《中國大陸基層改主改革》@圖博館|PChome 個人新聞台
2008-08-17 06:13:39| 人氣8,137| 回應311 | 上一篇 | 下一篇

《中國大陸基層改主改革》

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上中共統戰當了,半調子的村民自治,不過選個村民代表、村長的,也配叫基層改主改革?值得出三本書宣傳?

張厚安著《中國大陸基層的民主改革:歷史篇》(台北:桂冠,1999)
白益華、楊開煌、石之瑜編《中國大陸基層的民主改革:文化篇》
白益華、楊開煌、石之瑜編《中國大陸基層的民主改革:制度篇》

上當?相反吧!異於中國大陸學者專家(後評),對於村民自治是否能夠真正成為中國民主化的契機?基層選舉是不是一種民主?大多是如下文持反面,即便樂觀其成者也認為有其局限性(後貼三文,雖大同但有小異)。

這個嘛!如同前評《中國多黨合作制》所言:皆是有中國特色的民主政治,要是如前蘇聯迷信「經濟學人」之流的盲動,中國早完了。
http://mypaper.pchome.com.tw/news/souj/3/1309666723/20080816055917/
http://mypaper.pchome.com.tw/news/souj/3/1307130856/20080519054932

中國大陸經改無法與政改配合矛盾日深

【大紀元02年10月7日訊】(中央社記者彭思舟特稿)中國大陸經濟改革開放二十多年來,已取得一定的成效,但目前也遭遇瓶頸,除了不少高官貪污腐敗外,失業問題日益嚴重,成為即將舉行的中共十六所必須面對的問題。其實中國大陸的經改已經到了新階段,亟需政治改革配合,才能克竟全功。
事實上,最近一段時間,關於中國大陸最引起大家注意的問題,就是它未來到底會瀕臨崩潰,還是走向繁榮?
這個問題目前尚未蓋棺論定,但有一件事卻可以確定,就是如英國「經濟學人」雜誌曾指出的,大陸經濟在今後二十年裡將面臨痛苦的轉型,若順利的話將有可能成為世界第二大的經濟體,而對地緣政治產生重大影響,但這項工程成功與否的最後考驗,將是新一代領導人,能否對中共壟斷權力的體制進行改革。
中國大陸的經濟改革成功與否,已是中共維繫政權最重要的基礎。但隨著貧富差距擴大,社會不平等現象日益明顯,國營企業改革造成數以百萬計的都市工人失業,失業工人的抗議浪潮,從東北遼陽等工業大城,逐步在大陸蔓延,這個問題就像一枚定時炸彈,如鬼魅伴隨著中共的經濟改革。
中共官方寄望解決這個問題的唯一方式,就是藉由保持經濟的成長,創造足夠的就業機會,吸納大陸每年增加的八百萬新勞工。但實際上這是有困難的,因為大陸失業人口基數過大,據官方統計,目前失業的人數最保守估計在一千六百萬人左右,而且這個數字還不包括已經離開農村在城市待業的農民。
而且,大陸目前倚靠經濟成長帶來的就業機會,每年約有八百萬個,其中六成的工作機會屬於服務業,這剛好被新增的年輕勞動力補足,剩餘龐大的年過中年、又無特殊專長,數量達千萬以上的下崗工人失業問題,卻依然存在。
與此同時,還有日益擴大的貧富差距,以及官員的貪污腐化,自然造成廣大工人、農民的不滿,這時,如果沒有適當的政治參與機制,讓這些人表達不滿,結果將可能為中國大陸帶來「爆炸性的災難」,這也是大部分國外的中國專家,看衰大陸未來發展的主要理由之一。
所以,為了解決上述問題,中共有必要進行配套政治改革,一方面放棄用公權力干預市場,尊重市場機能,使大陸能從傳統的計劃經濟轉變為市場經濟,並真正做到以法治國,從人治逐漸轉向法治,減低外商在大陸投資的法律風險。
另一方面,賦予每一位普通的中國民眾,擁有真正對政府發言的權利,讓各種弱勢團體,都能有發聲的機會,避免社會隱藏性的動盪,才能替中國下一階段的經濟成長奠定基礎。
近年來中國大陸陸續推動基層選舉,但不管是農村的村長選舉,或是城市的居委會選舉,基本上無法脫離中共所指定或默示同意的人選相互競選,離真正由不同政黨候選人競選的民主模式十分遙遠,更何況這種選舉至今仍未普及全中國大陸,更無法寄望這樣的政治改革可以消除民怨於無形。
所以,中共這種經濟上開放,卻沒有政治改革配合的政策,到底能夠持續多久,一直是西方社會科學界以及新聞界密切注意的問題,西方管理學大師彼得杜拉克甚至預測十年內中國即將分裂。
當前的中國大陸可說危機與生機並存,若中共能在經改方案外,更提出相應的政治改革作配套,大陸經濟發展或可從此進入另一個新階段。反之,在大陸經改中未能受惠的一群,若長期未能得到適當照顧,將成為中國大陸未來社會動盪的隱憂。對此,中共十六大不能迴避視而不見

基層民主改革對中國民主化發展的影響>王謙

摘 要
在過去的十幾年,由於中國政府集中全力進行經濟改革,政治體制的改革相對處於一種停滯局面,民主化進展不大,村民自治和村民委員會的選舉相對而言有比較突出的發展,因而引起中外人士的關懷及重視,許多東西方學者對中國大陸基層民主選舉的緣由和實施情況進行了各種研究。本文旨在嘗試總結此一制度的發展背景,並探討其對中國大陸民主化可能提供的貢獻及其侷限性。

壹、前言

中國政治能否民主化是許多人想要探討了解的,在經歷不同階段的民主試驗失敗後,許多人對中國大陸能否民主化產生了懷疑,但也仍然有人持續抱有信心,並視民主政治為中國政治現代化的象徵。隨著中國大陸和國際社會相互依賴性的提高,中國政治不可避免的捲入全球化的浪潮。第三波民主化的浪潮,並沒有使中國民主化,但已對中國政治產生極大的影響。儘管全中國的民主化能否實現,迄今還是存有諸多的不確定性,但基層民主在中國大陸這塊土地上不僅已生存下來,而且還得到相當的發展。
在中共的「改革、開放」政策中,大家都很容易的察覺到其經濟方面已邁出大步,然而在政治體制方面,由於中共一再堅持「一黨專政」,批判「資產階級民主」,因此一般的印象就是,其政治體系並未有突破性的發展,特別是民主方面。隨著改革開放所帶來的經濟發展及人民參與需求的增加,基層民主在中國大陸的確已經得到具體的推動與發展。根據中共的說法是「人民當家作主其定義是人民真正享有管理國家多項事務權力,管理國家的權力,則分為上層和基層兩個層次。在上層是通過全國人大和地方各級人大,履行憲法賦予的職責,行使管理國家的權力。在基層,則實行直接民主,凡關係群眾利益的事,群眾自己當家,自己做主,自己決定」。在此情況之下,中共在「十二大」的報告中就提出「發展基層社會生活群眾自治」的構想。到了一九八三年十月,中共中央、國務院發出《關於實行政設分開建立鄉政府通知》,開始在農村對原來的「人民公社制」進行改革,實行政社分開,恢復鄉政府,撤銷生產大隊,同時建立村民委員會,以作為中國特色社會主義民主的實踐行動。
中國大陸目前由人民直接投票的基層選舉有兩類,其一是縣(市)和鄉鎮級的人大代表選舉,其二是農村村民委員會的選舉。雖然農村村民委員會選舉在重要性方面不如地方人大代表的選舉,但由於村民委員會選舉在制度上有不少的創新與突破,且選舉的民主性質也遠在地方人大代表的選舉之上,因而引起中外人士的關懷及重視,許多東西方學者對中國大陸基層民主選舉的緣由和實施情況進行了各種研究。本文旨在嘗試總結此一制度的發展背景,並探討其對中國大陸民主化可能提供的貢獻及其侷限性。

貳、中國農村基層民主形成過程與發展

中國大陸的農村基層組織從中共建國以來大體經歷了三次大的變動。第一次,是一九四九年到一九五八年,農村的基層組織是鄉(行政組織)和農業生產合作社(經濟組織)並存時期。第二次,是從一九五八年到一九八二年,在農村展開農民公社化運動,農村基層分為人民公社、生產大隊、生產小隊三級組織,它們既是行政組織又是經濟組織。第三次,是一九八二年第五屆全國人大通過新憲法之後,確立農村基層組織為村民委員會,是一種群眾性的自治組織。
而第三次變革,一般來說是因為自一九七八年開始,隨著「家庭聯產承包責任制」等一系列農村經濟體制改革的普遍推行,農村經濟迅速好轉,農戶取代原來的生產隊,成為農村的基本經濟核算單位,農民因而獲得了生產經營的自主權。這一生產關係的改變,農民因而成為國家財政的直接依賴者,伴隨著各種限制的取消與解除,農民的財產權逐漸受到重視,人身自由也開始得到保障,農民的社會自主性獲得了增加,以往農民完全被生產隊支配的情況出現了根本性的轉變。在此情況下,實行了多年的人民公社制開始瓦解,土地承包給農民,農民自行決定如何經營後,原來的生產大隊,生產隊這兩級最基層的組織失去原有的功能,陷入癱瘓狀態。一時之間,農村社區公共權力和基層組織出現了某種程度的「真空」,社會治安惡化,公共事務、公益事業無人過問管理,國家的徵糧徵稅無法執行,計劃生育、教育等工作陷於停頓。舊的體制崩潰,新的基礎性權力結構尚未形成,於是一部分農村開始自謀因應之道,資料顯示在一九八零年底,廣西地區的宜山、羅山等地農民,自發性的成立了村民委員會形式的自治組織,稍後其全國一些農村地區也陸續成立類似組織,來取代正在迅速瓦解中之生產大隊,生產隊。
村民委員會的出現,最初是為了應付農村混亂狀況及維持社會秩序的自力救濟,後來逐漸擴大為農村基層社會、政治、經濟、文化、生活中的諸多事務的自治管理,這一典型的「農民造」,引起了彭真等中共中央領導的高度重視與支持,在一九八二年底,第五屆全國人大通過新的憲法時,總結了各地農村的實踐經驗,確認了村民委員會的法律地位。在其憲法第一百一十一條將農村的村民委員會和城市的居民委員會規定為最基層的群眾性自治組織。不過,只是原則而沒有具體明確的規劃。到了一九八三年十月,中共中央、國務院發出《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》,才正式宣告人民公社體制的終結,鄉鎮政府在原來人民公社的基礎上重新建立,但這個時期的重建工作基本上是換湯不換藥,公社改名為鄉、鎮,生產大隊改名為村民委員會,生產隊改名為村民小組,農村的混亂狀態在原有人民公社的架構下繼續,沒有顯著的好轉。
從一九八四年開始,中國政府著手農村村民自治的立法工作,同時帶動了對農村政策的全面檢討,在如何定位村民委員會,是否要將其運用以重建農村組織的問題上,爭論極大,肯定村民委員會的一派,強調村民委員會選舉有助於重建農村社會秩序,並能協助國家任務的完成;否定村民委員會的一派,主要是來自地方上的黨政幹部,他們擔心村民委員會成為黨政機關的制衡力量,反而阻礙國家任務的完成。最後,對於村民委員會的性質、任務,以及與鄉鎮政府的關係,意見分歧很大,第六屆全國人大無法立法,改為委託人大常委會代為立法,終於在一九八七年十一月通過《村民委員會組織法(試行)》。正式廢止了長期實行的村幹部由縣或鄉政府任命的作法,村幹部一律由村民直接選舉產生。中央立法完成後,各省、市也分別制定有關的實施條例,而村民委員會的組建工作,包括村民委員會成員的選舉,則由各地方的民政部門負責執行。一九九八年十一月,第九屆全國人大通過修改後的《村民委員會組織法》,補充了村民委員會直接選舉程序、村民代表會議事制度、實行村務公開制度等內容條款,使暫行十年的試行法成為正式法律。
按照《村民委員會組織法》的規定,中國農村村民委員會是村民實現自我管理、自我教育及自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會主任、副主任和其他成員均由村民直接選舉產生,每屆任期為三年,連選得連任,年滿十八歲以上的村民均有選舉和被選舉權,村民委員會有準公權力、教育與溝通及經濟管理三方面的功能,村民委員會要對村民會議或村民代表會議負責;村民會議制定「村規民約」,監督檢查村民委員會的收支賬目。鄉鎮政府與村民委員會是「指導、支持和幫助」關係,在這一新的組織架構下,鄉鎮政府的官員無權指派村民委員會成員,而且必須遵守村民選舉的結果。

參、中國農村基層民主的影響與作用

農村民主的推行,在中國大陸地區發展差異極大,各地情況不完全一樣,但一般對於其所追求的農民直接選舉、決策、管理、監督都給予明確的肯定,也獲得廣泛地認同,農村民主的實行,對中國大陸民主化過程的可能影響,起碼有以下幾項積極的作用。
伴隨著村民委員會選舉的進程,村民委員會的選舉辦法、選舉程序以及選舉制度的重大改進,很有可能帶來更大的突破,轉為真正「以民為主」的政治。在提名推薦村民委員會初步候選人上,一些地方採用「海選」方式,使每一個選民都有提名權;在確定正式候選人上,許多地方實行「預選」和村民無記名投票表決,增強了確定候選人的透明度,改進了過去村民委員會選舉中各方協商,村選舉組織最後確定正式候選人的方式;在劃選票的設計上,許多地方設立了獨立劃票間,防止外力的干擾,突破了以前公開劃票的傳統方法,保護了選民的民主權利;在正式介紹候選人方面,鼓勵和允許候選人發表「治村方案」,允許選民向正式候選人詢問,及正式候選人間的相互詢問,以利其選民投票時做正確的選擇。
對於長期處於民主選舉的台灣而言,上述各項措施也許並無特別之處,但在缺乏直接參與選舉觀念的中國大陸農村來說,這些措施卻是極大的創新,需要克服種種不利條件才能建立起來,而村民的廣泛直接參與,則是健全基礎民主最重要的資源。從政治體制而言,村民委員會選舉還有一層重大的意義,即是做為地方人大代表選舉的比較和參考,因為與人民大會代表選舉比較起來,村民委員會選舉在公開性、公平性和選民可選擇範圍等方面上,普遍都因其民主性而廣泛受到支持,一九九八年起,四川省逐寧市步雲鄕的直選鄕長嘗試,其他地區如山西省臨猗縣、廣東省深圳市大鵬鎮等,在鄉鎮長選舉(間接選舉)也陸續以不同傳統的方式進行變革,去年四川省成都市木蘭鎮更首開中共直選鎮黨委書記的先例,這些改變都很有可能就是這種以村民委員會選舉為參考,而出現的一系列新作法。 長期以來中共黨政機構腐敗專制的行政作風逐漸出現變化,村務公開、財務公開制度在各鄉鎮地區也日益受到重視。村民委員會的成員既由村民直接選舉產生,在執行公權力時就不可能繼續延用以往「政社合一」時代,黨政幹部高高在上,不受民眾約束的方式。財務公開、村務公開的制度雖然在各地實施的情況很不一致,有相當數量的地區還沒有實行,或已宣布實行還有做假的情況發生,但都普遍得到支持,而且有關的規定也逐漸趨向明確。這對於制止農村幹部的貪污舞弊、揮霍浪費發揮了很大的作用。村民委員會行政作風的演變,也逐漸影響到上級的黨政組織,其中以鄉鎮政府在行政作風的變革較為明顯。因為一方面,鄉鎮政府的各種稅金要通過村民委員會來收取,很多政策工作也要村民委員會協助貫徹,村民委員會因此就多少具備了代表農民和鄉鎮政府討價還價的能力,另一方面,鄉鎮政府和村民委員會之間,不再是上下級的領導和服從關係,而是政權機關與自治機關間的一種平等關係。在村民委員會進行村務公開、財務公開的情況下,鄉鎮政府也很難抗拒這種要求,現在已有一些鄉鎮開始推行政務公開制度,並訂立了具體的章程和規定。
隨著農村經濟體制改變,集體支配局面的結束,農民個體經濟逐漸好轉,重視個人利益,並要求得到有效保障的公民權利意識,開始在農民中孕育和發展,為中國大陸未來政治民主的改造和國家的整合能力奠定了基礎。隨著生活的改善,農民對於個人的財產和自由,自然要考慮如何得到有效保障,透過村民委員會的建立和直接選舉的推行,農民可以表達自己的利益要求,並謀求較有利的保障及承諾。對於長期以來在政府權力之前都處於比較弱勢與被動地位的大陸農民而言,這種國家權力與公民自由界限的改變是具有非常大的震撼性,三年一次的村民委員會選舉,以及財務和村務公開的措施,時時提醒農民關注本身的利益和留心社會環境的變化,逐漸演變農民為一個敢於爭取的公民,這是一種民主化所必須的參與意識,也是中國大陸民主化最重要的資源。村民委員會選舉已經成為中國大陸農村的民主實踐,而民主實踐是培養參與最有效的途徑之一。

肆、中國農村基層民主的侷限性

村民自治和村民委員會選舉在某種意義上,可以說是中國大陸政治制度的一種突破和創新。這種制度上的突破與創新,對於中國大陸民主化的進程有著重大意義,村民自治和村民委員會選舉既直接的推動著政治體制的民主化,又間接的為未來更高程度的民主化準備了有利的社會條件。然而我們也應該看到,由於受到中共現有政治體制的限制,農村基層選舉發展有著很大的侷限性,因此不應對農村民主寄以不切實際的期望,這些侷限也可以總結下列幾個要點。
從農村民主對國家層面民主的侷限性來看,如同上述所提到的,中國大陸農村基層選舉形成過程中,沒有來自中共中央的動力,農村民主可以說是不可能的,從另一方面說,也正是因為農村民主是在中共中央政府直接干預下產生,中央政府一直可以控制這種選舉的幅度,首先應指出的是,儘管統計的數字不一,可以肯定的是,迄今只有一部分中國大陸的農村實行基層選舉,並且各地進展不一,選舉的效果也參差不齊。根據資料顯示,前幾年中國政府重點推動的「全國村民自治示範縣」,共有三十一個,占省級行政區域內縣級行政區域的 1.19%;推動成效較佳的「省級村民自治示範縣」,占省級行政區域內縣級行政區域的7.11%,兩者合計約占省級行政區域內縣級行政區域的 9%。其他地區村民自治不是存在著不同程度的問題,就是基本上流於形式,就是在有較強自治功能的農村,因為上級政府官員已經感受到來自基層官員對其政治合法性挑戰的壓力,他們擔心民主的迅速擴展會威脅共產黨的領導統治和他們本身的地位,因此他們不樂意把基層選舉進一步擴展到「鄉」這一級,儘管多數省份已經訂定有關基層選舉的法律和其他相關的條例,選舉的質量也逐漸在提高,可以預見的是,如果沒有來自上級政府尤其是中央政府的進一步動力,基層民主很難在可預見的將來自動的擴展到上一級政府。
再者,農村民主對國家層面民主化的影響也受限於中共中央,因為中共中央把民主當作一種工具來強化其基層統治的合法性。很多學者認為中共領導人推動基層民主,並不是因為他們對民主價值有強力的認同感,而是因為他們的務實態度看到民主可以為他們解決很多問題,我個人同意這種觀點,很顯然的農村民主在改變地方幹部的行政作風,遏止他們的腐敗專制行為與提高基層政府行政工作效能方面起了重要的作用,村民固然可以從此一制度中獲益,但中共也是主要的獲益者。基層民主在實際上提高或強化了中共政治合法性,因為其減輕了國家與社會在地方上的緊張關係,減少了村民對地方幹部抱怨的程度。在沒有來自社會的強大壓力下,無疑地,以胡錦濤為首的第四代中共領導人無需把民主為導向的政治改革做為其重要政治議程。從過去蘇聯和東歐政治的轉型中,我們可以看到來自基層民眾的政治壓力,對一個國家在促進政治民主化的過程上是何等的重要。 從農村民主的本身來說,其侷限也是顯而易見的。很明顯的,在農村層級的眾多組織裡,如黨支部、經濟組織、婦女組織、共青團等等,選舉出來的農村村民委員會只是其中的一個。如我們上面所談到的,中共並沒有計劃發展出一套完整的民主制度,中共是利用基層選舉制度來重新組織中國農村的政治秩序。中共並沒有放棄農村基層黨組織的鞏固和發展,而是強調民主方式對中共在農村統治的實際功能。
從目前可以得到的資料顯示,近幾十年來中共的農村基層黨組織從總體上來看,確有加強的跡象。中共不斷的採取各種措施來加強其基層統治與控制能力,固然是一大原因,而中國農村經濟的急速發展及鄉鎮企業的興起,也給了中共基層黨組織一個擴張權力,鞏固組織的特殊機會。鄉鎮和村的黨幹部,普遍兼任鄉鎮企業的領導職務。由於中共基層組織直接參與並掌握巨大的經濟資源,在農村的政治、經濟事務中處於絕對的領導地位,這就是為什麼愈是經濟發達的地區,其勢力也就顯的愈強大的原因。實際上,中共基層組織歷來在農村各類選舉活動中都起重要作用,已經成為一種傳統。不僅大部分鄉、村黨的幹部本身就是農村中的政治活躍分子,同時黨的基層組織幹部在選舉中有直接的利益,再加上在農村中,中共基層組織無疑是組織最嚴密,管理最完善的權力組織。此外,還有上級黨政機構的支持,這使得黨的組織力量無論在選舉過程中,還是在日常的村務處理上都居於有利的地位。 黨對農村民主的干預、控制,不僅存在於民主的選舉過程中,也存在於日常的農村政治、經濟事務的處理方面,這使得村民委員會基本上處於被中共基層組織支配的弱勢地位,因而村民自治往往變的虛有其表。目前的一個有趣現象是,在經濟和文化條件較差的農村,即使依照上級政策成立了村民委員會,雖然在人事與體制上和黨政組織有所分離,也往往由於各種條件不足而無力擺脫黨政機關的支配;在經濟與文化條件較佳的農村,則黨政組織在人事與體制上和村民委員會往往「融為一體」,使農村的真正自治無法真正發揮,最通常的做法,是農村的黨支部成員和村民委員會成員交叉任職,一般來說,村民委員會主任絕大多數由黨支部副書記或委員擔任,村民委員會成員中也有許多是黨員。也就是將所謂的「一套班子,兩塊牌子」的黨政結構,貫徹到最基層的農村社會,又或者由黨支部書記擔任村民委員會換屆選舉工作領導小組組長,通過推薦候選人等方法及技巧,對村民委員會選舉進行引導和控制。
另一種矛盾的現象是,發展比較好的村民委員會,往往是因為得到有關黨政組織的重視與協助,而黨政組織之所以會對其予以重視,是由於看到村民委員會在完成各種指派任務方面有積極作用。換言之,對政黨系統來說,村民委員會所發揮的功能主要是執行任務的工具作用。一九九八年十一月通過的新村民委員會組織法,還特別增加了條文,明確指示了中國共產黨農村基層委員會對村民委員會的領導關係,這就等於從中央政策的層次認可了這種在地方上存在已久的作法。在這樣的控制下,村民委員會要開展真正的自治工作,相當困難,有學者將目前村民委員會的困境歸納為三個主要失衡與矛盾,其一為鄉政管理與村民自治的矛盾,也就是村民委員會易淪為鄉鎮政府的派出或下屬機構,以完成鄉鎮政府下達的任務為首要工作;其二為鄉村內黨組織與村民自治組織的矛盾,也就是村民委員會易淪為村黨支部的二手機關,最終的決定權在黨政組織;其三為農村社區內政務與村務的矛盾,也就是村民委員會的工作,多大程度應集中在完成國家政策和上級政府要求方面,多大程度應集中在涉及本村村民利益的事務上。總而言之,能否減少或避免黨政組織的操控是決定中國大陸農村民主能否落實的重要因素。在此情形下,我們依舊可以看到中國大陸農村的民主仍有極不完善和極脆弱的一面。

伍、結論

在過去的十幾年,由於中國政府集中全力進行經濟改革,政治體制的改革相對處於一種停滯局面,民主化進展不大,村民自治和村民委員會的選舉相對而言有比較突出的發展,所以引起中外人士廣泛的關注。中國政府在對外宣傳上,也往往援引農村選舉作為中國大陸民主有所發展的佐證。許多國家的新聞媒體以及政府當局先後對中國農村的民主選舉表示稱許,認為這是中國政府在改善民主方面邁出了積極的步驟。有些研究機構把這項基層改革視為中國政局保持穩定的一項基石,有些學者認為農村基層選舉可能是中國走向民主化的起點,但也有學者認為目前中國農村基層選舉與國家的民主化是沒有直接的聯繫的,雖然不排除將來形成某種聯繫的可能,但至少現在還不是真正的政治現實。
無疑的,農村基層民主的產生使中國大陸民主化有了一個開端,在很多方面,農村自治和村民委員會選舉既直接的推動基層的民主化,又間接的為未來更高程度的民主化準備了有利的社會條件,特別是民主過程一旦轉換為民眾的生活方式和習慣,更很難被改變。也就是說,如果民主選舉已被中國人民視為天經地義之事,而領導人不經群眾選舉或認可,其合法性的基礎就會大大的削弱。但從現實的觀點看,基層民主能否向上擴展並成為國家民主化的強大動力,光靠基層民主自發的由下而上的推動力是不夠的。來自上級,特別是中央政府的動力仍然是個關鍵,當國家力量成為民主化的推動力量時,民主化過程才有可能更加快速。由於缺乏民主傳統,民主教育普遍程度低,迄今中國仍是個專制力量十分強大的國家,近年來雖受到市場經濟發展和西方文明的影響,基層民主得以成長,但還是十分的脆弱。最主要的原因是,如同許多發展中國家推進民主的方式一樣,中國農村基層民主選舉和村民自治是由國家權力所推動的,一旦強大的國家系統因某種變化不再重視而加以壓制,民主的幼苗就會受到摧殘,民主化過程就有可能被中斷,如果沒有中央政府政策導向與強力推動,村民自治所要求的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是不可能迅速落實到中國社會各基層的。換言之,農民基層選舉在這種由下而上的民主化準備工作方面已有重大貢獻,但中國的民主化更需要一種由上而下,有全面的規劃、有明確領導的推動力量,來持續鞏固並加快落實,而就目前的情況而言,這樣的力量仍然沒有出現的跡象,所以我們不能對中國農村基層民主進程過於樂觀,也不能估計過高。因為沒有由下而上與由上而下兩種動力的結合,推動更高層次的中國大陸政治體制改革和民主化,將仍然是一個艱鉅而又不易取得共識的問題。

中國大陸鄉村治理之初探>陳無邪

摘要
中國大陸自 1980 年代初開始農村基層鄉村治理型態的改革,將人民公社解散,施行「聯產承包責任制」。中國大陸鄉村治理的發展背景是在中共政權統治下,經歷「自然村」、「公社時期」到今日的村民自治。1982 年中共頒布修改的新憲法,賦予鄉村治理、村民自治依據的法源基礎以及組織架構,爾後以村民委員會、村民會議、村民代表會議運作民主選舉、民主決策、民主管理以及民主監督,深植基層民主。是以中國大陸鄉村治理與其基層民主被期待做為推動中國民主化的力量;然而這種放權式改革是否能夠真正成為中國民主化的契機?許多學者爭辯不斷,各持正反意見,雖然前景未明,但對於中國大陸的鄉村治理改革造成的正面影響,例如改善生產力、提供公共服務、民主治理等,我們仍給予中國大陸鄉村治理肯定的態度。

壹、前言

1979 年以後在中國大陸改革開放的背景下,發展社會主義市場經濟成為現代化的新取向。十一屆三中全會以後,農村社會的治理狀況出現了根本性的變化。經濟上,「聯產承包責任制」成為農村中最重要的生產經濟機制,也使農民重新成為經濟利益主體。政治社會上,人民公社解體和鄉政府的普遍建立,以及1987 年以後村組法(試行)的頒布與實施,再加上村民自治制度的推行,農村裡的農民漸有相當的政治主動權,並據法律規定實行各項基層民主活動。「鄉村治理」其意為在城市以外的鄉鎮農村中,以村民自治的途徑,進行當地的基層公共事務治理,簡單來說就是鄉村地區中村級單位實施基層民主自治。「民主」一詞在實施中國共產黨的政治統治下並非陌生,不過它與一般我們所熟知的「資本主義」下的「民主」有所不同,中共往往會選擇對當時情況最有利的說法來詮釋「民主」。中國大陸改革開放後,要求政治上民主的聲浪不斷在中國的社會各階層、領域中吶喊,高潮即發生在 1989 年的天安門事件,然而因為中央強大的鎮壓,從城市發聲的民主風潮反倒沒有持續成長,甚至是停滯。而當時,鄉村裡的基層民主反倒比城市民主來得早,並依法律享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利。在中央與地方政府的控制之下,「民主」在農村基層中成為治理的方式。直至今日,中國大陸經濟恰如同鄧小平所說,確實讓一部份的人先富了起來,但貧富、城鄉差距也愈來愈大;農閒時前往都市打工而成為流動人口的農民們,藉由農村—城市的一來一往也愈來愈瞭解此差距的不公,這種加劇的剝奪感使得農民成為對共產黨政權威脅的不定時炸彈,因而鄉村民主的發展反倒停滯不前。何以「鄉村治理」在中國大陸能被中共接受甚至提倡推廣?鄉村治理的核心與內涵是什麼?在鄉村廣為施用的基層民主治理,對中國大陸的民主發展又有何影響貢獻?以上這些問題,在本文中將使用文獻分析的方式,一一做出初步的探討,以期能對中國大陸之鄉村治理模式與內涵有更完整的認知。
本文主旨在於對中國大陸的鄉村治理作一初步的探討,故並未就任何相關特定議題進行深入研究,而是以整體宏觀的視角介紹中共在中國大陸農村所施行的基層民主治理。本文分析架構首先從鄉村治理的發展背景開始介紹,敘述鄉村治理產生的歷史背景以及理論架構,接著介紹鄉村治理的法制基礎及其內容,最後焦點於中國大陸基層民主的發展與問題,希冀對中國大陸的鄉村基層民主治理能夠作一個完整初步的介紹。

貳、鄉村治理的發展背景

中國大陸鄉村治理形式,以中共政權為背景,農村基層組織的改變可分為三個時期,第一是建國初期「社會主義改造時期」,時間點為 1949-1957;第二是「人民公社」體制,從 1958 年大躍進時期,經歷文化大革命直到改革開放以後 1982年廢止人民公社;第三就是人民公社解制、實施村民委員會制度後,農村「家庭聯產承包責任制」拉起了瀕臨崩潰的農業結構,同時也改變了農村的經濟生產型態。鄉村治理就是在聯產承包責任制的背景之下,逐漸發展成今日的面貌。

一、鄉村治理產生的背景

中共取得政權以後,立即在農村實行土地改革,1951 年中共中央制訂「關於農業生產互助合作的決議」,據此發展勞動互助、生產合作的互助組織,1956年底,已有 87.8%的農戶參加了高級農業生產合作社,「一村一社」的合作化組織形式日益取代自然村行政編制。農業基層存在著政權組織與集體經濟並存的狀態。然而隨著大陸農村經濟的集體化,這種建制很快被「人民公社」所取代。1958 年以後大陸實行人民公社化,鄉鎮政權組織被政社合一的人民公社所取代,成為農村基層政權機關。人民公社既是集體經濟組織,又是國家政權在農村的基層單位,它的基本特徵是「黨政不分」、「政社合一」,實行公社、生產大隊、生產隊三級管理體制。人民公社做為國家的政權基層單位,領導人由上級政權任命,公社內部大小事務決定權掌握在公社黨委書記等少數人手中,權力過分集中的體制抑制了農民的生產積極性,嚴重制約農村的經濟發展,這個時期的中國大陸農業生產幾乎是處於停滯的局面。1970 年代末國家透過不斷的政治運動對農村進行強控制的力量逐漸弱化,使得農村出現以包產到戶為主的自發改革;經濟體制改革取得明顯成效後,包產到戶得到中共中央的認可與支持,1983年10月12 中共中央下發了《關於實行政社分開、建立鄉政府的通知》,將人民公社體制中的政權組織剝離出來,恢復鄉政府。由於實行家庭承包,不再需要公社組織指揮生產,是以人民公社的經濟管理功能也不復存在。隨著政社合一的人民公社廢除,農村實行分戶經營後,一度出現基層組織體系轉換而不再發生作用,公共社會事務無人管理的狀況。1982 年的《關於實行政社分開、建立鄉政府的通知》要求按村民居住狀況在鄉以下建立村民委員會,作為農村基層群眾自治組織。隨著鄉鎮政權體制的重建與完善,鄉鎮以下的農村基層治理體制發生了重大變化,原來人民公社體制下的生產大隊和生產隊組織亦發生變化,舊的生產大隊基本上改成村民委員會,生產隊則改為生產小組;現實中國大陸農村基層已建立「鄉政村治」的基層治理體制,即國家的基層政權建立在鄉鎮一級,鄉鎮以下實行村民自治。但為何中共中央要廢止人民公社做為基層政權的運作機制呢?人民公社權力集中的現象,使得長期以來農村中一直存在著黨群、幹群關係緊張的情形,而且有日趨疏離、惡化的現象產生。黨組織由於缺乏凝聚力、吸引力、戰鬥力,使得相當一部分黨員幹部在群眾中的威信降低、不受群眾擁護與支持。因此工作難以開展、群眾對幹部不滿、明爭暗鬥、集體上訪、聚眾鬧事、要脅報復等行為不斷增加。這種雙向背離關係,稱之為「裂痕現象」。裂痕現象的形成與發展,嚴重影響國家的各項政策與方針的執行,甚至導致幹部與群眾間的嚴重對立,黨組織嚴重癱瘓的局面。再加上,鄉村的財務狀況已經到了相當混亂的地步,村幹部貪污、侵佔集體財產的情事時有所聞,或者透過向農民收費和攤派剝削農民。種種村幹部腐敗的因素,另外還有生產力低落的原因,使得人民不得不違反人民公社政社合一的體制,走向聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制簡單來說就是在 1960 年代初期劉少奇、鄧小平等為了挽救因為大躍進而崩潰的農村農業所提倡的「包產到戶」,即以家戶為單位向公社承租土地,一定期限內上繳定額的作物,剩餘的再按比例和國家分配,不再是集體農場式按「工分」領薪水,農民可以擁有自己的一部分私財,提高生產誘因。1978 年十一屆三中全會以後,中國大陸經濟體制改革首先在農村進行,聯產承包制的使用,使得原有的集體經濟基礎頓時失去效用,連帶著原屬集體範疇的社會服務,例如修路、水利、社會治安等,都發生了立即的困難。但畢竟村裡的公共事務仍需要集體來解決,而村民對於集體的向心力必須先要有好的集體經濟作為基礎;良好的集體經濟發展又有賴村民的積極投入;是以村自治的政權組織方式應運而生,但這時農村集體代表不再是上級指派的幹部官員,而是由村民自己選出的村民委員。中共中央發現,民主可以還給農民尊嚴,解決幹部與群眾之間的矛盾,有助於農村管理工作的推展。
鄉村治理的發展背景,簡言之,即中國大陸農村地區在經歷一連串慘敗農村改革與農業崩潰之後,共產黨目前找到的一條似乎是可行的農村治理道路,新制度之建立是為了彌補舊制度解體後的真空,提供新的社會秩序。透過鄉村治理的運作,使得國家的政策方針得以在鞭長莫及的基層中推動,並透過民主選舉方式獲得合法性與正當性,對農村進行控制。二、制度設計的理論架構十年文革動亂已讓中共領導群瞭解到制度的重要性,故後文革時期重要的改革項目之一,便是制度化政治運作。是以,建立社會主義法制與法治,便成為政治改革的重要課題。1978 年十一屆三中全會後的第五屆全國人民代表大會,第一次會議中所通過的憲法,首次採用「社會主義民主」這個名詞。相對於社會主義民主的概念就是資本主義民主,中共認為資本主義式的民主指的是資產階級管理國家的一種民主制度,主要的內容為:議會制、分權制、多黨競爭制、普選制和形式規定的公民權。從社會主義民主的觀點來看,資本主義式的民主是建立在生產資料的私有制上,民主不僅具有階級性,且體現了資本家統治意志和階級利益,是為資產階級服務的工具,故資本主義式的民主是虛偽、少數人的民主。而社會主義民主,則是建立在生產資料公有制的經濟基礎上為保護和發展社會主義的生產關係服務。在社會主義國家,權力屬於廣大的工人和農民階級,人民享有管理國家、管理社會生活的權利,民主則是勞動階級的政治意志和階級利益的表現,故是多數人的民主。

細觀中國農村的自治形式可以瞭解到,中國農村所施行的村自治和其他大多數國家制度比較,有著兩種不同的特點:第一,經濟上以生產資料集體所有制為經濟社會的背景,自治組織的個體成員與組織集體聯繫緊密;第二,政制上以中國共產黨領導的一黨專政和民主制相結合,為其政治社會的背景。因此我們可以說,在中國共產黨領導下的多黨合作制,國家的政治組織形式就是實行民主集中制為原則。所以,鄉村村民自治也只是農民群眾參與基層社會、事務管理的一種民主形式而已;村民委員會則是一種群眾性自治組織,主要行使自治功能,而不是基層政府組織。村民在透過村民自治組織行使民主權利時,必須接受共產黨和政府的領導與指導為條件。1994 年中共十四屆四中全會發佈之「中共中央關於加強黨的建設幾個重大問題的決定」文件中,可看出民主集中制在農村的具體實踐。其中對強化農村基層組織的條款,明確規定:村黨支部建設要著重抓好四項工作;一、建設一個好的支部領導班子,特別是選一個認真貫徹黨的路線、方針、政策,公正無私廉潔、年富力強、能帶領群眾致富的黨支部書記;二、確定一條符合本地實際的發展路子,穩定和完善以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制,興辦各種經營實體,逐步壯大集體經濟實力。在生產發展的基礎上,增加農民收入;三、做好思想政治工作,普及科學文化知識,教育黨員發揮先鋒模範作用,提高農民的素質,抵制和擺脫封建迷信等,愚昧落後觀念和資產階級腐朽思想的影響。用愛國主義、集體主義、社會主義思想和健康、文明進步的風尚,佔領農村陣地;四、加強以黨支部為核心的村及組織配套建設,並同基層民主、法制思想和健康、文明進步的風尚,佔領農村陣地;四、加強以黨支部為核心的村及組織配套建設,並同基層民主、法制建設和社會治安綜合治理結合起來,建立健全民主監督制度和村規民約,調動農民群眾當家作主的積極性。從這項條文我們可以看出,民主只是一種手段,黨基層組織的強化與鞏固才是中共實施村自治的目的。村自治的目的在於,打擊官僚主義、強化黨的基礎組織建設、提升農村的生產活力,並鞏固其在農村的領導地位。村委會雖然是群眾性的基層組織,但從制度運作來看,村自治仍然必須堅持黨的領導、社會主義方向、宣傳和貫徹黨的路線、方針、政策,遵守國家的法律、法規。並在政治、思想、行動上與黨中央保持一致的作法。

參、鄉村治理的法制基礎與內涵

1982 年中共修改頒布新憲法,其中第 111 條規定:「城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關係由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會,辦理本居住地區的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,並且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。」成為進行鄉村治理的法制基礎。一、鄉村治理的組織架構在中國大陸現代化轉型時期,村級組織作為連結國家與農民的中介橋樑,對於溝通國家與農村社會的聯繫,協調政府宏觀管理與農民具體利益的矛盾,處理鄉政與村治的關係,均具重要的意義。鄉村治理的主要內涵即是村民自治,在法制上包含有以下三種類型的組織:村民委員會、村民會議、村民代表會議。

(一)村民委員會中國大陸農村的村民自治是從建立村民委員會開始,中共關於村民自治的立法也是以村民委員會為中心出發,故村委會在鄉村自治中佔有重要地位。然而第一個村民委員會的出現,並非是在中共中央的領導之下推出的,而是農村由於「包產到戶」的需求所自創的。第一個村民委員會就在 1980 年初的廣西省宜州市合寨村誕生。農村實行生產責任制之後,基層同時面臨到社會治安惡化、幹部貪污腐敗的問題,群眾自發組織起村委會等新的組織,不僅在解決社會治安問題上發揮作用,且透過村委會組織群眾舉辦公益事業,反而達成許多以往做不到的政策以及公共事務,因而這種新型態的自發性組織受到群眾與幹部的歡迎。最初這個新組織有很多不同的名稱,1980 年才定名為「村民委員會」。1982 年底,村民委員會正式納入中共修改頒布的新憲法第 111 條,並強調村民委員會的群眾自治組織性質;至此,村民委員會及村民自治始得合法化,並在全國廣泛推行,走向法制化的軌道。1987 年中共人大常委會審議通過「村民委員會組織法(試行)」,經過了實踐中不斷的試驗與修改,終於在 1998 年 11 月 4日經全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過,正式頒布「村民委員會組織法」,為村民自治提供了法律上的保障。村民委員會是基層行政組織、群眾組織,同時也是自治組織,由主任、副主任共三至七人組成,其成員由村民直接選舉產生,每屆任期三年,連任、年齡等均受村委會組織法的規定。村委會的任務與職責在於:一、宣傳國家政策、法規,對村民進行愛國主義、社會主義、集體主義思想教育和科學文化教育等;二、組織和支持村民進行生產、供銷、信用、消費等經濟活動,組織村生產經營的服務和協調工作,發展農村經濟;三、依法管理本村屬於村民集體所有的財產;四、辦理各項公共事業和公益事業;五、開展多種形式的社會主義精神文明建設;六、維護農村社會治安;七、協助鄉鎮人民政府做好計畫生育、稅收、兵役、擁軍優屬等工作;八、組織村民實施村民會議的決議、決定和村規民約,向人民政府及有關部門反映村民意見、要求、提出建議。

(二)村民會議根據村委會組織法第十七條規定:「村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。召開村民會議,應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加,或者有本村三分之二以上的戶的代表參加,所作決定應當經到會人員的過半數通過。必要的時候,可以邀請駐在本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席村民會議。」村民會議是農村自治組織中,參與最多、規模最大的會議,同時也是最直接、最全面表達村民利益和願望的組織形式,因而應該算是最有權威的自治組織。村民會議可制定修改村民自治章程、村規民約,並報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。並在涉及村民利益的事項上,例如鄉統籌的收繳方法,鄉提流的收繳及使用等,村民委員會必須提請村民會議決定方可辦理。並且村民委員會向村民會議負責報告工作,村民會議每年審議村民委員會的工作報告,並評議村民委員會成員的工作。村民會議由村民委員會召集,若有十分之一以上村民提議,則應當召集村民會議。

(三)村民代表會議所謂的村民代表會議制度,就是在實行村民自治的地區,在村民大會不變經常召開的條件下,由村民按一定的戶數比例選舉出自己的代表。村委會組織法第二十一條:「人數較多或者居住分散的村,可以推選產生村民代表,由村民委員會召集村民代表開會,討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人。」 
村民代表會議室作為村民會議在特定條件下的一種替代形式或補充形式,仍然屬於村民自治組織體系中的決策性權力性組織,而非管理性、執行性的組織。

二、鄉村治理的內容

在中國大陸的村民自治中,按中共設定的內容是要實現「民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督」。村民委員會組織法第一條開宗明義:「為了保障農村村民實行自治,由村民群眾依法辦理自己的事情,發展農村基層民主,促進農村社會主義物質文明和精神文明建設,根據憲法,制定本法。」第二條則規定:「村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。」中國鄉村治理的基本內容,主要就是民主選舉、民主決策、民主管理以及民主監督。
(一)民主選舉即村民委員會之委員、主席、副主席等,透過選舉的方式產生。其候選人的提名大致有三種形式:第一,由村民直接提名,一般一人提議,十人以上覆議即可推薦一名成為候選人,也可以自我推薦;第二是「海選」,即按照村委會所選人數,給每人發一張提名推薦票,由每個村民填寫選票,所提人都列入候選人名單中;第三是由村民提名,村民小組、村經濟組織和其他組織也可以提名推薦,都列入候選人名單。候選人提名後,要交給村民和村民小組,經過反覆討論後確定正式候選人。由於村委會的幹部乃由村民直接選舉產生,而非像以往那樣由中共黨組織所指派,故選舉制度可說是村民自治的核心之一。
從各地村委會的選舉實踐看,競選的方式具有明顯的特點:第一,充分體現選舉的公開性與平等性;第二,競選產生的村委會主任具有廣泛的群眾基礎和相當的權威性;第三,打破鄉鎮黨政部門和村黨支部對村委會的壟斷,透過競選產生的村委會幹部能力較強、富有責任心,故在歷屆選舉上成員能保持相對的穩定;第四,競選更有利體現民意,使廣大村民真正體會並運用自己的權利,是實現村民自治最直接具體的形式。即使鄉村民主選舉實際運作上,並未能達到真正資本主義所謂「民主」的意涵」,買票、宗族競爭、舞弊等時有所聞,但無論如何,選舉是村自治工作的核心,中共民政部要求,農村政權部門要轟轟烈烈地推廣村自治經驗。透過選舉,基層政權可以免於過去常見的幹部矛盾關係,使黨能在早期預知全國農村浮現的政治與社會趨勢,有助於鞏固中共政權領導地位。
(二)民主決策所謂「民主決策」就是按村委會組織法的規定,在農村設立村民會議或村民代表會議,讓廣大農民與村幹部共同討論決定村內大事或涉及村民利益的大事。村民會議的組織與召集,在本文上述「村民會議」以及「村民代表會議」已詳述,而民主決策幾乎等同於村民會議的任務與職責,故此處不再贅述。經由選舉產生的村委會並非能夠掌管所有事務,村自治的另一項重要內涵,就是民主決策的制度。透過正確的民主決策程序,重視村務決策過程,這是村自治得以成功之處。農村改革理論家對於村民會議的制度甚為推崇,視為是基層民主決策的重心:……制度的意義最根本有三條:一是找到了一條加強基層管理的新措施,這種措施的意義在於解決了政治與經濟的統一。二是開闢了基層民主建設的新渠道,這種渠道的意義在於找到了把村民組織起來的具體辦法,建立了村民參與村務管理、決策的基本組織形式。三是建立了幹群互相制約、互相監督的新制度,這種制度的意義在於保證了辦事公開、群眾監督、民主管理。
(三)民主監督民主監督主要是監督村內的重大事項,特別是與村民切身利益相關的事項;其次是監督村民委員會的工作;第三是監督村幹部的行為,防弊止腐。監督的形式有三種:一是召開村民大會或村民代表會議,村委會及村幹部每半年或年終向村民或村民代表報告工作與財務收支情況,將自己的工作至於廣大村民的監督之下,讓群眾進行民主評議。第二是制訂村委會幹部任期目標,幹部手則,廉政制度等規章,每年由村民代表對幹部進行評議。第三是設立村務公開欄,實行村務公開,亦即將村民所關心的財務收支、民房建設、稅務繳納、計畫生育政策等等公布在村務公開欄上。基層實施民主監督,有賴於建議群眾管理人大代表、管理幹部與管群眾自己的機制,與人大代表管理政府的機制。村自治中的民主監督所賦予村民的權力,主要包括督促權和處置權;而村民監督的主要對象則為村幹部和自己。一般改革理論均強調法制作為監督手段的重要性,主張透過制訂工作規則與村規民約將民主監督的權利義務明確化。村民對村民的監督則可成為對幹部間接但有效的監督,這是集體主義民主的特色之一。村民互相監督的方式之一,是評比選拔優良三戶—尊紀守法戶、五好家庭戶、雙文明戶。評比帶來壓力,尤其是對幹部的領導作用產生一定的影響力,有些地區甚至建立所謂的村民檔案,迫使村民為了清白的檔案而積極執行政策方針。村自治的目的在於民主化,並改善群幹關係,但在作法上可以看出「社會主義式的民主」與一般我們所認知的「資本主義式的民主」,有所不同與差異。在社會主義式民主的民主監督之下,民主化的進行,並非是保障每個人特殊的個別利益,反而是相信個人利益與集體利益密不可分,是以在這種前提之下,村民彼此監督的作法,同時也是在監督幹部,使幹部沒有動機營私濫權。社會主義式的民主監督,是在個人犧牲某些隱私之後,而獲得公開觀察村幹部舉止的法律權限,改變村幹部專斷的決策風格,與群眾猜忌幹部的風氣,以換得村務的推行更順暢、決策過程更周延。
(四)民主管理民主管理就是透過發動與依靠村民,共同管理村內的各項事務,維持村內的社會秩序。主要體現在兩方面:一是通過村民會議或村民代表會議,讓村民就村內管理事項發表意見,直接參與村務管理。二是制定村規民約或村民自治章程,由縣或鄉鎮人民政府提出指導性意見,由村民委員會擬訂草案,由村民會議討論通過,並告知村民,照章執行、處罰。民主管理的內容是三自與依法治村。三自是自我管理、自我教育、自我服務;依法治村的表現,則是透過村規民約的制定,使村民可依章程辦事,落實黨在農村的「路線方針政策」。民主管理的推展,說明農村的民主建設是屬於群眾的集體活動,一方面反映出中國大陸農民的個體權利意識薄弱,另一方面則也照顧到農民對於改革政策的焦慮,可說是集體民主特色的民主實驗。
而究竟「民主管理」的意義為何?楊開煌教授提到,從字面上來看,「民主」一般可解釋為「人民作主」;而「管理」的意思,以中共學者心目中所謂的「管理」,大致可區分為以下幾個方向:第一,是組織或技術能力之意;第二,是「制度」之意;第三,是工人階級的權力;第四,是工人階級的自我實現。上述四個方向,實屬不同的三個範圍:行政學中的管理、政治學中的管理以及自我實現。行政學中的管理意義乃是,管理是行政過程中所使用的制度與方法,管理的對象包括人、財、物、事的處理與運用;就管理層級而言,可分為高階層、監督層與工作層三種。而政治學範疇的管理,則是「權力」的展現;在政治學中,民主管理也就是民主權力、人民的權力;鄧小平在〈黨與國家領導制度的改革〉講話中提出:「在政治上充分發揚人民民主,保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家。」至於「自我實現」,則可視為兩者的統一,從馬列看來,工人階級在打敗資產政權之後,統治的權力無疑是歸於無產階級所有,因此民主管理的內容也包括了權力的部分。

肆、基層民主的發展與問題

人民公社解體以後,「鄉政村治」的農村政治型態內發展的基層民主,被人賦予帶動中國大陸民主發展的期待。一、村民自治的功能在當人民公社終結以後,為何中共當局會選擇以村自治來做為國家對農村社會組織結構的制度性安排呢?其理由大致可分為下列兩個面向:

(一)因應農村生產關係及經濟體制變革後情勢發展:村民自治很重要的一個功能之一,也就是當初為何村民自治發展的原因,就是為了因應施行聯產承包責任制後,中國大陸農村在政治、經濟與社會結構上所發生的根本改變。人民公社的解制,使得原本其所擔負的社會任務變得困難,在這個情況之下,國家無力為村莊提供完善的公共設施,而在缺乏外來資源的情況下,村民自治成為動員村莊資源、建設所需公共設施的機制。動員村莊資源有兩種辦法,一是由村幹部自行決定強制村民集資、出工,從而提供較好的公共設施;另一個方法是由村民共同參與決策,在公共工程各項決策上,讓村民有充分發表意見與達成一致的機會。村自治式的民主決策就是上述的第二種方式,由村民會議或村民代表會議共同討論協商,形成村內治理的場域。村民自治對於村莊公共工程建設和社區資源動員能力提高方面的優勢在於,它讓村民有了充分參與與自己利益密切相關的村務的機會。簡言之,在外來經濟資源格局既定的狀況下,村民自治透過村民多種形式的參與,不僅為達成較為一致的舉辦公共事業之協議提供了機會,為形成公共輿論提供了場合,為村民構造自身利益提供了可能,也為促進生產和方便生活提供了保障,從而為農村社會的穩定提供了基礎。
(二)村民自治有助於防止官僚腐敗現象:構成農民自身利益威脅的來源,根據多項調查,其中之一便是村組幹部的不良行為,尤指其不良經濟行為。而村民自治正可從源頭與過程中防堵村幹部的不良行為,具體可從三方面說明:第一,競爭性選舉構成村幹部對村民的責任機制。透過選舉不僅可收選賢與能之效,更可透過三年一度的競爭性選舉,構成在任村幹部的壓力,使其在執行職權之時,同時尋求未來連任的可能性,故其行為舉止受到無形的制約。第二,以村民代表會議為核心的村務決議機制不僅構成了對村幹部決策的有力監督,增加村務決策的可靠性,且可平衡村務決策的受益範圍,使決策可顧及全體村民多方面的利益,減少村民對村務決策的不滿。藉由村民會議或村民代表會議的制約,減少村幹部胡亂決策的可能性與不公的現象,從而降低村民對村幹部及其決策的不信任。第三,以村務公開為核心的民主監督制度不僅可消除村民因為不瞭解村務而對村幹部產生的懷疑與不信任,同時也防止村幹部謀取私利的情況發生。以村務公開為核心的民主監督制度並不只是形式,而是一種溝通村民與村幹部關係,消除村民不滿的社會穩定措施。

二、鄉村治理與中國政治

中國大陸上的鄉村治理型態從「自然村」、人民公社時期到近幾十年來的村民自治,其治理的涵意已不僅止於其行政功能,也附帶在中國大陸農村植入了基層民主的概念。透過村民自治功能不但減少中共政府的施政負擔,同時也喚醒了農民的民主意識;一方面抒解以往生產力低落的農業問題,從事更有效率、具有彈性的管理,這點在擁有廣大農村面積、農業人口、以農立國的中國來說是非常重要的,而另一方面卻有可能為共產政權帶來受到質疑、挑戰的危機,這點卻是西方民主國家與期盼民主的人亟欲在中國看到的變化。鄉村治理做為中國大陸基層民主的具體表現,許多人都在問,這會不會是中國民主化的第一步。有些學者懷疑基層選舉是不是一種民主,他們也不認為基層民主和國家層次的民主有多少關聯。這種懷疑並非沒有理由,因為在中國社會最底層的鄉村民主化,確實有某些政治局限性。
在討論中國現代化和政治發展時,農民與民主之關係是一個不可忽視的問題。1949 年中共政權統治中國大陸以來,由於國家的行為,使中國大陸的農民階級比起其他階級擁有更大的獨立性;1950 年代初期的土地改革,徹底消滅土地上農民與地主的關係,從此中國農村不再有統治階級。改革開放後經濟發展以及城鄉差距擴大的問題,也為農村帶來新的危機;農村流動人口成為農民工,為都市發展帶來新的問題,對農業勞動力也有隱憂。李昌平在 2002 年《我向總理說實話》中提到「三農問題—農村真窮、農民真苦、農業真危險」,揭示 21 世紀初中國大陸所面臨亟待解決的農業危機。為了解決這個危機,中共中央陸續提出取消農業稅、推進社會主義新農村建設、重視農村基礎教育等等政策措施,對農村的政策轉向從剝削轉到給與,從要求到提供公共服務,凸顯中共對農業改革的重視與決心。
將中共的改革視為分權式的改革,是為深入瞭解中國政治而將西方民主歷程的思維框架硬套入這番改革所做的結論;事實上,以中共政權以及中國政治的內部角度來看,這些改革比較屬於可控的「放權式改革」,中共主導的農業改革一開始並未有分權的明確意識,改革的發生是下放權力,而分權只是放權帶來的後果。中國大陸農村改革乃是政治權力核心對來自權力邊緣的衝擊所做的調控,並非是為了改革而改革,而是被動地對農民的消極反抗做出回應。分權的表現—民主自治—絕非中央推行改革的原意。亦即所謂的村民自治、鄉村治理、乃至於基層民主,都只是中共中央對農村行使行政權、統治權的一種途徑。
即使如此,村民自治對農民民主意識的啟蒙仍然起了很大的正面作用,對中共政權而言,在放權的過程中,部分權力不可避免地散失在地方政府和村民自治單位之中。在具新特質的中國農民中所運作的鄉村治理,對於中國民主化進程,會有什麼樣的影響呢?
首先,鄉村基層民主化意味著農民對本地事物的積極政治參與,透過政治參與去影響與其利益有關的決策。其次,鄉村民主化提高農民的民主素養,個人的民主素養直接影響到國家民主政治的效能與效益,鄉村治理基層民主正提供了這一類素養的培育與發展。再者,基層民主能培養民眾的民主精神,為中國民族的再造和國家重建整合能力打下基礎。最後,地方民主化在推進國家民主化過程中有不可忽視的作用,基層民主導致了「合法性下墜」的現象,經由民主選舉產生的基層鄉村幹部,其合法性與正當性比由上級任命的鄉、縣官員還大,上級長官漸漸感受到來自基層村幹部合法性權威的壓力;這個現象在初步民主化的鄉村,代表黨的上級官員已經不再是至高無上的,村幹部不服上級指示甚至提出訴訟的事件屢見不鮮,上級官員要想改善其日益被動的處境,就只能改變其政治合法性的基礎,把民主化引進鄉、縣層級。
從這個意義上來說,鄉村基層民主化正推動著中國的國家民主化進程。但基層民主化的侷限性也無所不在。鄉村民主化受制於上級政府,為強化統治的工具;另一方面,民主選舉產生的村民委員會受制於鄉村中其他的政治組織或勢力,無法充分發揮主導作用。
影響村民自治的若干因素:村委會與中共農村基層黨支部的關係,許多對鄉村民主化質疑者認為,村黨支部在農村及權力結構中的領導核心地位使選舉產生的村委會成為黨支部的附庸,阻礙了村民自治的作用。村委會與鄉鎮政府的關係,同樣也是村民自治的障礙之一;目前中國大陸農村基層社會管理體制是鄉鎮管理與村民自治的二元並存,代表兩種不同的權力。在法律上鄉鎮政府與村委會的關係是指導關係而非領導關係,然實際上,以鄉鎮政府為代表的國家行政權力往往侵蝕村民的自治權;另一方面村民自治過程中也出現力求擺脫鄉政管理的「過分自治化」傾向,是以「鄉政」與「村治」兩種權力間存在著的衝突。
第三是宗族勢力的問題,宗族在中國大陸農村社會中確實是一種客觀存在,它對農村選舉的影響不能視而不見;然而過分強調宗族在農村治理中的勢力則不利於客觀分析農村民主自治的意涵。有些人認為,隨著市場經濟的發展,農民會更關心自己的經濟利益,而宗族意識會逐漸淡化,或者更有可能刺激宗族組織的發展。鄉村治理做為中國大陸基層民主的具體表現,許多人對它寄予厚望,期待終有一天中國大陸基層民間的民主發展能將大陸帶向民主化。雖然今日在中共政府有意識的鎮壓與利誘之下,這個可能性看似很小,但我們不可謂此即完全沒有希望,以中國大陸目前政治與經濟、政治與民間二元分化的分裂現象來看,走向民主似乎是使中國大陸政社協調的唯一途徑。

伍、結論

自 1978 年十一屆三中全會中共做出改革開放的重大政策以來,中國大陸農業、農村與農民問題一直不斷在中共中央被提出,致力於解決中國大陸的三農問題。農村在 1980 年代初實行村民自治,以基層民主的治理方式取代了人民公社的集體生產、政社合一的管理方式,在各地普遍得到不錯的效果。中共中央以實際的基層民主法制化行動,支持這個正面的發展,以法律規範村自治的組織、方式與範圍,同時收得放權與控制之益。而中國大陸村民自治已實施十餘年,至今仍為完全是軌道,除了相關法規、制度尚未周全外,主要的原因還是在於中共是個集權專制的政體,一黨專政是絕不容許民主政治在基層發酵往上發展的。是以今日的村民自治仍牢牢由黨控制,鄉村治理體制中仍存在村委會與村黨支部兩股並行的政治力量,中共在農村的基層組織不但未隨基層民主的發展而弱化,反而更加鞏固與加強。
所謂的「鄉村治理」,觀其義應為在鄉村中進行公民參與形式的治理,然而由於社會主義式的民主與我們一般所理解的資本主義式民主概念有所不同,故這裡所說的「治理」也就和我們一般理解的「建立開放式的網絡、讓公民自由進場表達意見、參與決策」的治理概念有所差異。
中國大陸上的鄉村治理其核心是村民自治,故本文中探討村民自治的部分佔大多篇幅,實為村民自治乃中國大陸鄉村治理的靈魂。本篇在對鄉村治理作一初步探究之後,對此議題以下之心得:第一,在中國大陸幅員廣大的鄉村地區,無論哪一種類型的政權要進行統治,一定要透過民主自治的治理方式,才能夠維繫地方基層的基本建設與政令的傳達,任何高壓集權的統治方式都會鞭長莫及,徒生弊病。第二,雖然許多人對中國大陸基層民主寄予厚望,期望能夠成為中國民主的發祥地,但若中共中央不肯釋出由上而下的民主善意,光是要從下至上將民主滲透到整個中國大陸的政治場域,是十分困難的。第三,倘若中共中央不肯正視大眾對於民主愈來愈高漲的要求,一味以「民主」方式箝制農村發展成為都市,加深城鄉差距,中共政權遲早會因為農民長久以來的不滿而走向傾覆之路;所謂「水能載舟,亦能覆舟」,農民能助共產黨取得政權,亦能推翻共產黨政權,這在中國歷史上屢屢可見。


中國大陸地方政府體制與組織發展之分析>黃正雄

【摘 要】
目前世界各國政府組織體制的發展,約有下列之趨勢:(一)提昇行政效率,避免層級過多。(二)地方政府之自主性、職能性越來越大。(三)行政區域不斷進行合併、擴大。(四)都會區政府之形成與設置。(五)建立小而能的新政府,讓民間參與公共事務。
在面對全球劇烈競爭的今天,為接受二十一世紀的政治、經濟、文化以及社會的各項挑戰,除英、美、澳、日等各民主先進國家紛紛厲行上述政府體制改革與組織精簡之外,在亞洲國家的中國大陸亦紛紛加入改革行列,除將中央之四十一個部會精簡合併為二十九個外,目前亦積極推動逐步廢止鄉、鎮級之政府,其職能改由縣市政府行使,使地方政府層級可由現行的四級制過度到省-市縣-鄉鎮,直到最後為省-市縣二級制。
由於中共自2001年起積極推動國民經濟與社會發展第十個五年計劃,為配合該項經濟、社會發展與推動之需要,中共地方政府組織機構改革的長遠目標,就是要建立適合社會主義市場經濟體制與政治體制的現代化行政管理體系,特別是中共改革開放後八十年代的二次地方政府機構改革,從政治體制上保證了各地區經濟的繁榮與進步。

壹、前言

面對二十一世紀之翩然來臨,世界各先進國家莫不積極進行行政革新、政府再造,以迎接新世紀的挑戰,而當前世界各國積極推動之政府再造工程,已經從增加稅收、減少支出,演進到建立企業型政府之改革途徑,也就是強調政府要師法企業,以塑造具有革新及適應能力的政府組織(行政院人事行政局,2000:前言1)。而為因應該項改革,目前世界各國政府組織體制的發展,約有下列之趨勢:(一)提昇行政效率,避免層級過多。(二)地方政府之自主性、職能性越來越大。(三)行政區域不斷進行合併、擴大。(四)都會區政府之形成與設置。(五)建立小而能的新政府,讓民間參與公共事務。
有關民主先進國家之政府組織體制改革情形而言,英國近年來已將電力、天然氣、自來水、飛行器等GDP不到一成的國有企業之三分之二民營化;加拿大政府從38個部會精簡為23個,且從1995年至1998年之三年間,從32萬之政府職員中刪減4萬5千人,精減幅度達百分之十四;美國從1993年至1999年間刪減公務人員二十七萬九千人;韓國於1994年12月將原有之22個院、部、處整理為20個,並刪減了1000個以上之職位,澳洲政府從28個部會精簡為十八個部會。而日本係自橋本龍太郎籌組內閣後,隨即於1996年11月19日成立首相直屬機關-「行政改革會議」,並兼任會長,同時邀請勞工組織、學術界產業界及媒體代表計十三人擔任委員,歷經五十多次會商後,於1997年12月3日提出精簡政府組織之最終報告,該次改革係以中央省廳重編為主,其改革重點包括簡化過度肥大的政府組織、嚴格抑制公務員人數、廢止不必要的管制、調整政府與民間的任務分擔、適度授權地方政府、資訊公開以及提高國民參與等,期發展以活絡民間經濟及促進對外經濟關係為主軸之產業經濟,並確保能源(包括原子能)之安全供給,實現符合21世紀需要的效率化行政。而有關省廳重組的法律依據「中央省廳改革基本法」係於1998年6月23日公佈施行,並已於本(2001)年一月成功完成將中央政府的二十一府廳精簡合併為十二府廳,並且大量精簡公務人員達百分之二十五。
在英、美、澳、日等各國紛紛厲行上述政府體制改革與組織精簡趨勢之際,在亞洲國家的我國亦不能例外,甚至中國大陸亦紛紛加入改革行列。而在我國中央政府的改革與簡併雖然推動多年,但仍止於紙上談兵,並無任何進展,至於地方政府層級的改革,則稍具成效,亦即依據民國八十年國家發展會議之共識,於民國八十七年制訂精省暫行條例,廢止省自治層級,將地方政府層級由三級減少為二級,同時目前亦積極推動廢止鄉、鎮、市之自治層級中,有意朝向中央與縣市兩級制的方向發展。至於中國大陸亦復如此,除將中央之四十一個部會精簡合併為二十九個外,目前亦積極推動逐步廢止鄉、鎮級之政府,其職能由縣市政府行使,以減少地方政府層級,貫徹中共國務院總理朱鎔基於2000年在人代會上,有關要進一步轉變政府職能,推動政府機構改革之政府工作報告。

壹、 地方政府層級結構

一、地方政府層級與功能概說

在中國大陸政府體制的結構中,中央和地方的關係內容是相當重要的,因為這關係到行政權力的劃分和利益的分配。這種關係模式採用的是中央集權制,中央政府集中了絕大部分的行政權力和資源,通過立法、財經、人事、行政等手段控制地方政府。這種格局持續了相當長的一段時間,此種中央過度集權,地方無權的現象,妨礙了大陸社會經濟文化的發展。中共改革開放以後,中央政府開始將部分權力下放,地方政府才開始擁有一部分權力,活躍了地方經濟,也促進了大陸的發展。但在地方獲得一部分自主權後,出現了不能顧全大局,只顧局部利益,甚至不惜犧牲整體利益的現象,因此也發生了中央與地方的關係,這一點在分析中國大陸地方政府的關係時,是不能忽視的。
在行政結構方面,除了中央與地方的關係之外,還有二個重要的問題,一是機構設置,另一是黨政關係,機構設置一直是個難解的問題,世界各國如此,中國大陸亦不例外,原因是大陸自1949年建國以來,雖然進行了多次的機構改革,但基本上都是沿著精簡─膨脹─再精簡─再膨脹的路線發展,成效相當有限。尤其中國大陸政府機構的改革,受到政治體制、經濟體制、文化體制的影響特別明顯,亦即改革過程會受到這些因素的制約,政府機構的改革,不能超越政治、經濟、文化體制而獨立發展,只能適應政治、經濟、文化體制改革需要,逐步調整機構和人員。
中共為了順利推進政府機構改革,避免走入精簡─膨脹─再精簡─再膨脹的路線發展,理論界對改革開放以來的幾次機構改革進行了剖析,有的學者認為,以往三次改革都沒有觸動高度集中的計畫經濟管理體制;沒有轉變政府職能;沒有相應立法;沒有配套改革。有的學者則認為,前幾次機構改革不成功主要由於下列原因:(一)體制失誤,政府體制仍為擺脫權力集中、計畫指導、部門管理、條塊分割的影響;(二)認識偏差,人們習慣於「人多好辦事」的思維模式;(三)心理誤區,某些不健康的心理意識助長和推進機構膨脹;(四)制約失衡,長期以來沒有一套嚴格科學的行政組織法規,缺乏有效的監督制約機制。另亦有學者認為政府機關當前仍然存在下列弊端:(一)機構臃腫、層次過多、職責不清、相互推諉、工作效率不高;(二)政企不分、結構不合理,在職能上微觀管得太多,宏觀調控不力府幹部增長過快,政府工作人員素質和結構不適應經濟的、法律的間接管理方式。
中國大陸是單一制的中央集權國家,按照中央政府統一領導全國、地方各級政府分級管理的原則管理國家事物,在中央政府國務院之下,設置了金字塔式的逐級向下的地方各級政府。地方各級政府及其機構、部門上下左右交錯,以一定的具有權威性的制度,依所規定的地方政府組織形式及關係模式為其結構。中國大陸地方政府結構可劃分為縱向的「層級結構」與縱橫交錯的「條塊結構」,縱向的層級結構是指在縱向上劃分若干層級,層級的業務性質和職能範圍基本相同,不同層級的管理範圍自上而下逐級縮小,各層級分別對上一層級負責,因而形成政府層級結構。

二、地方政府層級演變過程

中共自1949年建國至今,已超過51年,其地方政府層級的劃分並不是一成不變的,而是依據下列五個不同時期的演變發展狀況而有所不同。

(一)第一個時期

從1949─1953年,實行大區、省、縣、鄉四級制或大區、省、縣、區、鄉五級制。
中共建國初期,為了加強中央的集體領導,除實行軍管外,先後在大陸地區設置了六個大行政區,簡稱大區,包括華北、東北、中南、華東、西北、西南等六個大行政區,大區是省以上的一級行政區域,每個大區分轄若干省、市、自治區。
在這一時期,縣的建制比較注重人口、面積、規模的適中,往往把一些過小的縣合二為一或合三為一,將一些過大的縣一分為二或一分為三。到1952年時,全中國大陸共設有2149個縣,縣人民政府為縣級地方政府機關,受省人民政府委員會領導。
區人民政府或區公所的設置並不普遍,只是在一些環境、歷史和發展情況需要的地方,區人民政府為區一級地方政府機關,受縣人民政府領導,同時對下領導並檢查所轄鄉、鎮的工作。區公所是縣人民政府派出機關,執行縣人民政府交辦事項,受縣人民政府委託,指導、監督、協助所轄鄉、鎮人民政府的工作。
在這一時期最基層的地方政府是鄉、鎮人民政府。為了便於發揮基層政權的作用,便於發動群眾進行土地改革,當時曾把一些小行政村合併為鄉,把一些大鄉適當劃小。1951年中國大陸鄉鎮總數為218796個,1952年增加到267371個,約增加了五萬個鄉鎮。
可以看出,從1949年至1953年這一時期,大陸地方政府的層級大致是大區、省、縣、鄉四級或大區、省、縣、區、鄉五級,這種層級的劃分基本上是配合當時大陸政治、經濟建設之需要而建制,也為其後的地方政府層級設置打下了基本的方向基礎。

(二)第二個時期

從1954一1957年,為中共第一個五年計畫時期,實行省、縣、鄉三級制或省、縣、區、鄉四級制。
1954年大陸開始了大規模經濟建設的第一個五年計畫,亦即所謂的「一五」計畫建設時期,為了該項發展的需要,地方政府的層級也相對的進行了調整。中央人民政府委員會於1954年6月19日通過決議,撤銷了六大區行政委員會的建制,以此來減少行政層級,減少中間環節,加強中央政府對省級政府的直接領導,省級也從此成為最高一級的地方政府。
在這一時期自治區的建設有了重大進展,先後成立了新疆維吾爾族自治區、西藏藏族自治區、廣西壯族自治區和寧夏回族自治區,將綏遠省併入內蒙古自治區。另一個值得注意的變化是撤銷大區行政委員會的同時,也調整了原由各大區所轄十四個直轄市的隸屬關係,北京、天津、上海仍作為直轄市歸中央政府直接管轄,與省同為第一級地方政府。瀋陽等其他十一個直轄市則改為相關省的「直轄市」。[8]另外在某些省政府、縣政府之間還設置了專員公署,專員公署是省政府派出機構,接受省政府領導,對下檢查、指導縣政府工作。
縣、區、鄉等行政層級的設置,在這一時期並無重大變化,但在某些縣級單位的撤銷、合併、合而復分的幅度較大,鄉的規模則較前一時期有所擴大,鄉、鎮的總數由1952年的267371個大幅減少到1957年的97030個,減少了將近三分之二的鄉、鎮數目,而為往後大陸普遍實行縣直接領導鄉的制度創造了有利的條件。另根據1954年中共憲法規定,省、縣、區、鄉人民政府一律改稱人民委員會。
經過這種種的改變和調整,地方政府層級變為省、縣、鄉三級或省、縣、區、鄉四級。省轄市及專員公署雖然也體現了地方政府層級變化的情況,但由於省轄市仍屬少數個別現象,專員公署也只是派出機關,在整個大陸而言還不能把它當作一個普遍的行政層級。

(三)第三個時期

從1958一1965年,為中共大躍進和國民經濟調整時期,實行省、縣、人民公社三級制或省、市、縣、人民公社四級制。
在1958年中共中央做出決定,實行「政社合一」之政策,在農村地區建立人民公社,打破原來鄉政權的區域界限,把農村人民公社作為工農兵學商相結合的基層政權。
在1959年9月17日,中共第二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議決定,直轄市和較大的市可以領導縣和自治縣。上海、遼寧、河北等省市先後實行市管縣體制,到1966年初,全中國大陸已有二十五個市實行這一體制,共領導七十二個縣。
由於這二項比較重大的變革,在這一時期中國大陸地方政府的層級結構就成了省、縣、人民公社三級制或省、市、縣、人民公社四級制。

(四)第四個時期

從1966─1977年,為中共十年文化大革命之動亂時期,在這一時期實行省、縣、人民公社或省、地(市)、縣、人民公社四級制。
在中共十年文化大革命之動亂時期,地方各級人民政府遭到了嚴重的破壞,各級政府的人民委員會也都被革委會取代,但幸好地方政府的各個層級還得以保留和維持。
在1970年,中國大陸各地的專員公署一律改稱地區,改變了原來專員公署的派出機構性質,而設立地區革委會,作為一級地方政權機關。地區革委會受省革委會領導,對下領導縣革委會。

(五)第五個時期

從1978以後至今,為中共改革開放時期,實行省、縣(縣級市)、鄉三級制或省、市(地區)、縣(縣級市)、鄉四級制。

三、地方政府層級調整與改革

中國共產黨第十一屆三中全會之後,中國大陸進入改革開放的時期,為了適應這一時期社會主義現代化建設的需要,也為了適應社會主義商品經濟的發展,以及90年代向市場經濟體制轉變的需要。地方政府建制也得到了恢復與發展,1979年地方各級革委會被重新改為人民政府。1982年中共制訂並頒佈了新憲法,由於這部新憲法的頒佈實施,到1983年各地的人民公社逐步被取消,「政社合一」的人民公社體制從此不再實行,恢復了鄉、鎮的建制。各地依據實際情況,適當的劃小了鄉的行政區域,由原來的53892個人民公社,發展到1985年的77395個鄉、鎮和3136個民族鄉。
在這一時期,由於經濟的快速發展,全中國大陸新設和恢復了大批的中小型城市,到1985年底,中等城市達到了321個,比1957年的176個增加了145個。進入90年代後,全中國大陸城市更有大規模的增加,其中包括一批原來的縣,由於城鎮規模的擴大,工商業化程度的提高,也為了進一步發展以及對外交往的需要,改設為市,作為縣級市。
在這一時期,中國大陸地方政府層級結構的另一個重大變化是,在經濟比較發達的地區,為促進城鄉結合和工農結合,充分發揮城鄉兩個方面的優勢,實行了市管縣體制,並逐步得以推廣。市政府是省政府與縣政府之間的一個層級,它對上受省政府的領導,對下領導縣政府,包括縣級市政府。
到這一時期為止,形成了中國大陸現今地方政府三級制或四級制的體制,這種省、縣(縣級市)、鄉(鎮)三級制或省、市(地區)、縣(縣級市)、鄉(鎮)四級制,也許比較適合大陸目前的基本國情,因為這種體制已保持了相當長的一段時間,但這種體制進入二十一世紀後,似乎已有調整的跡象。

貳、 地方政府之組織架構與關係

中共地方政府的組織架構是由所謂的「條條」結構與「塊塊」結構所組成的,「條條」是指不同層級的地方政府之間上下貫通的職能部門或機構,也包括部門、機構與直屬的企事業單位;「塊塊」則是指每一級地方政府內部按照管理內容劃分的不同部門或機構,「條條」管理與「塊塊」管理的相結合是中共地方政府管理的一個主要特徵。「條條」管理所強調的是政令的上下一致和暢通;「塊塊」管理所強調的是一個層級政府的獨立與完整,以及內部各部門相互之間的協調與配合。「條條」機構職能的配合與管理,「塊塊」 機構職能的配合與管理,以及「條」與「塊」之間的相互關係,就構成中共地方政府組織結構關係的主要內容。

一、地方政府塊塊結構

中共一級地方政府所要管理的事物是多方面,無論是轄區內的政治生活、經濟生活、還是社會文化生活等,一切無不在其範圍內,針對眾多而複雜的管理任務,中共地方政府一般在其內部設置十數個乃至數十個機構和部門,分門別類配置其職能,實行對口專業化管理,這一個個部門和機構及其職能配置交織在一起,便形成所謂的「塊塊」結構。

(一)地方政府塊塊結構的演變

中共大區政府存在的時間不長,在建國之初的1950年,大區政府的工作機構一般設有民政、公安等約在30個左右,1952年大區人民政府委員會改為行政委員會,成為中央的派出機關,其工作部門的設置也做了相對的調整,僅保留了四個委員會和辦公聽;省級政府在當時是承上啟下的一級,在1950年,省政府除設有人民監察委員會外,內設機構有民政、公安等約為20個,其後二年又增設一些機構,到1952年底,共設置25個左右;[11]在中共建國之初的縣政府,其機構設置比較簡單,一般設有民政、公安、財政、教育、工業、農業、交通、衛生、辦公室等,加上縣人民監察委員會,共計約十個機構;在這一時期,鄉政府是一個不被重視也沒多少工作的層級,因此,所謂的「上面千條線,下面一根針」,係對此種頭重腳輕的層級組織結構體制的一大諷刺,所以鄉公所一般不設內部機構,只配備數名專職甚至兼職工作人員,分管民政、公安、財政、糧食、調解等事物。
其後歷經了第一個五年計劃時期、大躍進時期、十年文化大革命的動亂時期,其間的組織結構都有相當程度的變化,至中共改革開放後,於1979年,地方各級革委會被改稱為地方各級人民政府,1982年頒布的中共新憲法,改變了「政社合一」的人民公社體制,恢復了鄉、鎮建制,並開始逐步實行市管縣體制,使市成為省與縣之間的一個政府層級,中共改革開放後,其工作重點是向現代化建設轉移,以及經濟體制改革的開始和不斷推進,文化大革命中被撤銷與合併的各級各類機構很快得到重新恢復,並且又增設了不少經濟管理機構。因此,在1977年至1981年這一段時期,地方政府機構快速增加,到1981年底,地方政府機構的數量達到了中共建國之後的高峰,省政府機構達80-90個;市政府機構達60-80個;縣政府機構達50-60個;鄉、鎮政府機構也達20個左右。
(二)地方政府塊塊結構的改革

地方政府機構的大規模膨脹,引發了一系列層次不清、職責不分、工作效率低落等問題,為解決這些問題,1982年,各級政府都歷經了一場較大規模的機構改革,該次改革之重點,在於調整政府領導的班子,但亦同時對政府機構進行了較大規模的壓縮,亦即對重複設置的機構予以撤銷,對業務相近的機構進行合併,對一些有條件改為經濟組織的經濟管理機構改為經濟實體,不再列入政府工作部門序列。經過改革之後,省、市、縣、鄉等各級政府機構均得到了一次較大幅度的精簡,取得了一定的成效。但由於該次改革是在經濟體制改革尚未完全展開的情況下進行的,因此政府職能並沒有發生根本性的轉變,許多配套措施沒有及時跟上,加上缺乏有效的法律保障,所以精簡之後不久,機構又再度膨脹起來。
另外自1978年中共第十一屆三中全會以來,中共政府針對舊體制進行了幾次大規模的政府改革,這幾次政府改革基本上是一種行政發展型的改革,它歷經了三個階段,第一階段是1978年第十一屆三中全會到1984年進行全面經濟體制改革前,這一階段的改革重點是精簡政府機構,主要是恢復和調整各級政府機構,基本上是一種結構性的調整。第二階段是從1984年全面經濟體制改革以後到1993年十四大召開以前,這一階段是探索階段,由精簡機構向政府職能轉變過渡,為適應經濟體制改革,政府改革的目標就是「簡政放權,政企分開」,實質上就是一個權力下放的過程。第三階段是從1993年中共十四大召開以後至今,這一階段改革的重點是轉變政府職能,以建立社會主義市場經濟體制。
雖然歷經了上述三個階段的改革,亦即自1982年之後的十年間,機構改革方案雖曾被提了出來,但由於這段期間大陸經濟發展過熱,中共正開始進行治理整頓,使該次改革動作不大,成效也不明顯。直到1992年十月,中共十四大順利召開,會議提出了建立社會主義市場經濟體制,這為地方政府機構改革提供了良好的社會環境。同時會議還提出在「精簡」、「統一」、「效能」的原則下,實行政企分開,政府與社會分離,轉變政府職能,進行機構改革。該次以轉變政府職能為中心的政府機構改革,從1993年開始在一部份省、市、縣先辦理,並逐步辦理,一直持續到目前仍繼續推動中。由於該項改革之推動,有了經濟體制改革的全面推進與發展,以及有計畫的商品經濟向市場經濟的轉軌,為中共政府職能轉變打下了基礎,因此也已得到一些具體精簡成效,而其目標是未來能使地方政府將本該由企業自身解決或處理的事物完全交還給企業,將社會能夠發揮的職能交給社會,地方政府才能真正放下包袱,輕裝前進。

二、地方政府條條結構

地方政府各類不同的部門和機構在不同的層級間上下貫通,便形成了一個個相互平行的「條條」,該種結構大致可分成四種,其一為該種結構中的部門和機構分別是各級地方政府的組成部分,他與上下相互對口的部門和機構組成專業性條條,這種結構中的各級部門和機構受本級政府領導為主,受上級對口部門和機構工作指導為輔。例如各級地方政府中的民政局、農業局等。其二為該種結構的部門或機構一般是本系統上級部門或機構的派出機構或分支機構,其幹部、工作人員、業務範疇及工資福利均歸本系統上級部門或機構主管,其所處地區的地方政府只有協管權力,地方基本無權過問其任何工作。例如各級稅務局、銀行等。其三為國營大中小企業、事業單位管理權限的對上關係,如省屬企事業單位下放在地、市、縣的,地市屬企事業單位下放在縣、鄉、鎮的,這些大中型國有企業的業務主管在上級政府或政府主管部門,地方政府只能協助管理。其四為中央和地方的關係,有主管部門之間的,有銀行、稅務、統計等系統之間的,也有企事業單位管理之間的條條關係。
目前設在地方政府各層級間的條條機構或部門主要有二十多個,其中有監察、審計、國家安全、公安、統計、地震、地質礦產、氣象、測繪、物質儲備、人民銀行、建設銀行、工商銀行、農業銀行、稅務、煙草專賣、郵電、鐵路、民航、電力工業、商品檢驗以及海關等。這些機構和部門有的屬行政機關性質,有的屬政事合一性質,有的屬政企合一性質,但隨著中共改革的深入和市場經濟的推進,基本上已實行了政事、政企分開,使事業單位能獨立專注於事業工作,企業單位能自主經營,自負盈虧。在業務上雖都是實行條條領導,但也存在著區別,一種是由上級主管部門與本級政府雙重領導,以上級主管部門為主;一種是業務上、行政隸屬關係上均歸上級主管部門領導;再有一種是業務上、行政隸屬關係上以及黨群關係上統歸上級主管部門領導。

三、地方政府的條塊關係

中共地方政府既存在著條條管理,又存在著塊塊管理,二者交叉管理,共同行使地方政府的職能作用。要釐清條條、塊塊之間的關係,使二者各司其職,相互配合,有效的發揮作用,則是相當重要而且是非常困難的一件事。例如鄉鎮政權在中共國家政權中具有重要的地位和作用,基層政權是中共人民民主專政政權的基礎組織,是中共國家各項工作的一個重要落腳點,中國大陸有十二億多人口,其中八億在農村,農村基層政權建設是否健全和鞏固,對於整個中共政權的鞏固、推動改革開放事業和市場經濟體制的發展均具有十分重要的意義。但是作為一個層級的政權組織,即使到2001年的今天,鄉鎮政府仍有許多名符不實之處,許多鄉鎮政府,其工作人員除了正副鄉鎮長、文書和民政、司法助理等少數人外,其餘人員名義上在鄉鎮工作,但是其人事權、財政權、事務權都是由縣政府有關部門管理,鄉鎮政府不便過問。在大多數地方,縣級有關部門設在鄉鎮的派出機關,一般為十多個,有的則達二十多個,例如在90年代初期,安徽省東至縣東流鎮就駐有地區單位六個、縣之單位四十四個、區之單位二十二個之多,這些機構工作在鄉鎮,而人事、財政、事務等權都在縣,個個機關都像是駐鄉鎮的「大使館」,這種情形便是典型的條塊分割,導致地方政府的管理職能在履行時受到制約和牽制,很難落實其職能作用。
最近幾年,伴隨著經濟體制改革的積極進行,縣、鄉政府管理上的改革也有相當的發展,在一些地方進行的縣級綜合改革中,縣政府逐步將縣級有關部門設在鄉鎮的機構下放給鄉鎮管理,在實施中,比較有效的克服了條塊分割的矛盾,加強了鄉鎮政權的職能作用。例如河北省定縣將財政、稅務、工商等約二十個下派到鄉鎮的單位之人事、財政、事務等權全部下放給鄉鎮管理和領導;供銷、糧食、交通、郵電、電力部門的黨團組織生活和幹部職工的行政管理,交由所在地之鄉鎮領導。該項改革後不久便收到顯著的成效,鄉鎮的財政收入增加、工商稅收增長、企業營收增加,甚至刑事案件發生率亦大幅降低。

參、 地方政府層級及組織結構的調整

中國歷來就是一個幅員廣大、人口眾多的國家,由於過去既有的公共管理技術不足以使中央政府直接管理整個社會的公共事務,因此,中國古往今來一直實行著垂直劃分層級及依功能的不同水平劃分單位組織機構,分別掌理不同業務,實施管理的政府層級及組織體制。

一、地方政府層級結構的調整

依據毛壽龍博士在「中國地級政府的過去與未來」一文中提出,在理論上大陸政府管理體制最適當的管理層級可能是三級,一是中央政府,二是省政府,三是基層政府。三級政府中,基層政府直接面向社會,中央政府統管全局,並負責對外事務,而省政府則負責聯絡中央與基層政府間的關係。這樣有利於政府體制的運轉,亦有利於中央對地方的控制,也有利地方民情的上達。中國古代郡縣制、省縣制的有效實施,國外政府層級設置及運轉都在一定程度上證明這一理論的合理性。在中國大陸地方政府層級的未來發展上,這一理論無疑將具有指導意義,因此未來中國大陸地方政府層級結構,最有可能會在現有的基礎上進行以下的調整與改革:

(一)劃小省級區域,增加省份數量

中國大陸有23個省、5個自治區、4個直轄市,總共有32個第一級地方政府單位,每個省(市、區)下轄之市、縣幾乎有60-80個,管理幅度過大,管理的人口、面積也都過多過寬,而且省內各地的差異也不利於統一政策之制訂與執行,例如四川省在重慶市未改制為直轄市前,人口超過1億2千萬,且各地之間的情況和發展都很不平衡,如果能劃分開來,結合具體實際制訂確實有效的政策,一定會加速社會經濟發展的步伐,因此重慶市於1998年改制為直轄市,應為此項政策的第一步。如將省區域逐步劃小,使省份增加到50個左右,那時一省所轄市縣平均會降到50個以下,這樣不僅使中央與省的管理幅度相協調,而且會使省級政府由於管理幅度的減少而更有效率。海南島從廣東省劃出單獨成立省,其後短短幾年的快速發展事實亦可為明證。

(二)減少地方政府層級

有步驟的從目前的四級制向三級制乃至二級制過渡。目前實行市管縣體制,可以認為這是一種過渡型態,它便於城鄉結合,可以在一定程度上帶動農村迅速發展,但隨著中共改革開放及市場經濟的近一步推進,縣在經濟實力、城鄉規模等方面都將大大增強,屆時,可將市縣納入一個層級管理,作為基層地方政府。而鄉、鎮、區在目前的階段雖暫時可保留,但這一層級一直都不是成熟意義上的政府,現階段可看作基層政府的延伸,在未來政府職能轉變的過程中,隨著政府還權於市場,還權於社會,鄉、鎮、區一級完全可以轉化為群眾自治組織,地方政府層級便可由現行的四級過渡到省-市縣-鄉鎮三級,直到最後為省-市縣二級制。

二、地方政府組織機構的調整

中共正在以嶄新的面目走向新的世紀,在前進的道路上當然不是一帆風順,它也面臨著前進道路上的許多障礙,尤其經濟的深入發展要求在政治領域裡作出相應的變革,因此從中央到地方全方位的推動組織機構改革,遂成為中共相重要達成的目標,所以未來中國大陸地方政府的組織機構,將有可能朝下列的方向進行調整與改革:
(一)政府自身管理的加強
配合社會主義市場經濟發展的需要,把政府機構改革置於行政管理體制改革的環境下,如調整行政權力結構,確立合理的權力配置結構,適當放權;調整行政組織,實現機構設置的科學化;明確各部門的權責,合理設置各部門結構,調整機構設置格局等。
(二 )全方位的深化改革
地方政府機構的改革不僅是自身內部的變革,它還與外部的社會政治環境及經濟環境存在著密切的關係,地方政府機構改革會受到政治、經濟、社會、文化乃至自然、地區等各種環境系統的影響和制約。
(三)政府機構設置合理化
地方各級政府機構設置的規範化、科學化,以系統管理的方式按管理職能設置機構,再經過職能轉變,而轉變職能的核心是政企分開,轉變地方政府對地方經濟的管理職能,以避免重蹈精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的現象。
(四)「有限政府」職能概念的建立
中共從2001年起推動的第十個五年計畫,與「九五」計畫在客觀條件下最大的區別是,大陸將來加入世界貿易組織,帶來更開放的國際競爭環境,將要求政府必須以「服務式」管理職能,代替以往「行政式」管理職能,亦即未來的政府將成為「有限政府」職能,向社會提供更多「公共服務」,並從單純的「管理者」角色,轉變為市場經濟下的「服務者」角色,以提高政府服務品質和水準。
伍、結語

有關扁平化政府組織結構為世界各國發展的趨勢,因此目前各國政府組織體制中,有關政府層級過多、組織功能疊床架屋、中央與地方權限無法有效釐清、中央權限不願下放地方以及冗員普遍過多,造成行政效能低落等現象,均為各國極欲解決的問題,因此各國政府再造相關改革重點包括:簡化過度肥大的政府組織、嚴格抑制公務員人數、廢止不必要的管制、調整政府與民間任務分擔、適度授權地方政府、資訊公開以及提高國民參與等,期發展以活絡民間經濟及促進對外經濟關係為主軸之產業經濟,並確保能源之安定供給,實現符合二十一世紀需要的效率化行政。而在中國大陸對於世界這個趨勢的改革原則之接受自然亦不例外。在中國大陸地方政府體制改革中,有三個問題需要研究;
一是層級過多,現有省級、地區市級、縣市級、鄉鎮級等四級。應可逐步把省劃小,取消派出機關,簡化行政層級,行政層級過多,使行政權力發生「折射」現象,耗散了行政權力,而且也不利於提高行政效率。
二是省、地區市、縣市政府對其下級都有一個放權的問題,不能管的過多或缺乏彈性,否則也不利地方的發展,地方政府上下級的權力劃分缺少法律規定,這是需要加強的問題之一。
三是地區之間發展不平衡,兩極分化,不利於各地區平衡發展和共同達到富裕的基本條件,尤其是自中共改革開放以來,從縱向來看,全國各地區的經濟發展相當迅速;但橫向比較,也伴隨著區域發展不平衡的現象,呈現出東部沿海地區和中西部地區差距擴大趨勢(方立,1999:195-228),因此中共的第十個五年計劃把加快開發西部地區,列入為一個巨大的系統工程,也是空前重要而且很難的歷史任務。這是中共從中央到地方,特別是地方高級政府需要注意解決的問題。
自一九四九年中共建國之後的五十一年以來,大陸地方政府層級的設置歷經了不斷的調整,在經過三級制、四級制、五級制的摸索和總結之後,終於形成了現今的三級制、四級制並存,且以四級制為主的較穩定的局面。事實上,層級劃分問題是建立在適合基本國情的基礎之上,且蘊含著一個政府層級與管理幅度相適應的原則,不同層級的政府,其管理幅度的大小取決於面積、人口、交通、自然環境以及經濟、文化發展水準等。就中國大陸而言,政府層級如果減少,管理幅度勢必加大,難免形成許多地方無暇顧及、放鬆管理以及各地發展不平衡的局面。而如果管理幅度縮小,則政府層級勢必增多,又將形成層級繁多、機構增加、上下不暢、官僚主義滋生的局面。因此,中國大陸現今的層級設置是歷經了長時期摸索而形成的,應該可以說具有一定程度的合理性,但是否為最佳的選擇,仍有待今後大陸的政治、經濟、社會、文化等各種條件的發展,不斷的進行探索與調整而定。
政府機構改革已不再是單純的精簡機構,它的實質是整個行政體制的改革,而是要根據黨政分立、政企分開和精簡、統一、效能的原則,逐步建立一個符合現代化管理要求,具有地方政府特色的功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的現代化管理體系。亦即中共地方政府組織機構改革的長遠目標,就是要建立適合社會主義市場經濟體制與政治體制的現代化行政管理體系,特別是中共改革開放後八十年代的二次地方政府機構改革,從政治體制上保證了各地區經濟的繁榮與進步。
由於中共自2001年起積極推動國民經濟與社會發展第十個五年計劃,為配合該項經濟、社會、文化,甚至於國防發展與推動之需要,根據各種跡象顯示,可以預測的是,不久的未來應會進行地方政府層級減少與機構權力下放及組織改革之調整,以符合世界各國政府組織體制與組織發展之趨勢
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大學生村官論壇
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大陸觀察-當新村官投入中國農村  2009-10-09 中國時報  陳建甫
 
     當舉世關注中國六十周年國慶閱兵,討論中國是否和平崛起之際,中國媒體卻以專欄揭露方式,報導在閱兵預備役方隊中,幾位年輕「村官」的故事,並彰顯這幾年鼓勵高校畢業生投入中國農村建設的成果。
     在中國,「村官」並不是真正的官,通常是指在村民或居民自治組織推選出來的管理者。根據中國民政部二○○九年第二季度最新統計顯示,全中國有六十萬個村委會和八.四萬個居民自治委員會。絕大多數村委會和居委會主任都沒有公務員身分,當他們換屆或任期滿後,就跟農民或普通老百姓沒有差別。
     農村基層黨組織一直是中共在農村工作和戰鬥力的基礎。然而,受限於財政壓力與體制,從縣以下包括鄉村幹部,都必須自己籌錢。在無法獲得政府奧援下,要自己過更好,村官就得從農民身上刮,光刮農民還不夠,還要掠奪他們的土地。最常見的方法就是把土地沒收,不租給你,然後轉賣給商人獲利。根據重慶市政法委有一項調查顯示,中國村官的腐敗問題引發群眾信訪,佔中國民眾信訪總數的百分之七十,惡人治村的故事層出不窮。
     著名的維權人士,也是《中國農民調查》一書的作者陳桂棣,就嚴厲的批判中國的村官對地方行政與民主化的衝擊,甚至是導致近年中國農民維權運動的導火線。
     為了解決中國農村貪腐與無能,以及徹底解決農村幹部人才弱化的問題。因此,在「服務新農村建設規劃」裡,除了支薪來積極鼓勵高校畢業生投入農村工作外,更積極從制度面,來給基層幹部一個向上發展的管道,一個安心工作的環境,希望把農村的「根」|地方菁英給留下。
     到農村當村官,對一胎化社會,能進入高校就讀的天之驕子而言,似乎是一件荒唐的事。但是,在面對國際金融危機與大學生就業困難環境下,有八○一九名大學生報名競爭蘇州市二二○名村官,場面絲毫不亞於公務員報名。在國際金融風暴下,蘇州村黨總支書記年薪十五萬,其他村官平均工資為八、九萬,村會計的年收入也在十萬以上,即使被視為艱苦鍛練崗位的村官,蘇北地區村官的年薪也還有五、六萬元。
     不像政府機關裡,充斥地所謂「三門幹部」(出了家門進校門,出了校門再進機關門),村官除了須具備理論背景與文化素質外,更希望能夠培養出臺上能演講,臺下能談心;能出國招商引資,也善走街、串戶、排解民怨、爭取民心的能力。相較於傳統農村無能、貪腐的村官體制,這批新村官無疑為中國農村政治投下一顆震撼彈。
     從越來越多的省分或地方徵選村官、越來越熱絡的中國村官論壇,年輕的村官正在以一股熱情、理想與具體的行動在改變傳統的農村政治。不管是農業技術、公共衛生、肥料、土地、稅負等中央政策宣導時,或者只是簡單的串門子、排解糾紛、建立與地方的人際關係。這一批新村官正逐漸在由下到上,透過地方選舉,緩慢地在推動中國地方的民主化,甚至,極有可能繼共青團之外,成為引領中國的明日之星。
     當中國政府透過制度化手段,增強機關公務員的基層實踐經驗,為農村和基層有計畫地招募、培育地方年輕村官時,臺灣政府又做了些什麼?
     在八八水災後,看到年輕人的熱情與行動力,紛紛投入災區救援的工作外,我們發現地方政府(特別是鄉鎮政府)與地方菁英,根本沒有能力應付突發事件,也無法承擔隨後的災後重建任務。災後重建工作再度凸顯地方社會資本匱乏與自治能力的不足。在資源長期被地方派系把持下,在外的年輕菁英不願意回鄉,即使回鄉服務,也苦無機會出頭的惡性循環下,讓鄉村治理幾乎淪為政黨政治下的犧牲者。
     在新直轄市成立後,鄉鎮地方政府將漸轉型為官派地方首長政府。地方派系掌握政治資源的力道勢必將逐漸降低。我熱切期待臺灣政府也能夠透過制度化,增強機關公務員的基層實踐經驗,為農村和基層有計畫地招募、培育更多屬於臺灣的「新村官」,而非「三門幹部」或只會考高考的官員,返鄉為民眾服務。 (作者為淡江大學中國大陸研究所助理教授)
 
論中國大學生村官的發展走向2009-10-09 
 
 “大學生村官”,是中國政治體制的又一新的變革,具有鮮明的中國特色。因爲中國人口的大部分還是農民——或稱爲農村居民,對這個階層的妥善管理和引導,決定著中國政治和經濟的總體發展速度和水平。大學生村官制度,有人稱爲是中國第二次知識青年上山下鄉運動——筆者認爲,不可否認——在很大成分上應是這樣的。從科學發展觀的基點來解釋——則是把科學技術轉化爲生産力的一種有效推動和最實在、最具體、最直接的實行。
近幾年來,大學生下鄉做村官的政治舉措普及和發展的速度非常迅速,在發達地區,幾乎村村都已實行。對此現象,筆者的所見所聞並不十分豐富,但從接觸到的有限的實例中,冒昧地總結出了大學生村官的幾種生存現狀。
第一種當然是立志立足農村,創業型的大學生村官。選擇這種發展方向的大學生村官們,一般都具有遠大的抱負和志向,有不畏艱辛、吃苦耐勞的精神,對自己的工作有計劃、有准備、有思路的一部分大學生村官。
第二種是過渡型。這種大學生村官的志向本不在農村,可爲了給以後的發展打下良好的基礎,則主動選擇了以此爲起點。這種類型的大學生村官們,或是通過這種工作作爲自己鍛煉的機會,或者是有著不錯的家庭背景,只是把這種工作作爲晉升的跳板而已。
第三種筆者總結爲迷茫型。這種類型的大學生村官,沒有什麽家庭背景,也沒什麽社會關系,又找不到其他滿意的工作,做大學生村官實際上也是一種無奈的選擇。
這三種類型,基本上概括了當今大學生村官的生存現狀。但不管怎麽說,主流還是充滿熱情、把大學生村官這種工作作爲終生追求和奮鬥的事業的年輕的大學生村官們。而實際上,大學生村官如果立志在農村發展,空間還是十分廣闊的,還是有很多創業機會可供選擇的。當今社會,是機遇和挑戰並存的時代,就看你抱著怎樣的心態來對待這種事業的。
大學生村官對農業、農村、農民的發展的重要性是多方面的。首先是大學生村官可利用自己的知識和先進技術直接爲三農服務,這種服務方式則會成爲最搶眼的實際效益;第二是大學生村官的介入,直接沖擊了農村由家族勢力和宗派勢力組成而延續的領導集體,對各種勢力的矛盾和沖突則起到一種平衡作用;第三是大學生村官的新思想、新思維在農村工作的各個方面則會影響和促進鄉風文明的發展進程。筆者總結出一句話:大學生村官的的出路和發展方向,就是中國農村、中國農民的發展走向。所以,大學生村官堅持正確的發展方向,對中國農業、農村、農民事業的整體發展,起著十分關鍵和不可替代的作用。
現就河南省大學生村官的典型人物——河南省新農村建設促進會副秘書長、河南綠色田園農産品專業合作社董事長董豫琪女士的奮鬥曆程和成功經驗推薦給大家,或許能給後來的大學生村官們以重要的啓示。
董豫琪女士,河南登封人,1980年生,曾在洛陽市隨姑母生活多年,畢業于鄭州大學經濟管理系,憑她的藝術天賦還取得了武漢大學音樂學院的畢業文憑。她精通四國語言,畢業後任職于河南宇通汽車制造公司,辭職時任鄭州區銷售部經理。
爲何放著薪金並不低的穩定的工作不幹,而主動請纓回到家鄉做村官呢?這就是人生選擇的志向問題。當她看到鄉親們還生活在幾十年前的水平,和高速發展的社會很有些格格不入的時候,她的心碎了。她的家鄉可是依山傍水的美麗的小山村啊!可爲什麽就跟不上社會發展的節奏呢?經過翻來覆去的思考,她頓然得出了結論——家鄉缺少的是新知識、先進的科學技術和新動力的注入啊!想到此,她激動了。自己可是家鄉的山水培育出來的大學生啊!爲何不把自己在大學學到的知識和參加工作後取得的實際經驗來回報給自己的家鄉、自己的鄉親們呢?
當她抱著這樣的心態回到家鄉競選村長時,出乎意料地得到了鄉親們的一致擁戴。這時,她感覺到了鄉親們是多麽的需要她。從此,她下定決心,一定不辜負鄉親們的殷切期望,開始了她作爲中國最早的大學生村官的艱難的奮鬥曆程。
她給自己制訂了一個原則:生産發展,科技先行。她自費奔走于河南農業大學、河南農科院和中國農業大學、中國農科院,虛心向科學家求教。利用提取的家鄉土壤的樣本和提供的家鄉的地形、地貌、氣候等狀況,請科學家們以科學的方法求證,家鄉的土地上適合種植什麽樣的植物,養殖什麽樣的家禽和牲畜及其它動物。她還放下自己做過知名企業高級主管的優越的身份親自參加最髒、最苦的農村體力勞動,爲鄉親們做榜樣、做表率。
第一步,作爲村官,通過自己不懈的努力,和常人想像不到的巨大付出(她把自己幾年工作的積累全部無償的投入到了村官的工作中),使鄉親們得到了看得見、摸得著的實惠和鄉村面貌的巨大改變。她成功了。她得到了鄉親們發自內心的感激和贊賞。
在任村官的同時,她和其他人合作,通過對各種關于發展農業的社會資源、科學資源的有效整合,創辦了“綠色田園專業合作社”,她被推舉爲第一任董事長。在一次和筆者的談話中,她不無自嘲地說:“我可能是中國最窮的董事長了。”她所說的最窮,是指從她的投入和回報而言。而她們創辦的農業合作社,卻是蒸蒸日上,如星火燎原之勢,迅速發展壯大。她卻自豪的稱:“在發展階段,我們不求什麽回報,我們首先收獲了社會認可的巨大成功。”
2009年初,河南省新農村建設促進會成立,她則以高票通過被推舉爲副秘書長。她又爲這個新成立的單位的發展傾注了大量的心血,得到了領導的一致認可和贊揚。
9月10日,筆者有幸參加了在河南農業大學第四報告廳由河南省委組織部發起的、從河南各高校經過嚴格篩選的60名擬下派的優秀大學生村官的集中培訓。培訓的主講人就是作爲河南省農業大學村官學院的客座教授的董豫琪女士。她的長達四個多小時的精彩演講,至今還讓筆者感動,難以忘懷。在此,筆者把她的演講內容,簡要的總結如下:
第一是,大學生到農村做村官,首先要立志。就是要立志把這個工作幹好,幹成功。不是臨時的、過渡的,而要志存高遠,把這個工作當作自己的事業來做。
第二是要有愛心。既然選擇了大學生村官這個行業,就要對農業、農村、農民,有著強烈的愛心。要想做好這個工作而沒有強烈的愛心來支撐,其結果是無法想象的。
第三是要有不畏艱辛、吃苦耐勞的精神。被選派的年輕的大學生村官們,都是在及其優越的條件下完成學業的。而直接到這個特殊的崗位上任,對農村生活和工作的艱苦環境要有思想准備。農村——特別是貧困的山區農村,物質條件困乏,交通不便,會碰上意想不到的實際困難。
第四是要虛心、靈活。農村是一個廣闊的天地,而農村的鄉風、民俗,和城市文明有著很多的不同。農民的性格在總體樸實的前提下,也有著十分複雜的農民特有的意識和先進思想的沖突所表現出來的種種矛盾及不同的個性。這就需要大學生村官們的虛心接受和忍耐一些農村特有的現實。在工作方法上千萬不能死板教條,而必須靈活運用其新思想、新知識,做好各種工作。
第五是要有先進的思維,充分利用市場經濟的一切特點,來在農村的工作中加以運用和發展。比如綜合運用各種自己的人脈關系、優勢資源等等。
就總結這幾條吧!至于董女士所講的怎樣才能做好大學生村官的一些工作技巧,筆者計劃另文撰述。
本文爲何把董女士的事迹重墨敘述呢?筆者認爲,樹立一個榜樣,等于爲後來者樹立一個坐標。大凡成功者的經驗,則是後來者所需的捷徑,可以少走很多彎路。
總之,中國三農事業的發展,需要大學生村官們來唱響這個主調。這個主調唱好了,也就決定了中國的整體發展速度。也證明了中國的大學生村官的發展走向是正確的,成功的。
此文謹供大家參考。希望大家共同參與,爲中國三農事業的發展作出貢獻! 
 
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1、大學生村官
  大學生村官,是指篩選的專科以上學曆應屆或往屆畢業生,擔任村黨支部書記助理、村主任助理或其他"兩委"職務的工作者。
  從20世紀90年代中期開始,大學生“村官”從無到有,到快速發展,經曆了長時間的積累發展過程。
  (1)自發探索階段
  1995年,爲解決“三農”問題,江蘇省率先開始招聘大學生擔任農村基層幹部。1999年,海南省推出大學生“村官”計劃,定安、臨高、東方等市縣先後組織招聘大學生“村官”。同年,浙江省寧波市采用公開招考方式,成爲全國第一個推行“一村一名大學生”計劃的地區。這一時期,大學生“村官”人數較少,但形式多樣,逐步打開了改革開放以來知識分子回流到農村的正式渠道,爲後來發展積累了重要的實踐基礎。
  2000年3月,廣州市天河區公開招聘52名大學生“村官”,全國各地3000多名大學生前往求職。2002年河南省鶴壁市招聘205名大學生“村官”,拉開了河南省大學生“村官”工程序幕。2004年,河北省邢臺市在試點工作的基礎上,決定每年選派1000名大學生到農村工作,5年內實現全市5200個行政村都有大學生“村官”的目標。到2004年底,全國啓動大學生“村官”計劃的省市區發展到10個,主要分布在東、中部地區。大學生“村官”工作逐步進入到多省聯動、以地區爲單位的整體推進與探索階段。
  (2)全面試驗階段
  2005年7月,中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》;2006年2月,中央組織部、人事部、教育部等八部委下發通知,聯合組織開展高校畢業生到農村基層從事支教、支農、支醫和扶貧工作。此後,大學生“村官”工作進入大範圍試驗階段。
  從2005年起,北京、四川、江西、福建、青海、遼寧、貴州、陝西、山西、安徽、上海、吉林、湖南、甘肅、寧夏、內蒙古、雲南等省市區先後啓動大學生 “村官”計劃。截至2008年2月底,全國共有28個省市區啓動大學生“村官”計劃,其中17個省市區啓動了村村有大學生“村官”計劃。
  2008年3月,中央組織部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部召開選聘高校畢業生到村任職工作座談會,部署選聘高校畢業生到村任職工作,大學生“村官”工作進入一個全面的發展時期
 
2、電影《村官》

  主創人員:
  制片人:李化 李京中 鄭鋼 王仲鳴
  導 演:李京中
  編 劇: 子龍
  主要演員:
  淩 雨--飾肖 龍 彭 婧--飾覃 藍
  羅永恒--飾向大恒 徐俊國--飾覃大壽
  周錦堂--飾魏 昆 劉順剛--飾譚 真
  阮 巡--飾姜鄉長 王 卓--飾向明山
  這是一些發生在新時期農村的凡人小事。在清江河畔一個普通的小山村裏,省委組織部培訓下派的優秀大學生肖龍剛到大陽鄉政府工作,正趕上一場石頭灣村村民民主罷免村主任的“群衆運動”,不安于機關慢條斯理工作節奏的肖龍涉世未深,一次違背領導意圖的“多管閑事”讓他成了石頭灣村改選村主任的熱門人選。喜歡他和不喜歡他的官員出于各種難以言說的原因由反對到支持,他最終成了一名村官。但全縣最先富起來的石頭灣村今不如昔,村辦企業石料廠停産多時,債務黑洞深不見底,合村矛盾危機四伏,勞動力凋零,承包地撂荒,老人無靠,孩子失學……村委會班子更是十分複雜,“專業上訪戶”向明山爲上下領導不容,柔弱青年覃小剛希翼改變家鄉命運但並不知道如何去做,老支書向大恒守舊膽小,“大能人”覃大壽卻只手遮天,還有先富起來的包工頭鄧耀文設置阻力,老光棍鄧三伯撥弄是非。肖龍施政舉步維艱,他去阻止村民利用集體機器生産石料時被打得住院,搞企業股份制改革被人臨時拆臺,引進項目被上級截留資金,堵塞管理漏洞更被人誣陷“強奸”鋃鐺入獄。但他抗爭的武器是對國家法律的堅信不疑和對發展的不懈追求,于是,他“放下包袱”將村辦企業改制,開發奇石四下求證,領導“借”公章不還他狀告鎮政府,資金截留他敢與縣長對簿公堂,他鼓勵成立農民互助組監督村兩委、幫助老弱幼,建立和諧社會,消弭種種矛盾。發動民間資金參與産業化調整,建立了規模和效益俱佳的奇石苑;堅持科學發展觀,走可持續發展道路,石料廠變身奇石加工公司;創辦農産品加工廠,推進農村工業化,反季節蔬菜走向全國。搞農民培訓,在專家指導下發展奇石産業,山鄉人人成了審美能手。同時,在他的影響下,農村婚戀觀悄然變化,覃柱子娶了向家寡婦菊花,向明山和啞姑春香患難見真情,覃小剛接納“做過小姐”的向娟,共同致富讓兩大姓冰釋前嫌。而肖龍卻因爲選擇農村失去了身居省城的大學女友雅麗,雅麗自有選擇投身鄧耀文懷抱,覃藍在乎愛情本身選擇回歸農村。但肖龍的“民本位”思想終于爲“官本位”的代表人物姜鄉長等人所不容,觀念的沖突演繹成事件的尖銳對立,群衆靜立,軍警橫陳,幹群矛盾一觸即發……
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台長: 阿楨
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