【明報社評】近期公布的連串經濟數據反映中國經濟企穩向好，達至全年增長5%的預定目標幾成定局，但中央政府上周又增發1萬億元（人民幣，下同）國債，用於防災減災救災和災後恢復重建。此舉除釋放穩定對明年經濟發展的信心，有利於發揮逆周期調節作用外，由於發債資金全部轉給地方政府使用，變相提升地方政府的債務化解能力。而且，今次發債特別突出其一般公共特徵，明確中央財政赤字率由3%提高到破紀錄的3.8%左右，對外釋放了財政政策進一步積極的轉向，更突顯了中央與地方政府財權事權重構重塑的新趨向，意義重大。
特別之急一般之重
增發國債兼顧長遠
中國的國債分「一般」與「特別」兩種，一般國債發行額度通常提前編入當年《政府工作報告》，在「兩會」期間由全國人大審議通過；特別國債是針對特殊緊急指定用途，由國務院提請人大常委會議審議通過，之前4次特別國債，從補充國有四大銀行資本金、作國家外匯投資公司資本金，到抗疫特別用途、對冲經濟下行風險，不一而足。從性質看，今次增發國債資金亦有指定用途，按項目管理，應屬特別國債；但特別國債並不納入赤字率計算，而今次的增發國債明確提高了赤字率。根據《預算法》，按實際情况，國務院可直接提請全國人大常委會調整當年預算。可見今次增發的，仍是一般國債。
在經濟數據已經企穩的第四季才緊急增發國債，調整赤字率，說明今次舉措既有緊迫性，又有長遠考量。雖然今年5%的年度增長目標基本無虞，但對明年內地經濟的增幅，各方普遍預期較低。此次增發的國債，講明一半即5000億元要「結轉明年使用」，目的不僅是鞏固今年經濟增長，更着眼於明年經濟開局，彰顯當局力保明年經濟再增5%的態度和決心。
前三季中國經濟增長雖然高於市場預期，但依然存在不確定性，意味防風險是當務之急，唯有防範風險，才能真正穩住對經濟增長的預期。而受累地產行業低迷拖累土地財政，部分地方政府債務風險較高，還本付息壓力較大，面臨極大「三保」（保基本民生、保工資和保運轉支出）壓力，則是最突出的金融風險。本月20多個省份密集發行近萬億元特殊再融資債券，用於清還舊債。
雖然增發國債的資金指定用途是支持災後恢復重建和提升防災減災救災能力，不能直接用來還債或支薪。但今次增發的國債全部轉給地方政府使用，從資金騰挪的角度看，可助地方政府調整預算結構，增加其可支配資金，令其能騰出更多資源用於地方化債工作。全國人大常委會議還授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額，所以，這套組合拳，被解讀為中央出手協助化解地方債危機，應屬準確無誤。
消息公布當晚，富時A50中國指數期貨漲幅擴大至1.5%，美股中概股集體走高，納斯達克中國金龍指數漲幅擴大至4%。翌日早盤，A股三大指數集體高開，鋼鐵、水務、建材、建築、工程機械等板塊全天強勢。可見此次增發國債非常明確地釋放出穩定經濟增長的政策信號，給市場派了定心丸。
新發國債傳遞的另一大信號，是打開了中央財政赤字率的想像空間。長期以來，中國在財赤方面一直嚴守（赤字佔GDP比重）3%的警戒線，受疫情衝擊之初的2020年，赤字率亦不過3.7%。今次發債令今年全國財赤由3.88萬億元增至4.88萬億元，赤字率由3%升至3.8%左右，反映出在穩增長和防風險方面，中央政府「積極財政政策」更趨積極的一面，一方面反映當前經濟發展壓力較大，另一方面反映政策更加注重實效，3%赤字率不再是不可踰越的紅線。况且，中國政府的負債率去年僅為51%左右，在全球屬較低水平，風險總體可控。
今次增發國債，帶來的另一討論是中央與地方財權、事權乃至負債的合理劃分。在前總理朱鎔基實行強幹弱枝的「分稅制」之後，中央財政佔據稅收大部分，地方政府卻要承擔經濟發展和民生福利的主責，因此催生了土地財政和地方債問題。在地產泡沫爆破的今天，土地財政已難以為繼。中央與地方財權事權的重新劃分，亦擺上枱面。
破財赤3%鐵律迷思
中央地方權責或重劃
統計顯示，全球絕大多數國家政府債務主要是中央政府債務，去年各國這一債務比重的平均數為89%，中位數為96%。而按照不同口徑估算，中國的這一比重僅約19%到27%，即使將中央政府代發的地方政府債券也算作中央政府債務，該比例也只有46%到65%，仍屬偏低。作為單一制國家，中國地方權力來自中央授權，各級地方政府只是中央政府派出機構，不是獨立政治實體，從法理上講，中央與地方政府相互負有無限責任。
鑑於目前地方政府難有財力擔負更多責任，中央透過今次新發國債已承擔起防災減災救災能力的事權。今後會否承擔更多公共服務責任，既支持地方化債和穩增長，又加快推進公共服務均等化，將是觀察中央與地方權責重劃的一個指標。