每年5、6月，公務員薪酬調整問題總會引起社會熱議，今年亦不例外。公務員薪酬政策固然複雜，其重要性不僅關係到公務員，亦關係到公共財政和香港整體社會發展。本年度爭議始於薪酬趨勢調查報告的初步結果：高層公務員薪酬趨勢淨指標高達7.26%。商界及傳媒等隨即指淨指標脫離現實，而這個結果卻同時令已經凍薪兩年的公務員有所期望。
公務員是否要加薪、加多少，涉及多方的利益平衡，行政長官李家超上任短短一周便要拆解這個難題。最終行會通過全體公務員今年劃一加薪2.5%。經過幾天內部討論後，雖然部分職方代表已表示會靜觀其變，但從事件反映，薪趨調查方法是否出了問題？
公務員薪酬調整機制的初衷
公務員薪酬調整機制自1974年起確立，初衷是「容許公務員分享、分擔經濟的起伏」（allow civil servants to share the ups and downs of the economy）。在此之前，當局每5至6年才會委任一個薪俸委員會，專責檢討一般公務員和個別職系的薪酬。
1970年代起，香港通脹日益加劇，公務員薪酬水平顯然需要比以往有更頻密調整。1972和1973年的公務員加薪是根據生活指數調整，但港英政府認為單單根據這個指標調整公務員薪酬並不恰當，故決定以薪趨調查確保公務員薪酬的變動與私人機構大致相若。雖然薪酬調整機制在1974年已大體確立，但薪趨調查的具體方法，卻會因應政府與公務員及社會的互動而有所調整。
今年公務員薪酬調整最受爭議的是高層公務員薪趨淨指標，商界人士及人力資源顧問質疑調查方法能否如實反映市况：調查一方面未有把私人機構無薪假、因削減人手而導致工作量增加等因素包括在內；另一方面，去年私人機構高層僱員的整體收入相當受花紅等浮動薪酬影響，而這個因素卻反映於薪趨調查之中。
除了影響私人市場基本薪金的因素（包括生活費用、一般經濟狀况和公司業績、薪酬市值一般變動、級內遞增薪額和勞績獎賞），薪趨調查的確會把底薪以外的額外酬金（如年終花紅、一次過發放的花紅等）都算入薪趨指標。但由於公務員按年增薪的機制在私人市場並不常見，現時薪酬趨勢「淨指標」是從每年的薪趨總指標中，扣減公務員遞增薪額的總薪酬開支而得出。供政府、職方及公眾參考的數字，是以上述方法得出的「淨指標」。
至於調查期間，參與調查的公司削減人手、重組架構及節流措施對員工薪酬的影響，薪趨調查則不會計及。這個做法背後也有合理原因：政府於2007年曾探討應否要求參與公司提供有關削減人手等的資料，但考慮到這些資料可能涉及商業機密而有機會影響公司參與調查的意欲，故最終沒有把上述因素包括在內。未有採納的另一理由，是因為在精簡人手及架構的層面上，政府與私人機構彈性差距甚大，難以直接作參照，這些資料在詮釋上亦可能出現困難。
上述調查方法在經濟狀况良好時，並無出現大偏差，一向公務員亦歡迎政府跟隨薪趨淨指標調整薪酬。回顧過去，薪趨淨指標也按經濟狀况出現相應升跌，很大程度上符合「容許公務員分享、分擔經濟的起伏」的初衷。
社會特殊狀况或令數據出問題
問題並非出於調查方法本身。基於2021至2022年間的特殊狀况，尤其是疫情反覆、人才流失，令數據可能出現3個問題。
第一是私人機構高層僱員的浮動薪酬，或受高額的一筆過花紅影響。這些花紅大多是於去年下半年經濟好轉後，企業為補償或挽留高層人員而一次過發放的花紅。就這一點，薪趨調查委員會主席李鑾輝的解釋與商界及社會的理解並無二致。
第二是數據滯後。由於今年很多受訪公司在第五波疫情前（即約農曆新年前後）已為僱員加薪，但短短幾個月間香港疫情急速惡化，令數據出現滯後。
第三是公司參與調查的意欲和數據的代表性受影響。據報這次調查約有160間私人公司獲邀參與，但只有111間公司有回應。有公務員團體指，參與調查的公司大多不受疫情影響，甚至是受惠於疫情；相反，深受疫情重創的公司卻未必再有空餘時間參與。
「士氣」難量化 只能藉「政治決定」體現
薪趨調查委員會的主要職能是監察薪趨調查，確保調查按既定方法及準則進行，委員會不能改變調查方法；而由於調查是根據原有方法進行，故一次過發放的花紅仍會計算在薪趨指標內。但鑑於這次調查的背景特殊，委員會應進一步向公眾解說參與公司的背景及數據的代表性。
由薪酬研究調查組提供的報告只是初步調查結果，委員會的職責是加以審視及確認，這代表報告仍有修改的可能。翻查資料，過去亦曾有職方代表指調查組邀請了不合適的公司參與，而導致數據扭曲，隨後需修改報告。這次調查雖沒有出現類似問題，惟公司的參與率會否影響數據參考價值，則需要提醒公眾注意。
薪趨調查並非管方和職方參照的唯一因素，因應每年不同情况，有時某一兩項因素的重要性會凌駕薪趨淨指標，成了當年薪酬調整主要參照因素。例如因應去年經濟波動，曾有公務員團體建議暫停在2021年進行薪趨調查。去年薪趨淨指標最終錄得負數，但當時公務員已凍薪一年。從去年政府提交至立法會的薪趨方案可見，考慮到公務員士氣和期望，以及他們在抗疫期間承擔的工作，政府建議公務員凍薪而非減薪。「士氣」是難以量化的考慮因素，只能透過「政治決定」方式體現。
劃一加薪2.5%從何而來 需更詳細解釋
因應今年特殊狀况，「政治決定」也是必要的平衡方法。不過這次3級公務員劃一加薪2.5%的決定，的確較罕見。2.5%這數字從何而來，以及這個先例對薪酬調整機制的影響，仍需更詳細解釋。
至於將來是否需再「改良」薪趨調查方法，決定權在行政長官（最近一次的薪趨調查改良方法，是以行政指令方式作出）。但筆者認為暫時無必要因為特殊社會經濟狀况，而大幅改變在大部分情况下都行之有效的機制。反之，為照顧特殊狀况而設計的機制，在一般情况下又會否導致其他問題？
例如薪趨指標中的「額外酬金」，的確反映私人機構在人力市場的競爭力，有需要繼續保留並反映於公務員薪趨指標中，以挽留具豐富公共行政經驗的人才。亦有人質疑為何規模少於50人的公司，目前不會被邀請參與調查。需考慮的是在人力市場裏，這些公司與政府有否形成明顯的競爭關係，以致必須被包括在調查之內？
薪趨指標不應過於複雜，亦不應包括沒有指標性的數據。歸根究柢，政府運作的目的、其人事管理模式及架構、對市場的敏感度，以及作為僱主的考量因素，與私人機構並不相同。如何讓兩者有一定的可比性，並讓數據以客觀方法詮釋，才是薪趨調查行之有效的關鍵。
作者是香港政策研究所高級研究員
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