黃奇帆自述重慶往事：以他為案例來思考中國政治的出路

最近，重慶前市長黃奇帆出版了一本新書《重組與突破》，講述他在重慶的經濟故事。黃奇帆是中國龐大地方官員群體中備受輿論關注的一位，他的講話、文章經常在內地網絡上廣為流傳。他曾被人稱為「金融市長」、「重慶的CEO」，他在重慶任職期間深度改變重慶的城市面貌，卓有成效地推動重慶經濟的轉型與騰飛。

黃奇帆生於1952年，長期在上海工作，參與浦東開發，擔任過浦東新區管委會副主任、上海市經委主任，2001年調任重慶市副市長，2002年擔任常務副市長，2010年正式出任市長，一直到2016年底卸任。他在重慶工作的15年期間，前後與五位市委書記共事，其中的兩位薄熙來、孫政才都因貪腐落馬。置身於複雜政治環境下的黃奇帆竟能重塑與盤活重慶經濟，讓他成為不少人眼中不同尋常的官員。

曾任中共中央政策研究室副主任、全國政協經濟委員會副主任的鄭新立說過：「上海對重慶市最大的支援是送去了黃奇帆。」《重組與突破》一書在某種程度上印證了鄭新立的說法。據重慶市統計局的公報，黃奇帆調任重慶的2001年，全市GDP為1750億元人民幣，增長速度列全國第18位，地方預算內財政收入為126.41億元人民幣。黃奇帆在自述中形容當時的重慶「正處於底子薄、矛盾多、任務重的發展『破冰期』」，財政情況吃緊。他在上任第一天碰到時任財政部部長，對方告訴他：「你要當心哦，重慶財政可是一個『破產財政』！」然而經過15年的努力，黃奇帆卸任的2016年重慶市GDP高達17558.76億元人民幣，增長速度位居全國第一，一般公共預算收入2227.9億元人民幣，經濟和財政水平大幅提升。

發生了什麼？

這裏列舉三個故事。第一，黃奇帆任內重慶基礎設施建設的大踏步發展，為經濟運行創造良好環境。作為聞名於世的山城，重慶被大山大江環繞和圍困，地形複雜，基礎設施建設成本遠高於作為平原地區的上海。據黃奇帆的自述，2001年的重慶「基礎設施建設嚴重滯後，處處欠賬」，「高速公路只有一條成渝高速和十幾公里的機場路」，「自來水供應和污水、垃圾處理也很糟糕」，自來水水質在全國40多個主要城市排名長期倒數。然而對於一個正處於快速發展周期的經濟體來說，「基礎設施和公共設施建設是工業化、城鎮化的前提和基礎」。面對當時重慶一方面城市建設亟需龐大的資金而另一方面財政薄弱、社會融資信用差的兩難，黃奇帆充分發揮他的金融特長，通過陸續成立8家投融資平台解決了難題。

舉個例子，1997年亞洲金融危機後，中國政府為拉動經濟，發了大約一萬億元人民幣國債，其中有二三百億元人民幣分到重慶。國債資金是專款專用，「跟着項目和工程走」，每個項目所需資金，都是由國債資金和地方政府配套資金共同構成。當時的「8小時重慶」工程便是中央撥款（國債資金為主）、市級配套和區縣自籌各承擔三分之一，然而因為區縣「財政空虛、信用缺失借不到錢」，導致項目普遍進展緩慢甚至停頓或拖欠工程款。有鑑於此，黃奇帆決定把國債資金與市政府配套資金打捆作為資本金，組合成一個有足夠融資信用的法人公司——高投司，讓高投司作為專業、懂基建的業主統一推動高等級公路建設，從而讓陷入困境的「8小時重慶」工程順利完成。黃奇帆以高投司的融資規律陸續成立8家投融資平台，在當時重慶市場信號薄弱的情況下讓重慶的基礎設施建設得以蓬勃發展，高速公路、鐵路、機場、水利設施煥然一新，自來水水質達到全國領先水平。

第二，黃奇帆積極推動產業轉型，讓重慶成為全球最大筆記本電腦生產基地。黃奇帆任內在全方位升級重慶原有的汽車產業的同時，成功說服美國惠普公司把3000萬枱筆記本電腦產能佈局在重慶，並建立涵蓋多個筆記本電腦品牌商、代工商和大量零部件廠商的產業鏈集群，形成全球佈局「三分天下有其一」的局面。為了服務於快速發展的電子訊息產業，黃奇帆既參與推動重慶成為首個有保稅港區的內陸城市，又推動渝新歐鐵路建設，激活橫貫亞歐大陸的鐵路國際貿易，讓內陸城市有機會憑藉速度快的鐵路貨運與沿海城市的海運展開競爭。渝新歐改變了內陸城市出口只能通過海運的格局，併成為後來中國「一帶一路」倡議的重要通道。

第三，黃奇帆任內提出和推行的「地票」交易制度和房地產調控政策，對重慶經濟可持續發展和民生改善具有重要作用。「地票」是指將閒置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地，復墾為耕地而產生的建設用地指標。在中國18億畝耕地紅線的約束和大城市建設用地日趨收緊的情勢下，面對大城市房地產用地緊張的困境與農民進城后土地被閒置或浪費的現實，「地票」交易制度既可破解城鎮化進程中耕地總量只減不增的難題，增加城市房地產建設用地，合理調控地價與房價，又能在保持農村土地公有制性質的前提下通過城鄉級差地租讓農民享受城鎮化紅利，大幅增加農民財產性收入。

據《重組與突破》一書的描述，在重慶城鄉級差地租的作用下，每畝「地票」均價20萬元人民幣，扣除3萬多元人民幣的復墾成本和鄉村集體15%的分成，農民每畝能拿到十多萬元人民幣的收入。這對於已經進城的農民來說是非常可觀的收益。重慶的「地票」交易制度若能推廣到全國，可在市場配置資源的作用下，既能保證適合人口和產業集聚的大城市的建設用地供應，又能讓不適合人口和產業集聚的內陸偏遠鄉村因地制宜發展農業，讓農民有機會共享城鄉級差地租的收益。

重慶房地產調控政策在內地城市中尤其具有借鑑意義。黃奇帆任內的重慶通過恰當的房地產投資佔比（固定資產投資的25%左右）、合理調控供地量（每萬人1平方公里）、合理調控地價（房價的三分之一左右）、規範房企土地批租的資金來源、規範民眾按揭貸款槓桿比、推進以住宅商品房套內面積為主的定價原則、保障20%低收入群體的公租房建設，既讓經濟持續高速發展的重慶房價連續多年穩定在內地主要城市中的低位，又讓重慶成為內地罕見的商品房定價以套內面積為主的城市，讓民眾獲得非常具體的實惠。

在今天中國許多大城市中，本地的中下階層與來自外地的年輕人深深被高房價困擾，許多年輕人掏空家庭「六個錢包」只能覆蓋房子首期，卻要用20年、30年的辛苦工作來償還沉重的鉅額債務，淪為不敢消費、不敢冒險、不敢創新的房奴，經濟持續健康發展的活力遭到嚴重抑制。在許多被高房價壓得喘不過氣的人看來，重慶堪為內地主要城市中的一股清流。

《重組與突破》讓世人能在訊息有限的情況下看到一個地方官員怎麼一步步推動城市的崛起。這樣的故事在改革開放以來的中國經濟騰飛中具有相當程度的代表性，從中能看出一個有能力、有作為的政府和官員之於經濟體的意義。

復旦大學教授蘭小歡在《置身事內：中國政府與經濟發展》一書中總結道，中國的「經濟發展和市場化改革是由政府強力推動的」，「就算是最堅定的市場改革派，1980年的時候恐怕也想象不到今天我國市場經濟的深度和廣度」。他表示，「經濟落後的國家之所以落後，正是因為它缺乏發達國家的很多硬件或軟件資源，缺乏完善的市場體制」，「對落後國家而言，經濟發展的關鍵在於能否在市場機制不完善的情況下，找到其他可行的動員和調配資源的方式，推動經濟增長，在增長過程中獲得更多資源和時間去建設和完善市場經濟」，「在改革開放之初，我國資本市場和法律體系遠遠談不上健全，民間財富也極為有限，社會風氣也不信任甚至鄙視民營企業和個體戶」，於是「地方分權競爭+中央協調」成為了中國經濟模式。

黃奇帆的重慶故事與蘭小歡的分析，在一定程度上解釋了改革開放以來中國經濟的崛起。不過事有兩面，在一大批官員鋭意作為，推動經濟發展的同時，因為民主和法治建設的短板，同樣大量存在腐敗、濫權、瞎折騰的現象。中國經濟社會的巨大成績早已是顯而易見的事實，一大批鋭意作為的官員功不可沒，但怎麼有效遏制發展過程中的腐敗、濫權、瞎折騰問題，怎麼產生更多有能力、有作為的官員，正日益成為今後中國的重大挑戰。鄧小平說的「制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面」愈發具有現實意義。

正如筆者在《拯救民主——揚長避短的新方案》一書中所進行的分析：「有人從《中縣幹部》和腐敗新聞中看到中國政治存在的小圈子化和劣幣驅逐良幣的風險，有人從中國官員晉升過程中的層層磨練和經濟發展成就看到中國政治的賢能面向。然而，不能不追問的是，中國政治的賢能面向是否能抵禦小圈子化和劣幣驅逐良幣的風險？改革開放將中國送上崛起之路，但改革開放的持續深化尤其是進入深水區時，還能否穩步向前？民眾普遍厭惡的官僚主義、形式主義問題，是否能得到有效解決？民眾所普遍期待的公平、開放和『把權力關進制度的籠子裏』，能否有更大成績？依法治國和國家能力怎樣才不至於被異化和扭曲？答案只能是高質量的民主體系，只有這樣，賢能才能長久，政府才能竭力回應人民訴求。」