邊計畫來維持其多年來在國際衛生援助上的角色?那些視美國為重要地理政治戰略盟友的國家,對於退出世衛這類單邊主義的言論和傾向,可能很難不感到憂心。

執行、核稿編輯:林欣蘋

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