「教授治校」一直是大學自治非常重要的精神，在西方的大學傳統中，教授一直是大學組織的主體，因此教授治校被表述為「faculty governance」，意指通過大學憲章或規程後，對內以一定的組織形式，由教授執掌大學內部的全部或主要事務，尤其是學術事務的決策權，對外則維護學校的自主自治。
這樣的傳統可遠溯至十二世紀成立的巴黎大學。由於當時教會的神權和世俗的王權抗衡，巴黎大學的教師為了在神權與王權之間爭取大學的權益，率先仿效中世紀手工藝業者的自治管理模式，成立了以大學教師為主導的「行會」（行會的英文字是Guild，拉丁字卻是Universitas，這個拉丁字就演變成為英文的University），共同決定和處理其內部事務，包括學術發展政策的制定、校長的選舉、學生的遴選、課程的設立、教師的延聘等，為西方大學「教授治校」的最早原型。
沿革至今，雖然現代化的大學管理日趨複雜，但基於大學自主的精神，教授治校的理念，卻並未因此而有所改變。相較於一般人認為大學校長係大學主政者的觀念，歷來所有教育學者均表達出了不同的看法。例如美國史密斯學院（Smith College）校長Dr. Seelye就曾說過：「獨裁政治是一種危險的權宜之計。一人權力易於導致衰弱，使附屬的人產生疏離感。成功的專制者是很少的，不管他的任期多長，總比一個學府或機構的壽命為短。我們需要複決權及罷免權，因為我們不相信那些有權的人所做的決定。」所以他認為大學校長應體認他要為教授負責，而非教授為他負責，一個官僚式的大學行政，所呈現出來的也必是一個病態的大學組織。
依此，放眼國內各大學近十數年來的各種紛擾與病態現象：有私校董事會為搶奪校產而對簿公堂的、有校長遴選而爆發舞弊事件的、也有大學主政者專制隨意制定校內單行法規的、有透過各種不法手段來解聘教職員工的、更誇張是還有枉顧師生權益而直接宣布學校倒閉的……，林林總總光怪陸離的大學現象，觀之令人心驚膽顫。可是，每當有有識之士向教育部提出糾舉，或教育部行文要求各大學改善時，這些明顯違法的大學主政者卻總是能以「這些規定或決定都是經過校務會議討論通過」的理由，高舉「大學自治」的民主保護傘規避教育部的制裁與處罰。明明是獨裁專制的行政決策，所造成的諸般畸形大學形態，但卻被包裝在一個「教授治校」的漂亮口號之下。
行文至此，筆者不禁想：「教授治校」的理念到底是哪裡出了問題，不然國內各大學的內部行政體系為何紊亂至斯？明明《大學法》第15條明文規定「大學設校務會議，議決校務重大事項」的民主合議制度，但為何議決出來的政策卻如此離譜狂悖？抑或者，現行的大學校務會議早已不是原來那個「教授治校」理念下的會議組織了？
對此，筆者打算以最近三起「大學校務會議的組成爭議」為例，說明《大學法》第15條的內容已然出現瑕疵，容或有了需要檢討修訂的必要性。
最早發現現行各大學校務會議的組成有疑義的是全國私校工會，它在106年9月5日給教育部的行文中指出：目前各大學校務會議的人員組成，涉嫌違反《大學法》第15條中「教師代表人數不得少於全體會議人數之二分之一」的規定，要求教育部針對各大專院校校務會議委員的組成是否違法進行調查。但是，教育部在106年10月13日的函釋中回應：「爰兼任學術與行政主管之教師如未出任校務會議之學術與行政主管代表，尚難以其具主管職務身分而剝奪其以教師身分參與校務會議之機；且全校教師既選擇兼任學術與行政主管之教師為教師代表，亦即認同其雙重身分不致影響教師權益。」而駁回了全國私校工會的訴求。
第二個發現相同現象的是國立高雄科技大學，該校師生發現該校校務會議的委員組成，竟有過半的委員是由學術或行政主管擔任，明顯違反「教師代表至少二分之一」的規定。結果，在行文教育部後，教育部在108年2月12日的函釋中也給了高雄科技大學幾乎相同的回覆內容：「爰兼任學術與行政主管之教師，如未出任校務會議之學術與行政主管代表，尚難以甚具主管職務身分而剝奪其以教師身分參與校務會議之機會，惟為使規定更臻明確，建請學校於組織規程中明定之。」
最近的一起則是今年（2020）10月24日國立嘉義大學蘇復興教授撰文指出的：「本校的校務會議組成方式違反了大學法的相關規定。經過統計，本校96位校務會議代表中，非主管教師代表占比34.51％，學術與行政主管42.71％，職員代表9.38％，學生代表10.42％ 。換句話說，所謂的『教師代表』當中，有很多其實是系所主管，不符合《大學法》第15條原先的定義。」蘇教授直言：本校近年來許多校務會議通過之法案多以學校行政管理方便為主，校務會議已然失去教授治校的民主精神，而淪為學校行政管理方的橡皮圖章。
連續三起針對《大學法》第15條的法條釋義有相同的爭議，即對條文中「教師代表」的定義，全國私校工會、高雄科技大學師生、嘉義大學蘇教授等三方面的看法，與教育部的詮釋並不全然相同，致使其中產生極大的模糊地帶。那麼，我們就直接來看看這條法規的內容，也探討一下為何它會產生兩造雙方不同的詮釋空間？
根據108年12月11日修訂公佈的《大學法》，第15條中明載：
「大學設校務會議，議決校務重大事項，以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他人員代表組織之。前項人員，除校長及副校長外，其人數及產生方式如下：
一、教師代表應經選舉產生，人數不得少於全體會議人數二分之一；教師代表中具教授或副教授資格者，以不少於教師代表三分之二為原則。
二、學生代表應經選舉產生，人數不得少於全體人數十分之一。
三、其餘出、列席人員之產生方式及比例，於各大學組織規程定之。」
任何法條之設立，不論是在文字或措辭上，有時不免會有語義不明或詮釋角度的差異而產生混淆不清之處，當此時，我們就必須回歸當初制訂該法規時之立法精神，以探究辨析並釐清混淆之處。是故，筆者在此嘗試回歸第15條法規當初的立法原意，對上述各工會與教育部兩造的條文模糊處進行辨析。
首先，根據第15條內容，它將大學校務會議的委員區分成校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他人員代表等八類，其中「教師代表」與「學術與行政主管」明顯為不同的類別，其用意當然就是認定「教師代表」和「學術與行政主管」的身份不同，且在校務會議中各自有其擔負的身份責任。故而，在第15條中特別指定「教師代表」人數不得少於全體會議人數二分之一，為的就是保障教師在校務會議中必須占得過半席次，以確保落實大學「教授治校」的基本精神。
既然如此，為何目前各大學的校務會議組成反而是由校長、副校長、及其學術與行政主管占得多數席次呢？這不是公然違法嗎？原來這裡有法規詮釋上的模糊地帶。關鍵就出在目前各大學的學術與行政主管多是由教師兼任，所以各大學主政者就擅自將「學術與行政主管」又區分為兩類：一是依第15條中所指示的，由學校制定規則，指定某些學術與行政主管為校務會議的當然委員；二是讓未被指定為當然委員的學術與行政主管，再循其原本的教師身份進入教師代表的選舉中（即已擔任學術與行政主管的教師未被排除在教師代表選舉之外）被選為「教師代表」。
如此，表面上看來，教師代表席次好像依法過半了，但實際上卻是：那些透過教師代表選舉所選出的學術與行政主管，雖然其校務委員身份為「教師代表」，但在校務會議上行使的卻是其主管職務的行政考量，而非真正站在教師權益立場上思維，造成教師代表形式上符合過半席次但實際上卻處於弱勢的現象。這等現象早已發生於各大學而形成慣例，且以私立大學尤為明顯，上述三起法條爭議，不過是冰山一角。於是乎，現行各大學校的校務會議組成，實質上的「教師代表」早就不足二分之一，致使學校管理方的行政權限過度擴張，而使校務會議淪為各大學主政者（甚至是私校董事會）的橡皮圖章。如此一來，我們就不難解釋為何近十數年來大學裡各種倒行逆施、違法亂紀的行政決策究竟從何而來的原因了！
對此，或許仍有許多學校主政者會說：教育部的函釋明白表示，擔任學術與行政主管的同仁，在本職上仍為大學教師，不應以其擔任主管職而剥奪其參與教師代表選舉的權利。是啊，這就是第15條的疑義所在了。不過，若我們靜下心來，仔細思考這些學校主政者的話語，我們馬上就會發現他們說這話的真正意圖──各大學校務會議早已經是其主政者的螟蛉魁儡，又豈容它脫離其掌控呢？如此看來，《大學法》第15條的爭議，其實早已不是單純的法條疏失和加以修訂即可，而是大學校務會議的組成，已經演變成是主政者與教授之間的權力鬥爭場域了。
如何解決？任何法規定義發生疏失與疑義在所難免，但既然這樣的定義已經產生爭議，就必須當機立斷進行修正，切不宜因循苟且以致弊端叢生。回顧《大學法》第15條的立法精神，其實我們不難發現：當初為何要明文規定教師代表須過半，其本意不就是在於保障教師權益與維護教授治校精神嗎？
至此，筆者強烈建議教育部，在此事件上千萬不可再扮演鄉愿角色，而是必須明確且積極地解決此爭議，立即修改《大學法》第15條的內容，在原「教師代表」項次下增列附註「未擔任學校學術與行政主管者」，以維護「教師代表在校務會議不得少於二分之一」原始立法精神為要。短短幾個字的修訂，不僅能真正落實大學自主的民主精神，且更是消弭當前各公、私立大學諸多行政亂象的釜底抽薪之舉，何苦不為呢？！
＊作者為南華大學通識中心專任教授
