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年金制度改革評論系列之三   釐清退休所得替代率標竿，如何實踐才是重點

葉長明

102.2.8

壹，前言                                                   

    民國102年元月30日馬總統率同行政、立法、考試三院院長舉行記者會，宣示年金制度改革方案的方向與初步構想，引起政黨與社會各界的廣泛討論。由於整個年金制度改革方案跟退休所得替代率的設定之間有密切的關聯性，而退休所得替代率的設定，涉及我國目前年金制度所面臨<經費不足><行業不平>及<世代不均>等三大問題的調解，就成為年金制度改革方案的軸心議題。

 

貳，退休所得替代率的計算與設限

    退休所得替代率(以下簡稱替代率)係指退休人員在退休後的年所得占退休前同等級年薪所得之比率。藉此用以衡量退休人員在退休後能否與退休前維持相當的生活水準之指標。它是退休制度設計時所設定的標竿，但實踐時的計算過程相當複雜，應用的參數包括俸給結構、投保俸額、繳費與採計年資、年金給付率、給付基數的平均值以及過渡期間的補償性收入等。95.2.16施行<軍公教人員退休所得合理化改革方案>，其退休所得=月退休金+每月養老給付優存利息+年終慰問金1/12；在職所得=本俸或年功俸+專業加給的加權平均值+主管職務加給+年終工作獎金1/12。並依任職年資25-35年設定替代率的上限為85-95%，簡任12職等以上主管人員的上限為75-80%。本方案施行5年期間，業已發揮減輕財政負擔的預期效果，對照施行前5年財政補貼利息支出增加28.8%，而施行後5年僅增加1%。100.2.1修訂<退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法>，設定雙重的替代率上限為75-95%與70-90%，前者適用於簡任主管人員，後者適用於其餘人員，並採從低優先適用原則。此係配合俸給結構差異與退休金基數內涵不同比重而設定，因退休金基數內涵為本俸或年功俸加一倍，約為簡任主管人員全薪的73%，卻是其餘人員全薪的110%，換算真實的替代率上限為69-99%，以消除退休所得超過在職所得之不合理現象。 

 

參，OECD國家公私部門與公共年金替代率之比較

根據OECD2006年調查報告指出，會員國公務員年金最大替代率如下：西班牙95%、加拿大90%、澳洲66-88%、盧森堡83%、義大利奧地利80%、德法比利時75%、冰島76%、英國挪威瑞士67-65%；私部門年金最大替代率如下：西班牙88%、奧地利80%、瑞典76%、冰島73%、義大利66%、芬蘭比利時60%、瑞士58%、挪威53%、澳洲52%、英國37%。至於各國公共年金的平均所得者替代率，自101.9%至30.6%的高低排序為盧森堡、土耳其、希臘、西班牙、義大利為前五名，美國、紐西蘭、英國、墨西哥、愛爾蘭為末五名。OECD平均值為56.9%。由於各國政經體制、社會文化以及歷史背景不同，造成公私部門替代率的差距，雖然各國政府莫不要求適度縮小不同職業間保障之差距，但是影響替代率的參數錯綜複雜，必須循序漸進地調整，並非一蹴可幾。

肆，我國公共與職業年金替代率的分析

根據世界銀行的分類，我國第一層公共年金指公教與勞工保險；第二層職業年金指公教退撫與勞工退休制度。公教保險養老給付最高36個月保俸一次給付，推算替代率約15%(若按全薪計算僅7.5%)。勞工保險老年給付率每年1.55%，採計年資無上限，按40年60歲退休推算替代率約62%，公教與勞工相差47%。其次，公教退撫分新舊兩制，舊制年金僅依本俸計算發給，推算替代率上限45%，新制年金依本俸加倍計算發給，最多繳費40年替代率上限75%。(按舊制年金未依全薪計發，政府另以養老給付優存補償) 。 勞工退休制度亦分新舊兩制，舊制依勞基法規定，由雇主負責發給，最高45個月全薪，推算替代率約17%。新制規定由雇主提撥6%薪資存入個人退休金專戶，勞工多未提撥儲金，推算替代率僅約8%。若就單層替代率比較，勞工保險與公教退撫各領風騷。若合計雙層替代率比較，兩類職業別的退休所得差距縮小許多。國內媒體常將OECD國家替代率的平均值與我國公教退撫新制的極大值相對照，誇大渲染為全球最高替代率，加深行業不平的被剝奪感，授與政府當作民氣可用的氛圍，導致現職與已退公教人員的惶恐不安。

 

伍，替代率的影響與標竿的實踐問題

根據OECD的實證研究發現，替代率愈高，提早退休的誘因愈強。個人經濟條件是否成熟是決定是否退休的最重要因素，一旦自己的經濟條件已允許安享晚年時，通常會願意退休，其他的個人健康因素與工作興趣因素都還在其次。我國年金制度改革方案牽涉到全國一千多萬軍公教勞的利益重組及政府與雇主的財務負擔，未來的推動過程，必須符合民主政治程序正義的原則，改革的具體做法也要循序漸進、務實可行。本文僅就替代率設定與實務加以探討，尤其對考試院未來要建構三層養老體系，並依15%:30%:30%替代率作為制度設計的標竿，特別加以關注。如果第一層要達到15%，則現行公保給付水準須倍增，第二層公教退撫須減少六成，才符合30%的要求，至於第三層的30%標竿，恐將淪為畫餅充饑。以現行勞退新制為例，雇主每月提撥6%，年收益率3%，30年後才能達到8%的替代率。若收益率無法提高，提撥率須接近四成，個人與政府將如何分攤? 再舉美國401K計畫為例，由於長期投資績效欠佳，以致個人提撥金額偏低，影響將來退休所得。

 

陸，結語

  我國公教人員退撫制度所引起的議題，主要有兩項，一是部分退休所得超過在職所得；二是提早退休再就業領取<雙薪>現象。此二議題跟退休制度所設定的替代率密切相關。行政院研考會曾於97年間，委讬臺灣大學蘇彩足教授專題研究，在其<公教人員退休再就業問題及對策>報告中，詳細分析OECD國家公私部門及高、低、平均所得者的年金替代率，並介紹主要國家推動年金制度改革的經驗，似值提供我國規劃年金制度改革之參考。