- 中文名
- 12•31上海外滩踩踏事件
- 外文名
- 2014 Shanghai stampede
- 发生时间
- 约 2014年12月31日 23时35分（2014年12月31日23时35分许）
- 伤亡情况
- 36人死亡，49人受伤
- 事件性质
- 公共安全责任事件 [2]
（一）外滩风景区
（二）陈毅广场
陈毅广场位于外滩风景区中部（与中山东一路335号至309号段隔路相望）、与南京东路东端相邻、与中山东一路相连，公共活动面积约2877平方米。陈毅广场通过大阶梯及大坡道连接的黄浦江观景平台，是外滩风景区最佳观景位置。此外，陈毅广场附近交通便捷，距离轨道交通2号线、10号线南京东路站约580米，是外滩风景区人员流量最大、密度最高的区域。
（三）拥挤踩踏事发现场
事发现场位于陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的上下人行通道阶梯处。阶梯自上而下分为两组共17级，两组阶梯间距2.3米，阶梯两侧有不锈钢条状扶手。阶梯宽度6.2米，最高处距地面高度3.5米，纵深8.4米。
（四）外滩风景区周边情况
外滩风景区东侧黄浦江对岸是上海东方明珠和新落成的上海中心等标志性建筑所在的浦东陆家嘴地区，西侧沿中山东一路有外滩历史建筑群，并与延安东路、广东路、元芳弄、福州路、汉口路、九江路、南京东路、滇池路、北京东路、南苏州路等道路相通。市民游客可沿阶梯上至观景平台，观看黄浦江两岸景观灯和建筑群。
外滩源位于中山东一路33号，邻近外滩风景区，与陈毅广场步行距离约550米，是事发当晚新年倒计时活动的举办地点。
2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，黄浦区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商后，于2014年11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，将另择地点举行，活动现场观众将控制在3000人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。对此，上海市政府同意暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办的活动，明确要求“谁主办、谁负责”，坚决落实属地管辖，切实把责任落到实处。
2014年12月9日，黄浦区政府第76次常务会议决定，2015年新年倒计时活动在外滩源举行，具体由黄浦区旅游局承办。同时，要求区有关部门落实活动的各项保障措施。12月26日，黄浦公安分局作出大型群众性活动安全许可决定书，同意区旅游局举办新年倒计时活动的申请。12月30日上午9时30分，黄浦区新闻办召开新闻发布会，由黄浦区旅游局对外发布了新年倒计时活动信息。 [2]
2014年12月31日晚20时起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势。
据综合监测显示事发当晚外滩风景区的人员流量，20时至21时约12万人，21时至22时约16万人，22时至23时约24万人，23时至事件发生时约31万人。
2014年12月31日，上海政府网站的公告显示，当年上海外滩地区取消大规模新年倒计时活动。但仍有许多游客会去外滩源看5D灯光秀，还有的守候在滨江边看上海中心亮灯。南京东路站深夜客流或明显超过工作日早高峰。 [3]
2014年12月31日20时30分，外滩的人流量已接近2013年灯光秀时的规模，远远超过预期。根据事先部署，上海相关部门已组织了超过平时相当多的警力到场。 [4]
2014年12月31日23点32分，上海市公安局官方微博警民直通车—上海曾发布微博播报外滩实时消息，称“外滩迎新场面壮观虽然人多，但秩序还算有序，希望在现场的民众们配合民警和武警叔叔的指挥，平安跨新年。外滩已近饱和，警察建议择地前往跨年。” [5]
事件现场22时37分，外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。
23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。
23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生。有处于高处的民众意识到了危险，挥舞手臂让其他人后退。楼梯上的人和赶到救援的警察开始呼喊让台阶上的人群后退，但声音太小并没有起到多大作用。于是更多的人被层层涌来的人浪压倒，情势开始失控。 [5]
23点40分，眼见下面的人处于危险，站在墙头的几个年轻人就开始号召大家一起呼喊，“后退！后退！”楼梯上端的人群察觉到了下面的危险，人流涌动的趋势开始减慢并停止。十分钟后人群有了后退的趋势，然而压在下面的人已经渐渐不支，当人群终于散开时，楼梯上已经有几十人无力地瘫倒在那里，救援人员立即进行呼喊和心肺复苏。 [5]
2014年12月31日23点50分，越来越多的警察赶到，试图从下端往外拉拽被压得动弹不得的人，但根本拉不动。
2014年12月31日23点55分，所有倒地没有受伤的人们都站了起来。现场的哭喊与尖叫声和呼叫救护车的声音混成一团，赶来的医务人员和附近的热心市民对每一个倒地的人进行呼喊和心肺复苏，试图进行抢救。有一些人已经死亡。 [7-8]
12·31上海外滩踩踏事件23时41分22秒起，上海市“120”医疗急救中心陆续接到急救电话。
23时49分起，先后有19辆救护车抵达陈毅广场，第一时间开展现场救治和伤员转运。上海市公安局及黄浦公安分局迅速开辟应急通道，调集警用、公交及其他社会车辆，将受伤市民游客就近送至送至瑞金医院、上海市第一人民医院、长征医院以及黄浦区中心医院接受救治。同时，组织力量收集伤亡人员信息，及时联系伤亡人员所在单位和家属。
2015年1月1日凌晨，事发地点的秩序基本恢复正常。 [9]
2015年1月1日上午，上海市委、市政府召开全市党政负责干部紧急会议，全面部署各项善后工作和全市面上安全防范工作，并在会议开始前向遇难者表示深切哀悼。针对上海外滩踩踏事件，上海市成立工作组，统一指导善后工作。工作组由上海市市长杨雄牵头，市政府、黄浦区各委办局参加，负责统筹、信息汇总，及时了解相关信息。工作组下设四个小组：医疗小组、联合调查组、善后工作组、舆情工作组。 [13]
2015年1月1日凌晨，依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等有关法律法规，上海市成立了市政府联合调查组，市委常委、常务副市长屠光绍任组长，副市长周波任副组长，市政府相关副秘书长和市监察局、市安全监管局、市公安局纪委、市应急办、市政府法制办、市卫生计生委、市旅游局等部门相关负责同志为成员。联合调查组邀请了国家和本市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行分析论证。 [2]
联合调查组邀请的专家包括：
王昊东，沪中律师事务所合伙人、副主任。市律师协会行政法业务研究委员会副主任，市律师协会纪律委员会副主任，市法学会行政法研究会理事。
2015年1月1日，国家旅游局网站发布关于做好节日期间旅游安全工作的紧急通知。通知要求，各地要从上海外滩及以往类似事件中汲取教训，各地旅游部门负责人要亲赴第一线检查，确保各项安全措施落到实处，及时发布流量信息，引导游客合理出行。 [15]
外滩陈毅广场拥挤踩踏事件发生后，上海各区县紧急叫停一批正在开展或即将举办的大型活动。同时，各区已经启动针对各类安全隐患的全面排查行动，并明确值班机制。针对一些人流密集的地标性区域，各区也已加强安保巡查力度。 [16-17]
2015年1月2日，上海市卫生计生委及时启动了心理援助工作，协调上海市精神卫生中心组成了8个人的专家组，并召集了6家区县的精神卫生中心，近40位人员组成了应急的后备队伍。分别与3家收治医院对接，做好伤员的心理干预，并要求收治医院同步做好伤员的心理疏导。并且还组织了医务社工和志愿者参与伤员及家属的劝慰和安抚工作。 [18]
急救室外焦急等待的伤者家属与保安发生冲突事件发生后，上海市卫生计生委在第一时间成立了由华山医院、中山医院、上海市第六人民医院的神经内科、神经外科、骨科、胸外科等6位专家组成了市级的专家组，专家组对所有的伤员进行了评估，并对下一步的治疗提出了指导意见。这次外滩的踩踏事件，所有伤员都安排在三级甲等医院进行治疗。 [18]
截至2015年1月23日上午11点，已有47人经诊治后出院，2名重伤员继续在院治疗，其中1名生命体征还不平稳。 [19]通过多种途径尽快确认伤亡人员身份，及时向社会公布遇难者名单，并对出院伤者进行随访。指派专人全力做好伤亡人员家属的接待、安抚，组织专业人士对受伤人员和伤亡人员家属进行心理疏导。通过组织集体采访、书面发布、“上海发布”政务微博及微信等形式，及时向媒体和社会发布相关信息。
12·31上海外滩踩踏事件序号 | 姓名 | 性别 | 年龄 | 备注 | 批次 |
1 | 李祥 | 男 | 25岁 | 第一批 | |
2 | 男 | 23岁 | 第一批 | ||
3 | 牟滨彬 | 男 | 20岁 | 第一批 | |
4 | 男 | 17岁 | 山东人，上海打工 [26] | 第一批 | |
5 | 都双华 | 男 | 37岁 | 第一批 | |
6 | 顾银丽 | 女 | 25岁 | 南通人、公司职员 [28] | 第一批 |
7 | 男 | 12岁 | 上海人，年纪最小遇难者 [28] | 第一批 | |
8 | 梅贺春 | 男 | 19岁 | 上海某房地产公司职工 [29] | 第一批 |
9 | 潘海琴 | 女 | 25岁 | 上海某房地产公司职工 [29] | 第一批 |
10 | 杨圣勇 | 男 | 25岁 | 上海人 | 第一批 |
11 | 女 | 21岁 | 第一批 | ||
12 | 冯雪倩 | 女 | 22岁 | 第一批 | |
13 | 刘厚军 | 男 | 28岁 | 第一批 | |
14 | 女 | 24岁 | 湖北黄冈红安人，在上海打工 [31] | 第一批 | |
15 | 潘平 | 女 | 22岁 | 第一批 | |
16 | 女 | 23岁 | 第一批 | ||
17 | 袁丽拉 | 女 | 25岁 | 上海人，公司职员 [28] | 第一批 |
18 | 女 | 21岁 | 第一批 | ||
19 | 邢正巧 | 女 | 19岁 | 第一批 | |
20 | 孟 燕 | 女 | 21岁 | 四川人，上海青年管理干部学院管理系大二学生 | 第一批 |
21 | 女 | 23岁 | 第一批 | ||
22 | 吴 靖 | 男 | 34岁 | 第一批 | |
23 | 战 洋 | 女 | 23岁 | 第一批 | |
24 | 李 娜 | 女 | 23岁 | 江西人、上海打工，已订婚，打算2015年结婚 [28] | 第一批 |
25 | 张 燕 | 女 | 21岁 | 上海青年管理干部学院管理系大二学生 | 第一批 |
26 | 杨春玉 | 女 | 21岁 | 江苏人 [34] | 第一批 |
27 | 杨佳斐 [38] | 女 | 26岁 | 第一批 | |
28 | 宗呈炜 | 男 | 19岁 | 上海人，七宝中学校友 | 第一批 |
29 | 女 | 25岁 | 第一批 | ||
30 | 谢璐燕 | 女 | 21岁 | 第一批 | |
31 | 女 | 19岁 | 第一批 | ||
32 | 女 | 21岁 | 第一批 | ||
33 | 徐晓君 | 女 | 21岁 | 第二批 | |
34 | 梁亮 | 女 | 26岁 | 辽宁大连人，在上海普陀区一美容机构上班 [45] | 第二批 |
35 | 关敬蕾 | 女 | 21岁 | 第二批 | |
36 | 刘亚杰 [21] | 女 | 18岁 | 河南人 [46]，高三学生 [47] | 第三批 |
对新年倒计时活动变更风险未作评估
大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门至此观看。对此，黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，没有进行评估，缺乏应有认知，导致判断失误。
新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位
事件现场预防准备严重缺失
黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。
对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息
2014年12月31日20时至事件发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局指挥中心未严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测情况的工作要求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。黄浦公安分局对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展。对上海市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响应。
应对处置失当
12·31上海外滩踩踏事件2015年1月7日，上海召开全市加强安全工作会议，通报外滩拥挤踩踏事件善后处置工作进展，进一步部署全市安全工作。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正说，外滩发生拥挤踩踏事件，造成重大伤亡，教训十分惨痛，我们深感痛心、深感内疚，痛定思痛，要深刻吸取教训，尽心尽力做好善后各方面工作。市联合调查组正在紧张有序开展全面调查，将根据调查结果，依法依规严肃问责。 [52]
2015年1月21日，上海公布“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告，认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。调查报告建议，对包括黄浦区区委书记周伟、黄浦区区长彭崧在内的11名党政干部进行处分。 [53]
单位/部门 | 主要职责 | 事件责任 |
黄浦区政府 | 负有主要管理责任 突发事件应急管理的领导工作 | 对新年倒计时活动场所变更后的风险预判不足；对包括黄浦公安分局、黄浦区市政委等相关部门落实黄浦区政府常务会议要求的情况未进行检查督促；未建立健全预警机制；未严格按照中办、国办的要求“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”；事件发生后，未按规定及时向市政府报告。 |
黄浦公安分局 | 负有直接管理责任 负责本行政区域内重大节庆、重要人员密集场所的安全保卫工作方案和专项安全保卫应急预案的制定与实施 | 未落实黄浦区政府常务会议提出的具体要求，未研究制定专门的应对方案；对12月31日监测到的人员流量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不到位；未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求执行不力。 |
黄浦区市政委 | 负有管理责任 负责本行政区域内市容市貌和外滩风景区等重要地区的管理 | 未落实黄浦区政府常务会议提出的具体要求。 |
黄浦区旅游局 | 负有管理责任 负责本行政区域内旅游经营活动的指导和监督管理 | 作为历年新年倒计时活动以及2015年新年倒计时活动的承办方，对活动场所变更风险未充分评估，变更信息向社会公众告知不充分。 |
黄浦区外滩风景区管理办公室 | 负有管理责任 具体负责外滩风景区内市容景观等公共事务管理的组织和协调工作。 | 未具体落实黄浦区政府常务会议提出的工作要求。未依法制定外滩风景区域内相应的应急预案。 |
上海市公安局 | 负有指导监督管理责任 负责全市范围内公共场所安全保卫工作的指导监督管理。 | 监督检查不到位；对黄浦公安分局12月31日外滩风景区安全保障工作的检查指导督促不够。 |
姓名 | 职务 | 责任认定 | 具体表现 | 处理意见 |
上海市委委员，黄浦区区委书记 | 主要领导责任 | 问题失察、管理失责；违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响 | 撤销党内职务处分 | |
黄浦区区委副书记、区长 | 主要领导责任 | 领导不力、问题失察；违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响 | 撤销党内职务、行政撤职处分 | |
黄浦区副区长，黄浦公安分局党委书记、局长 | 主要领导责任 | 处置措施不力、执行上级要求不力 | 撤销党内职务、行政撤职处分 | |
黄浦区区委常委、副区长 | 主要领导责任 | 风险评估不足、问题失察；违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响 | 党内严重警告、行政降级处分 | |
黄浦公安分局党委委员、副局长 | 主要领导责任 | 风险评估不足、处置措施不力 | 撤销党内职务、行政撤职处分 | |
黄浦公安分局党委委员、局长助理兼指挥处处长 | 重要领导责任 | 处置措施不力、执行上级要求不力 | 行政记过处分 | |
黄浦区市政管理党工委副书记、市政管理委员会主任、区城管行政执法局局长 | 重要领导责任 | 未落实区政府常务会议的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案 | 行政记过处分 | |
黄浦区旅游局党组副书记、局长 | 重要领导责 | 风险评估不足、问题失管 | 行政记过处分 | |
黄浦区市政管理工作委员会调研员，外滩风景区管理办公室负责人 | 重要领导责任 | 未按照职责做好外滩风景区的协调、管理和安全工作 | 行政记过处分 | |
上海市公安局指挥部副主任，分管上海市公安局指挥中心 | 重要领导责任 | 指导不到位、监督不到位 | 行政记大过处分 | |
上海市公安局指挥中心主任，负责上海市公安局指挥中心工作 | 重要领导责任 | 风险评估不足、监督指导不到位 | 行政记大过处分 |
文章中称，“上海惨剧的发生有其必然性。发生惨剧的外部条件是青年人已对西方洋节形成了毫无理性的迷恋，毫无目的的游荡与无厘头的狂欢；内部条件是中国的流行舆论场大都主张大学对学生的管理应当‘大撒手’”。文章中预测，“今后党和国家一定会引导全社会慎对洋节，到那时，事实又将再一次证明，现代学院对于平安夜的管理是走在了时代的前面”。网友质疑借机炒作；院方坚持文章观点，称文中表达了对上海踩踏事件遇难者的哀思，并没有炒作、消费的意图。 [56]1月5日上午10时40分左右，该校官网上已将这份声明删除。
对其“上海踩踏事件证明我校管理无比正确”的声明，四川新闻网发表评论称，别人出事就证明自己是正确的，而且还嫌不够“解恨”再加上“无比”，真是无比的荒唐。西北大学现代学院的“神类推”也引发网友不满。有网友评论道，哈尔滨大火，突显你们学院“无比正确”；慈禧太后表示泰坦尼克号事件证明了大清朝不搞洋机器洋工业的无比正确。 [57]网友也质疑道，现代学院“坚决维护中华民族传统文化”的条幅标语仍在，岂不知“死者为大，尊重逝者”也是老祖宗流传下来的吗?
自发悼念
设悼念通道
2015年1月1日，为引导市民有序献花，黄浦区紧急联系调运800片铁栅栏，布置在外滩观光平台上人流最密集处以及陈毅像前的绿地四周，警方与外滩风景办利用铁马设立专门悼念通道，并安排4名保安队员，做好外滩陈毅广场的现场管理工作。另外，献花点临时设置消防灭火点，安放灭火器材4组。夜间陈毅广场增派保安队员8人，24小时巡查管理。 [60-61]
加强对大人流场所和活动的安全管理，进一步落实和完善相关制度规定
这起事件暴露出公共安全管理方面仍然存在盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足、准备不充分，存在管理空白。要按照国务院《大型群众性活动安全管理条例》，对大型群众性活动严格依法审批，切实落实相应监管和防范措施。尽快制定出台本市大型群众性活动安全管理实施办法，加强对公共场所群众自发聚集活动管理，填补无组织群众活动的管理空白。对照国家旅游局日前下发的《景区最大承载量核定导则》，本市各景区要抓紧核算游客最大承载量，制定游客流量控制预案。各区县、各部门和单位要按照“分类管理、分级负责、属地为主”的要求，坚持预防为主、关口前移、重心下沉。在6月底前完成对旅游景点、商业设施、体育场馆、娱乐场所、公园、学校、地铁、机场、车站、码头等人员密集场所的公共安全检查，梳理风险隐患清单，落实整改治理措施。要督促相关经营和管理单位制定应急预案，明确最大人流承载量、限流措施和疏散路线等具体内容，做到“有组织活动有预案，群众自发活动也要有预案”，尤其对活动变更要做好风险评估、信息发布等工作。要根据应急预案，落实活动场所的供水供电、临时厕所、移动通信等基本保障措施。各区县要在年底前对涉及公共安全的重要场所进行全面梳理和评估，符合条件的要建立区县级基层应急管理单元，明确管理单元牵头主体，做实特定区域应急管理工作。
加强监测预警，进一步提升突发事件防范能力
这起事件反映出，相关管理部门对监测信息研判不够、对人群高度密集产生的后果估计不足。要健全“谁主管、谁监测，谁预警、谁发布”的预警管理机制，针对不同突发事件，完善预警标准和响应措施。进一步加强重点环节、重点领域和重要时段的现场情况监测，结合大规模人员聚集、大流量交通等情况变化，加强分析研判，及时发现苗头性、趋势性问题，及时启动相关应急预案，采取限流、划定区域、单向通行等交通管控措施，重点加强台阶、扶梯、连接通道等特定区域的人员流动管理。要适时在全市重要场所设立显示屏和高音喇叭等安全提示设施，充分利用应急广播、新闻媒体、网络等平台发布预警信息和相关提示，规范引导市民游客采取合理避险措施。要利用大数据加快构建全市统一的公共安全信息平台，实现信息共享，进一步加强预警信息沟通。
加强应急联动，进一步强化应急处置能力
这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟需破解的难题。要结合这起事件教训，近期抓紧组织修订上海市突发事件应急联动处置暂行办法，进一步规范本市应急联动体制机制和响应程序，强化指挥协同，提升应急联动处置效能。要加强应急队伍训练和管理，组织开展实战化应急演练，特别是要针对轨道交通、高层建筑、危险化学品、人员密集场所等开展专项处置和救援训练及演练，确保现场处置和救援有序高效。各区县政府、各有关部门和单位要认真执行值班值守制度，严格落实重要节假日及重大活动前后领导值班带班制度。要按照突发事件信息报告规定的时限要求，向同级和上级政府总值班室报告，避免信息迟报、漏报，杜绝谎报、瞒报。
加强宣教培训，进一步提升全社会公共安全意识和能力
加强人民群众的公共安全教育是各级政府的一项重要工作，需要常抓不懈。要充分发挥“5·12”防灾减灾日等公共安全宣传活动作用，依托传统媒体和新媒体，开展公共安全知识普及。要扎实推进公共安全宣传教育工作“进社区(乡村)、进企业、进学校”，鼓励市民积极参与社区（乡村）组织的防灾宣传活动，督促企事业单位组织职工开展应急技能培训和实战演练，加强大中小学安全教育，增强青少年学生安全意识和自救、互救能力。加紧研究制定本市院前急救地方性法规。要加强以急救知识为核心的应急技能培训，不断提高急救专业资质人员比例。推动市民参与应急演练和宣传教育，共同树立忧患意识，增强安全防范知识，提高突发事件应对能力。
