Hace unas semanas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 112/2021 y la controversia constitucional 95/2021, promovidas respectivamente por el Poder Ejecutivo federal y la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.1 Los promoventes impugnaban dos normas del estado de Tamaulipas que establecen la facultad del Congreso de ese estado para homologar o no las declaraciones de las cámaras federales de manera definitiva e inatacable.2 Con la resolución de esos asuntos, la Corte puso punto final a la cuestión de si es la Cámara de Diputados federal o el Congreso de cada entidad federativa el órgano terminal para desaforar a los servidores públicos estatales acusados de delitos federales.3
Esta pregunta no era fácil de responder porque en la Constitución el procedimiento respectivo tampoco se regula de manera clara. Y es que el artículo 111, párrafo quinto, establece de manera ambigua en su parte final que en el caso de los funcionarios locales el desafuero de la Cámara de Diputados federal se comunicará a las legislaturas locales “para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda”. Esto es, en un primer momento, es claro que interviene la legislatura federal, pero ¿qué significa que enseguida los Congresos estatales “procedan como corresponda”?
Por mayoría de votos de los ministros Ríos Farjat, Piña Hernández, Ortiz Mena, González Alcántara, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Laynez Potisek y Pérez Dayán, la Suprema Corte determinó que la expresión “procedan como corresponda” puede entenderse de la siguiente manera: si la Cámara de Diputados federal determina desaforar a un servidor público local, comunicará su decisión a las legislaturas locales para que éstas en ejercicio de sus atribuciones “procedan a desaforar o no al servidor público de la entidad federativa”.
La mayoría de ministros y ministras fundó su conclusión en los siguientes dos argumentos: la frase “procedan como corresponda” debe entenderse como parte de una facultad residual y soberana de las entidades federativas conforme a los artículos 124 y 40 constitucionales, y en los antecedentes legislativos que dieron origen al artículo 111 se afirma expresamente que el desafuero de la Cámara federal “no remueve el obstáculo federal” sino que en “respeto al pacto federal” se debe estar a lo que determine el Congreso de cada estado.
En contraste, la minoría que votó en contra de la propuesta, integrada por las ministras Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf y Batres Guadarrama, consideró que la expresión “procedan como corresponda” otorga a los Congresos locales la facultad más limitada de concretar o cubrir la ausencia del funcionario local desaforado por la legislatura federal, por lo que este último órgano es el competente para decidir en definitiva en estos procedimientos.
Las ministras justificaron su conclusión en que el artículo 111, el párrafo seis, establece la inatacabilidad de los desafueros de la Cámara de Diputados federal y, por mayoría de razón, la prohibición de un nuevo análisis local de ese desafuero (el caso de las ministras Esquivel Mossa y Batres Guadarrama), y en que el artículo 74, fracción V, establece la “facultad exclusiva” de la Cámara de Diputados federal para determinar si procede o no el desafuero a que se refiere sin distinciones el artículo 111 (el caso de la ministra Ortiz Ahlf).
De lo relatado podemos entender que para la minoría los funcionarios federales del párrafo primero y los locales del párrafo quinto deben ser tratados de la misma manera a pesar de que se encuentren regulados en diferentes párrafos del artículo 111, lo que en términos prácticos implica que ambos servidores públicos deben ser desaforados únicamente por la Cámara de Diputados federal en tanto órgano terminal en el procedimiento de desafuero.
Los argumentos de la mayoría y de la minoría se asemejan en que a partir de interpretaciones sistemáticas determinan el significado ambiguo del párrafo quinto con otras disposiciones constitucionales, unos para permitirle a los Congresos locales desaforar o no a sus funcionarios locales luego de la primera intervención de la Cámara de Diputados federal y otros para determinar que el procedimiento concluye con la sola determinación de la legislatura federal.
Las dos propuestas son plausibles ante la falta de reenvío expreso del párrafo quinto a otras normas de la Constitución. En este punto, sin embargo, lo señalado por el ministro Laynez Potisek inclina la balanza a favor de la propuesta del proyecto, porque, como bien dijo, si el poder reformador de la Constitución hubiera querido que se diera el mismo trato a los funcionarios locales y federales entonces los habría colocado en el mismo párrafo y no en distintos. Este argumento, sumado a la interpretación de los antecedentes legislativos del artículo 111, hace que la decisión que tomó la mayoría en clave federalista sea la correcta, pues la Constitución colocó a los funcionarios federales y locales en diferentes partes del texto precisamente para que sean sujetos de un trato diferenciado.
Durante la discusión se debatió también si el recurso de reclamación 137/2005, derivado de la controversia constitucional 23/2005, era un precedente aplicable al caso. Según la ministra Esquivel Mossa, en esa sentencia de 2005 la Corte había interpretado el párrafo quinto del artículo 111 en un sentido opuesto al ahora consensuado, concluyendo que en los desafueros contra los funcionarios locales la decisión de la Cámara de Diputados es definitiva.4
En esa oportunidad, la Suprema Corte decidió desechar la controversia constitucional que había sido promovida por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en contra del desafuero del jefe de gobierno. La demanda se desechó bajo la consideración de que la Cámara de Diputados federal no había interpretado sino aplicado los párrafos primero, tercero y séptimo del artículo 111, pues el jefe de gobierno se encontraba listado expresamente en el párrafo primero junto con los funcionarios federales en ese momento. De esa manera, si bien es verdad que el precedente menciona en diversas ocasiones el párrafo quinto (y no de manera muy consistente, dicho sea de paso), las alusiones a este último párrafo no parecen que hayan justificado la decisión final, por lo que no se trataría de argumentos que vinculen a la Corte ni que lo obliguen a motivar un cambio de criterio.
Las posturas a favor y en contra del proyecto se sostuvieron en argumentos jurídicos. En este caso, la solución mayoritaria coincide con la decisión correcta. Garantizar la intervención de las entidades federativas en los desafueros de los funcionarios locales es una decisión de la Corte que abona al respeto de la soberanía de los estados, dándole voz a sus representantes en los desafueros, y procura que no se vulnere la independencia, autonomía y buen funcionamiento de los órganos y poderes locales cuando no se justifique el desafuero del funcionario que encabeza la institución.
Juan Ignacio Álvarez. Autor de El Fuero y la Declaración de Procedencia en el Orden Constitucional Mexicano, publicado por Tirant Lo Blanch, México, 2024.
1 A falta de las versiones públicas de estos asuntos, este trabajo se realizó a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones de 12 y 14 de marzo de 2024, en las que se resolvieron respectivamente la Acción de inconstitucionalidad 112/2021 y la Controversia constitucional 95/2021.
2 Se trata del artículo 84, párrafo tercero de la Constitución del Estado de Tamaulipas y del artículo 44, párrafo tercero de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del mismo estado. En la Acción de inconstitucionalidad 112/2021, el Poder Ejecutivo Federal impugnó esas normas porque consideró que los Congresos locales no son competentes para darle las características de “definitivas” e “inatacables” a sus declaraciones en los desafueros. Esto fue lo que analizó el Tribunal Pleno en el primero de los conceptos de invalidez. No obstante, para determinar si esas características eran o no válidas, el Pleno tuvo antes que determinar necesariamente si los Congresos locales son o no competentes para desaforar a los funcionarios locales en términos del párrafo quinto del artículo 111. Casi toda la discusión en el Pleno fue sobre este punto. Habrá que esperar a la versión pública de la sentencia para conocer cuál es el alcance de la decisión adoptada por la Corte en el primer concepto de invalidez, pues de la versión taquigráfica de la sesión apenas sabemos que las características de definitividad e inatacabilidad son constitucionales si se acotan al ámbito local.
3 La Primera Sala ya se había pronunciado sobre este mismo tema al resolver las Controversias constitucionales 50/2021 y 70/2021. Pero con la resolución de los asuntos que se comentan en este trabajo es la primera vez que lo hace el Tribunal Pleno. Esto es importante porque las decisiones del Pleno vinculan a todas las autoridades jurisdiccionales del país, incluyendo a las salas. La decisión del Pleno y las salas tampoco son idénticas, pues el Pleno llegó a su conclusión a través de una interpretación sistemática del párrafo quinto del artículo 111 con los artículos 124 y 40 constitucionales, mientras que la Sala lo hizo principalmente a partir de una interpretación auténtica de las razones del Poder Reformador de la Constitución.
4 La ministra Esquivel Mossa hizo esta observación durante la discusión de la Controversia Constitucional 95/2021. Sin embargo, quien mencionó por primera vez este precedente fue el ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá al discutirse la Acción de inconstitucionalidad 112/2021.