Organização Territorial do Estado Austríaco

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Revista de Estudios Regionales
ISSN: 0213-7585
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Universidades Públicas de Andalucía
España
Cueto Nogueras, Carlos de
La organización territorial del Estado Austríaco: ¿un caso de regionalismo o federalismo unitario?
Revista de Estudios Regionales, núm. 60, mayo-agosto, 2001, pp. 111-129
Universidades Públicas de Andalucía
Málaga, España
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REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 60 (2001), PP. 111-129
La organización territorial del Estado
Austríaco: ¿un caso de regionalismo o
federalismo unitario?
Carlos de Cueto Nogueras
Universidad de Granada
BIBLID [0213-7525 (2001); 60;111-129]
PALABRAS CLAVE: Regionalismo; Federalismo orgánico, Participación regional, Asimetría legislativa federal, Autonomía
constitucional estatal, Administración federal indirecta.
KEY WORDS: Regionalism, Organic federalism, Regional participation, Asymmetrical federal legislative, Land constitutional
autonomy, Indirect federal administration.
RESUMEN:
El orden constitucional de la República de Austria, tras el colapso de la Monarquía de
Habsburgo, regulaba las relaciones de la autoridad del Estado Central y los Estados Autónomos
individuales en los cuales fue dividida desde el comienzo como una continuación de la estructura
territorial del Imperio. El artículo 2 de la Constitución consagra a Austria como un Estado Federal
compuesto por nueve Estados Autónomos independientes. El Estado federal austríaco tenía una
cualidad extremadamente centralista, por lo que ha habido serias dudas en la Teoría Constitucional
sobre si Austria es calificado correctamente por su constitución como un Estado federal, o si por el
contrario se trata de un Estado central meramente descentralizado. Sin embargo, desde los años
setenta Austria, por diversas razones, ha experimentado tendencias hacia la descentralización que
han ido más allá de las relaciones entre el nivel de gobierno federal y el estatal y se han manifestado
extensamente en muy diferentes niveles societales.
ABTSRACT:
The Constitutional order of the Republic of Austria, after the collapse of the Hapsburg Monarchy,
involved the relationships of the central state authority to the individual Länder into which the was
divided from the beginning as a continuation of the territorial structure of the Empire. Article 2 of the
1920 Federal Constitution organized Austria as a federal state consisting of nine independent Länder,
The Austrian federal state had an extremely centralist quality, so there have been serious doubts in
Constitutional Theory as to whether Austria is correctly designated by its constitution as a federal
state, or on the contrary is a mere decentralized central state. However, during the seventies Aus-
tria, for several reasons, experienced trends towards decentralization which went far beyond just
the relationships between the federal government and Länder and which manifested themselves
largely at rather different societal levels.
112 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
1. INTRODUCCIÓN HISTÓRICA: DEL COLAPSO DEL IMPERIO AUSTRO-
HÚNGARO AL NACIMIENTO DE LA REPÚBLICA AUSTRÍACA.
La Monarquía dual –Ausgleich–, que consagraba la Constitución austro-hún-
gara de diciembre de 1867, fue un verdadero ejemplo de asociación o partenariado
de compromiso entre dos naciones soberanas, dos comunidades con diferentes
filosofías de administración gubernamental que representó el abandono definitivo
del sueño del emperador Francisco José de un Estado plenamente centralizado1
“Este experimento de biculturalismo constitucional, donde ambos reinos eran reco-
nocidos como fundamentalmente independientes y dotados de su propia constitu-
ción, parlamento, ministerios y tribunales, socios iguales de una misma empresa
bajo un mismo monarca, bandera y ciudadanía, suponía una contribución al museo
mundial de las curiosidades políticas”2.
Con el final de la primera Guerra Mundial y el colapso del extenso y multilingüista
Imperio de Habsburgo, surgió uno de los países europeos más pequeños que
mostraba claras deficiencias en términos de conciencia nacional, que se tradujo en
un complejo de inferioridad que promovió de forma generalizada la idea de la anexión
con Alemania –Anschluss–, como ya aprobó de forma unánime la Asamblea Nacio-
nal provisional el 12 de noviembre de 1918 aprovechando la proclamación de la
Primera República democrática de Austria. Con el inicio de la Primera República, y
a pesar del esfuerzo conjunto de cara a la aprobación de la Constitución Federal de
corte liberal en octubre de 1920, se radicalizaron los enfrentamientos y los postula-
dos socioeconómicos de los tres campos o lager irreconciliables, el socialdemó-
crata-anticlerical, el católico-conservador, y el nacional-liberal-germano, que domi-
naban el panorama ideológico-cultural del país y que hicieron de la sociedad aus-
tríaca una comunidad eminentemente polarizada y fragmentada.
Fue esta situación latente y endémica de guerra civil debido a la conflictividad
de la mentalidad de campos –Lagermehtalität–, y a una evidente falta de consenso
democrático entre las filas conservadoras en un escenario marcado por la grave
crisis económica mundial de los años treinta, lo que aceleró el colapso de la inci-
piente democracia parlamentaria. El Frente Patriótico –Vaterländische Front– liderado
por el social-cristiano Engelbert Dollfuss accedió al poder en 1933 y proclamó un
nuevo orden constitucional que descansaba sobre el proyecto de un “Estado cor-
porativo autoritario cristiano” que trataba de traer el orden a Austria en una situa-
ción muy similar a la que se produjo en Alemania con la República de Weimar que
1 Para un análisis en profundidad de las características de este orden constitucional, véase McWhinney,
1966: 20 y ss., y Bogdanor, 1988: 26-27.
2 Munro, 1931: 787-788.
113LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO AUSTRÍACO: ¿UN…
desembocó en el Tercer Reich. Tras una breve guerra civil en febrero de 1934 entre
las formaciones paramilitares antisocialistas –Heimwehren– y las socialistas
–Schutzbund–, que se saldó con la derrota de estas últimas, este experimento
autoritario duró hasta que la Alemania nazi invadió Austria en marzo de 1938. Esta
anexión, tan esperada por muchos, pronto se transformó en decepción al incum-
plirse las expectativas de mantener a Austria como unidad identificable y autónoma
dentro del contrato federal alemán y al perseguirse y encarcelarse a los líderes y
miembros de los principales partidos del país.
Con la liberación de Austria en 1943 y fruto del devastador legado de estas
experiencias autoritarias y de ocupación extranjera, las potencias aliadas pusieron en
marcha la Segunda República con la declaración de independencia del 27 de abril de
1945 restableciendo el orden constitucional de 1920 en su forma revisada de 1929,
aunque la restitución completa de su soberanía e independencia no se produjo hasta
la salida de los aliados por el Tratado de Estado de 15 de mayo de 19553.
Esta Segunda República nació con una fortalecida creencia popular en la de-
mocracia y en la independencia, es decir, las precondiciones para una nación aus-
tríaca habían surgido. Y para garantizar su éxito se desterró la inercia de enfrenta-
miento entre campos en favor de una nueva cultura política basada en un esquema
de comportamiento corporativo y consociacional de élites como mejor forma para
la expresión, gestióny resolución de los conflictos y para la consecución de la
unidad nacional, la independencia y la reconstrucción económica4. Este nuevo es-
cenario exigía que las relaciones entre ambas subculturas fueron más armónicas y
moderadas, y que se asistiera a un acelerado proceso de vaciado doctrinal, de
desideologización parcial aunque la mentalidad de campo persistiera. “La Segunda
República evidenció ser la antítesis de la Primera”5
2. EL PROCESO CONSTITUYENTE Y LA ESTRUCTURA FEDERAL AUSTRÍACA.
La decisión de las potencias aliadas de restablecer el orden constitucional de
1920 –Bundesverfassunsgesetz– al instaurarse la Segunda República en 1945 como
base legal del sistema político austríaco, mostraba un claro desfase e incluso conflicto
entre los principios de liberalismo político reflejados en dicho texto, que si bien sirvieron
antes para poner fin al sistema monárquico imperialista, no pudieron impedir el colapso
3 Para un minucioso estudio de las condiciones de este complejo Tratado de Estado, véase Siegler,
1994: 155-161.
4 Gerlich, 1981: 209 y Wiarda, 1985: 86.
5 Dorfman y Duignan, 1988: 295.
114 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
del orden democrático de los años treinta, y la nueva tendencia en la cultura y en la
práctica política austríaca en la cual se confiaba como garante del éxito de la nueva
República. Los principios de liberalismo político a favor de la democracia directa, de la
separación de poderes, de la autonomía local, de un estado limitado en sus actividades
por un catálogo de derechos fundamentales individuales, y del federalismo, han visto su
eficacia y aplicación limitada por las manifestaciones de la práctica política austríaca de
la postguerra. Como rasgos fundamentales de esta nueva práctica o cultura política
cabe mencionar el poder político de las organizaciones administrativas burocráticas, la
cooperación consociacional en el marco de la concertación social, la democracia re-
presentativa, el creciente intervencionismo estatal en la economía y en el bienestar
social y la creciente tendencia centralizadora del Estado.
El artículo 2 de la Constitución, de enorme complejidad, detallismo y minuciosi-
dad, cuyo principal artífice fue el jurista Hans Kelsen, consagra que Austria es una
estructura federal integrada por los territorios de sus nueve Estados Federados dota-
dos de autonomía política: Viena, Salzburgo, Carintia, Vorelberg, Burgenland, Tirol,
Baja Austria, Alta Austria y Estiria. No obstante, una serie de rasgos distintivos de la
estructura federal austríaca, como veremos a continuación, determinan claramente el
carácter devaluado y extremadamente centralizado de este modelo federal, herencia
de la monarquía unitarista de los Habsburgo, que hace que los logros federalistas del
sistema austríaco no sean nada grandiosos en comparación con otros sistemas fe-
derales. Es más, estos rasgos permiten a muchos renegar del carácter federal de
Austria y proclamarla como un simple Estado unitario descentralizado bajo una eti-
queta constitucional, o mejor dicho como paradigma de federalismo unitario, limitado
u orgánico ante el énfasis de la sustantiva centralización del control político federal6.
Bajo este tipo de federalismo devaluado, el centro ostenta tales poderes extensivos
que la taxonomía política puede hacer dudar sobre el carácter federal del Estado ya
que las regiones o Estados Autónomos pierden la capacidad sustancial de bargai-
ning en relación con el centro7. La tradicional cultura política austríaca es centralista y
jerárquica al más estilo germánico, y de este modo su federalismo está muy cuidado-
samente estructurado, donde cada detalle está especificado y donde las líneas de
autoridad aparecen de forma muy clara8.
2.1. La especificidad en la génesis del federalismo austríaco.
A diferencia de otros modelos federales como EEUU, Suiza o Alemania, el
modelo austríaco nace, o tiene su origen no a partir de un Estado ex-novo de nuevo
6 Weibel, 1988: 196-197.
7 Sawer, 1976: 104-107.
8 Elazar, 1991: 33.
115LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO AUSTRÍACO: ¿UN…
cuño en base a un pacto o acuerdo constitucional confederal de Estados Federados
originarios preexistentes e independientes, sino que nace de un proceso o decisión
a favor de la descentralización de un Estado unitario austríaco preexistente fundado
a raíz del final de la primera Guerra Mundial.
De esto se deducen dos ideas importantes que recalcan el carácter específico
y distintivo del federalismo austríaco desde una óptica comparada. Por un lado, los
Estados integrantes de la República de Austria no pueden ser considerados como
Estados Federados en sentido estricto, al carecer de poder originario, sino más
bien como meras partes integrantes de una Federación.9. Por otro, el modelo aus-
tríaco no puede explicarse por las teorías clásicas del federalismo pues no se debe
ni a la diversidad cultural o religiosa, ni a la extensión geográfica, ni al multilingüismo.
La estructura federal recogida en la Carta Magna respondía a la creencia de que
sería esta forma de organización del Estado la más adecuada para hacer frente y
aplacar en la medida de lo posible los recelos y temores que generaba la falta de
entusiasmo, identidad y conciencia popular por la creación de aquel nuevo Estado
austríaco republicano y democrático como heredero y sucesor de la antigua mo-
narquía de clara tradición centralista e impuesto internacionalmente por un bloqueo
económico y por una derrota militar10.
La estructura federal que se le dotó a la República de Austria nacida en no-
viembre de 1918 de entre las áreas o tierras de la corona de habla alemana de la
colapsada monarquía de Habsburgo y fruto de un renovado sentido de indepen-
dencia, debe ser considerada como una fórmula de compromiso dual. Por un lado,
se trató de una fórmula de compromiso ante las enormes fuerzas centrípetas de
ciertas regiones que se oponían a un poderoso gobierno central, simbolizado por
Viena, y eran partidarias de la llamada individualidad histórica con la que perse-
guían, no sólo mayor autonomía de la que gozaron bajo el imperio sino incluso
unificar su territorio y mantenerse independientes de la desconocida e ignota Aus-
tria11. Una posibilidad que sólo se pudo evitar por la prohibición explícita del Anschluss
9 “En Alemania, por su parte, como bien estableció el propio Tribunal Constitucional Federal los Esta-
dos no son meras entidades administrativas autónomas provistas de mayor o menor poder político
sino que como miembros de la Federación –Bund– están dotados de poder supremo propio origi-
nario y no delegado por la Federación sobre el que se fundamenta su amplia capacidad constitu-
yente”, Denninger, 1976, vol. II: pág. 95.
10 Douin, 1977: 10.
11 Esta tendencia se evidenció con numerosos referéndums como el celebrado el 10 de septiembre de
1919 en el Tirol donde un 98% de los sufragios respaldaron la propuesta de anexionarse como
Länder al estado alemán, algo que se repitió en Salzburgo el 29 de mayo de 1921 y en Estiria el 3 de
julio de 1921, o el referéndum celebrado a mediados de mayo de 1919 en el estado de Voralberg
donde un 80% de los sufragios hicieron lo mismo con la propuesta de anexionarse, en base al
derecho de autodeterminación, a su idiosincrasia y particularidad étnica-bávara, como cantón a la
Confederación Helvética. Sobre la especificidad y particularismo de Voralberg dentro del Estado
116 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
impuesta por los aliados en el Tratado de Saint Germain. Ante esta tendencia cen-
trípeta, promovida en gran parte por el poderoso movimiento pangermánico obser-
vado dentro de Austria, y, en concreto, en algunos de sus Estados, el federalismo
parecía la mejor forma de conciliar el particularismo local y la unidad estatal como
solución permanente para el nuevo Estado.
Por otro, esta estructura federal austríaca nace de un proceso constituyente
de compromiso entre las tesis opuestas defendidas por los dos grandes campos
político austríacos del momento: los austromarxistas del Partido Socialdemócrata
de Vienay los conservadores católicos del Partido Social-Cristiano dominado por la
burguesía agraria de las provincias12. Mientras los socialdemócratas se mostraban
enemigos del Estado federal y partidarios de un Estado central sobre la base de
una autonomía administrativa local democrática referida al nivel comunal o munici-
pal, los conservadores respaldaban el proyecto de una estructura federal fundada
sobre la soberanía originaria de los Estados o Länder, los cuales gozarían de una
amplia autonomía respecto al nivel de gobierno central13. Finalmente, aunque los
socialdemócratas aceptaron la declaración constitucional federal del articulo 2 y la
creación de una segunda Cámara Federal, lograron a cambio de los conservadores
que las principales funciones y competencias recayeran en la Federación y limitaron
al máximo las funciones y poder del Consejo Federal para asegurar el respeto al
principio democrático.
Esta difícil y arriesgada fórmula de compromiso entre conceptos y plantea-
mientos contradictorios hizo que Austria entre 1919 y 1938 apareciera clasificada
como un Estado federal con la mayor posibilidad de inestabilidad en términos de
potencial de secesión14.
2.2. Desequilibrio en la distribución o reparto vertical de poderes y competencias
entre los dos niveles de gobierno, el federal -Bund–, y el estatal –Länder–.
El orden constitucional austríaco resolvió la separación vertical de poderes y
competencias entre ambos niveles de gobierno de una forma compleja y muy ela-
borada, en base a dos instrumentos básicos: por un lado, el método de la enume-
ración de las competencias federales y por otro, la cláusula residual de las compe-
tencias no enumeradas en favor de los Estados Autónomos15.
austríaco véase Michael BURGESS, Federalism and Federation in Western Europe, Croom Helm,
Londres, 1986, págs. 56 y 57.
12 Öhlinger, 1988: 228.
13 Bluhm, 1973: 63-66.
14 Lemco, 1991: 169.
15 Kneucker, 1982: 261-276.
117LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO AUSTRÍACO: ¿UN…
El desequilibrado reparto de titularidades competenciales en favor de la Federa-
ción y en detrimento de los Estados Autónomos se pone de manifiesto a la hora de: –
reservar de forma exclusiva el poder judicial, elemento esencial de la soberanía de las
unidades constitutivas, en favor de la Federación (art. 82.1), algo que se ve agravado
por el hecho de que las jurisdicciones judiciales tienen una estructura territorial que
ignora la construcción federal establecida por el art. 2; –asignar la mayoría y las más
importantes funciones legislativas y ejecutivas a la Federación (art. 10, 11, 12)16; –vaciar
de contenido la cláusula residual en favor de los Estados Autónomos del artículo 15.1
por la excesiva meticulosidad y minuciosidad con que la Constitución regula las com-
petencias a nivel federal17; –regular extra-constitucionalmente en favor de la titularidad
competencial federal ciertas materias, como las financieras o tributarias, que deberían
de caer bajo la competencia estatal por no venir reguladas en la Constitución; –prever
instrumentos jurídicos que posibilitan expandir las competencias federales más allá del
espíritu y letra constitucional como han sido la legislación federal de necesidad (art.
10.1.15, art. 11.2, art. 11.5 y art. 11.6–), la devolución provisional (arts.12.3, 15.6, 15.7,
y 16), y los métodos interpretativos frutos de la labor jurisprudencial del Tribunal Cons-
titucional a la hora de conocer los conflictos competenciales entre ambos niveles18;–
asignar el proceso de reforma constitucional, por el cual únicamente puede alterarse la
distribución de competencias entre ambos niveles, bajo la competencia exclusiva de la
Federación, y en concreto del legislativo federal (art.10.1.1), etc.
A pesar de la ausencia de algún precepto constitucional donde se establezca
y regule la superioridad de la ley federal sobre la estatal, con la única excepción del
16 En este sentido, se distinguen las competencias exclusivas donde la legislación y ejecución son
ejercidas por la Federación (art. 10), de las que la legislación siendo federal la ejecución y responsa-
bilidad administrativa es de las oficinas estatales (art. 11), y de las que la legislación de principios
generales es federal y la regulación de desarrollo y ejecución es competencia estatal (art. 12).
17 Entre ellas cabe destacar la caza, pesca fluvial, protección de la naturaleza, lucha contra incendios,
turismo, vías de comunicación interiores, la organización administrativa y función pública estatal,
estadística estatal, construcción, urbanismo, deportes, cultura, ocio, colectas, cementerios, pom-
pas fúnebres, policía local, derecho local, educación y servicios sociales. En contraste con el caso
austríaco, surge la especificidad del caso belga dotado igualmente de una estructura federal. Al no
haber existido en él una distribución de las titularidades competenciales desde un comienzo según
un esquema previsto o planeado, el Estado Central, que existe desde 1930, mantenía y concentra-
ba todos los poderes. Cuando a partir de 1970 se inicia el proceso de devolución de poderes en
favor de las Comunidades y Regiones belgas se opta por dejar las competencias residuales en
manos del Estado Central, mientras que las Comunidades y Regiones ostentan aquellas explícita-
mente devueltas a ellas, o por medio de las sucesivas reformas constitucionales o por las leyes
especiales que implementan los artículos 59 bis (en favor de las Comunidades ) y 107 cuarto (en
favor de las regiones), véase Fitzmaurice, 1996: 146.
18 Para un análisis en profundidad sobre los métodos interpretativos desarrollados por el Tribunal Cons-
titucional,- teoría de la petrificación, de materias transversales, de los puntos de vista, o del principio
del mandato o mutua consideración, véase, Vernet i Llober, 1997: 157-168.
118 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
art. 99.1 donde se establece la superioridad de la ley constitucional federal sobre la
constitucional estatal, a la hora de resolver posibles casos de competencias concu-
rrentes, los Estados Autónomos quedan sometidos o subordinados a los dictados
federales.
2.3. El papel jugado por la cámara alta federal o Consejo Federal en el proceso
político a nivel federal.
Tradicionalmente el papel de la cámara alta en un sistema federal es permitir la
participación de las unidades constitutivas en el proceso de toma de decisiones a nivel
central-federal para así garantizar la representación y defensa de sus intereses. No
obstante, en el caso austríaco su papel ha sido muy débil tanto constitucional como
políticamente, transformándose con el paso del tiempo en un aditamento irrelevante en
el proceso legislativo, en una arena adicional de duelos partidistas, a diferencia de lo
que ocurre en otros sistemas federales como los Estados Unidos, Suiza o Alemania19.
El sistema bicameral en Austria, a pesar de las distintas reformas, como la de
1984, aprobadas con el objetivo de fortalecer la posición y participación del Consejo
Federal en el sistema político20, queda determinado claramente por una “supremacía
parlamentaria en favor de la cámara baja popular”21. De un lado, se podría resaltar su
19 Si comparamos esta situación con el caso alemán podemos observar que sucede justamente lo
contrario. De una parte, el derecho de iniciativa de la Cámara Alta federal -Bundesrat- es amplia-
mente utilizado y de otra, su poder de veto legislativo es sumamente eficaz a la hora de diseñar el
resultado final de la actividad legislativa federal. Si se trata de una materia para la que Ley Funda-
mental de Bonn exige la aprobación expresa del Consejo Federal, éste tendrá poder de veto abso-
luto de forma que si rechaza el proyecto de ley éste se considera que decae. Si, por el contrario, se
trata de una materia que no exige su aprobación expresa, la Dieta Federal –Bundestag– para poder
superar este veto deberá de aprobarlo con una mayoría igual con la que el Consejo Federal la
rechazó (art. 77.4). Es el papel del Consejo Federal en el proceso legislativo lo que verdaderamente
diferenciaambos casos, lo que garantiza una integración y participación de primer orden de los
intereses de los Estados Federados en el control normativo de la legislación federal y, a la postre, lo
que garantiza la descentralización de la decisión política en la estructura federal del Estado alemán.
Esta cámara de representación territorial, compuesta por delegados o representantes de los Go-
biernos Estatales, a pesar de carecer de atribuciones de control del Ejecutivo Federal, ostenta sino
la supremacía, al menos un gran poder de control sobre la legislación federal Al poder de veto
legislativo limitado y absoluto en manos del Bundesrat, antes mencionado, hay que agregar su
decisivo papel legislativo al declararse el Estado de Necesidad Legislativo tras una crisis parlamen-
taria (art. 81). Sobre un análisis sobre el papel de la cámara alta alemana véase Mény y Knapp,
1998: 184-185, Pelinka, 1988: 50; Brown, 1994: 54.
20 Con esta reforma constitucional de 1984 se institucionalizó a su favor en el marco de sus sesiones
una hora de preguntas al gobierno, el derecho de palabra o de intervención de los Gobernadores
Estatales, o su derecho de veto absoluto para las reformas constitucionales que afecten a las com-
petencias de los Estados o sobre tratados internacionales que regulen materias que caigan en el
ámbito de actuación autónoma de los Estados.
21 Munro, 1931: 802-803.
119LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO AUSTRÍACO: ¿UN…
marcada ausencia de las funciones eficaces de control de la acción gubernamental,
monopolizadas por el Consejo Nacional, de lo que se deduce que las mayorías parti-
distas del Consejo Federal tienen una importancia secundaria. Es el Consejo Nacio-
nal el único que puede crear comisiones de encuesta de control –art. 53.1–, comisio-
nes principales –art. 55–, destituir al gobierno federal en bloque, o a alguno de sus
miembros individualmente, desposeyéndoles de la confianza parlamentaria por un
voto de no confianza aprobado por mayoría simple –art. 74–, y exigir responsabilidad
jurídica a los miembros del gobierno federal acusándoles ante el Tribunal Constitucio-
nal por violación del derecho en el ejercicio de sus funciones –art. 76.1–22. De otro
lado, está la nula participación del Consejo Federal en el nombramiento del gobierno
federal donde sólo participa el Consejo Nacional que deberá de dar su confianza en
la primera semana siguiente a su designación (art. 70).
Pero es en el proceso legislativo donde la debilidad del Consejo Federal queda
especialmente manifiesta, a pesar de que el artículo 24 de la Constitución proclame
que ambos Consejos ejercen conjuntamente la legislación federal. Y un primer as-
pecto, en este sentido, sería su poder de iniciativa legislativa que viene constitucio-
nalmente reconocida a su favor. Sin embargo, su eficacia es limitada por dos razo-
nes, a saber: primero, porque históricamente ha sido un derecho raramente utiliza-
do por sus miembros, y segundo, porque las iniciativas provenientes del Consejo
Federal son indirectas, en tanto que deben ser trasmitidas por intermediación del
gobierno federal al Consejo Nacional. y además deben de emanar de su pleno que
debe aprobarla en presencia de un tercio de sus miembros por mayoría absoluta de
votos emitidos aunque haya sido elaborada sobre la base de una proposición indi-
vidual de uno de sus miembros o de una comisión (art. 37).
Otro aspecto de su debilidad legislativa viene referido a su poder de veto. El
Consejo Federal carece de poder alguno para fijar el contenido de las leyes, com-
petencia exclusiva del Consejo Nacional, quedándole sólo el recurso del veto. Aun-
que en principio el poder de veto del Consejo Federal puede plantearse sobre toda
decisión legislativa, sea constitucional u ordinaria, adoptada por el Consejo Nacio-
nal en el plazo de las ocho semanas siguientes a su recepción, para lo cual deberá
ser motivado y tramitado por el Canciller Federal (art. 42.3), su eficacia es clara-
mente limitada. Se impide su utilización para las leyes federales más importantes
(art. 42.5)23, y es fácilmente superable por el Consejo Nacional al requerir única-
22 Desde 1961, y tal como establece el artículo 75, el Consejo Federal cuenta únicamente con el
mecanismo de las preguntas e interpelaciones a los miembros del Gobierno Federal para controlar
la acción de gobierno.
23 Entre ellas cabe destacar la aprobación del reglamento interior del Consejo Nacional, la disolución
del Consejo Nacional, la aprobación del presupuesto, la disposición de bienes de la Federación, la
ley federal de finanzas, la suplencia del presidente federal, etc.
120 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
mente que éste reitere de nuevo la propuesta de ley en los mismos términos por
mayoría simple de votos en presencia de, al menos, la mitad de sus miembros. Por
tanto, el contencioso entre ambas cámaras, el veto suspensivo temporal del Con-
sejo Federal sobre las propuestas de legislación provenientes del Consejo Nacio-
nal, se limita a añadir una nueva lectura parlamentaria24. Lo cual se agrava por su
exclusión tanto del proceso legislativo de materias tan importantes como las finan-
cieras o presupuestarias (art. 42), como del proceso de modificación constitucional
federal25. Además, el Consejo Federal se encuentra en clara debilidad en el seno de
la Asamblea Federal, por su poder limitado a la hora de convocarla y porque en esta
reunión conjunta no votan ambas cámaras de forma separada sino conjuntamente
por mayoría simple, salvo para el caso de acusación al Presidente Federal que
exige mayoría de dos tercios, lo que implica que los 64 miembros del Consejo
Federal tienen poco peso contra los 183 del Consejo Nacional.
Sin embargo, no es únicamente que el Consejo Federal austríaco no actúe
como cámara de representación de intereses estatales, lo cual se intenta compen-
sar con ciertas innovaciones institucionales paralelas de federalismo cooperativo
como las leyes paccionadas o el órgano de coordinación de los Estados
–Verbindungsstelle der Bundesländer–, sino que además tampoco lo hace como
cámara de oposición frente al Gobierno Federal o al Consejo Nacional. Se trata de
una cámara de representación de intereses partidistas ya que su composición,
debates y comportamiento de sus miembros en las votaciones se rige por criterios
y fidelidades partidistas que hace que su actividad no se diferencie en modo alguno
de la del Consejo Nacional. Por tanto, el color ideológico de ambas cámaras legis-
lativas federales acaba siendo el mismo, de ahí que no haya en el resultado final de
sus actividades legislativas una diferencia real de tendencia política26. Sólo la ero-
sión en la disciplina interna de los partidos y un incremento en el número de éstos
con representación parlamentaria fortalecerá su poder y papel político más allá de
su actual consideración como trampolín de personalidades estatales de cara a su
carrera política hacia el Gobierno Federal27. También eliminaría la práctica de utilizar
el veto del Consejo Federal, con el consentimiento del Gobierno Federal, como el
trámite más rápido para la reforma parcial o total de una ley del Consejo Nacional
24 El único caso previsto de poder de veto absoluto en favor del Consejo Federal trata de las reformas
constitucionales que afecten a la representación de los Estados autónomos en dicho Consejo,
regulado en los artículos 34 y 35 de la Constitución Federal, para lo cual se exigirá no sólo mayoría
de votos sino también el respaldo de la mayoría de los representantes de al menos cuatro Estados.
25 Las leyes constitucionales, así como las disposiciones constitucionales contenidas en las leyes ordi-
narias tendrán que ser aprobadas únicamente por el Consejo Nacional con el quórum de la mitad de
sus miembros y por mayoría de 2/3 de los votos emitidos.
26 Pelinka, 1988: 50 y ss.
27 Douin, 1977: 228.
121LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO AUSTRÍACO: ¿UN…
que haya sido rechazada por contener errores jurídicos, que necesite aclaraciones
o que haya sido objeto de fuertes críticas porla opinión pública.
2.4. La Administración Federal Indirecta –Mittelbare Bundesverwaltung–.
La Constitución federal prevé que, a falta de órganos propios de la Federa-
ción, sean las administraciones estatales, y en particular los Gobernadores estata-
les, los encargados y responsables de la ejecución de las competencias o funcio-
nes federales (art. 102.1). Esta provisión constitucional lleva consigo un complejo
desdoblamiento en las funciones de las autoridades estatales28. Así, el Gobernador
Estatal –Landeshauptmann– será por un lado Presidente del Gobierno Estatal, y
políticamente responsable de él ante el Parlamento Estatal –Landtag–, y por el otro,
el más alto representante del Gobierno Federal en el Estado o esfera autónoma en
cuestión, en su papel, como establece el artículo 103, de administrador federal
indirecto responsable de la ejecución de las políticas, directivas y leyes federales en
el Estado Autónomo. En desarrollo de esta función, los gobernadores estatales, los
órganos administrativos subordinados a ellos, y los miembros de los gobiernos
estatales, actuarán como autoridades de la Federación bajo la atenta vigilancia y
fiscalización del Tribunal Constitucional y sujeta a las instrucciones del Gobierno
Federal y de los Ministerios Federales.
2.5. Los elementos constitucionales que permiten una injerencia de los órganos
federales en los asuntos propiamente estatales.
Entre estos controles directos en manos de las instancias federales cabe des-
tacar: (1) la capacidad de disolución de las Asambleas Estatales por el Presidente
Federal, a propuesta del Gobierno Federal y con la aprobación del Consejo Federal
con el quórum de la mitad de sus diputados y por mayoría de 2/3 de los votos (art.
100); (2) la participación del Gobierno Federal en la adopción de las leyes estatales
en forma de veto o acuerdo (art. 97.2 y art. 98)29; (3) la exhaustiva regulación cons-
titucional federal de la organización política interna de los Estados tanto en el ámbi-
to del poder legislativo (art. 95, art. 96, art. 97, etc.), como en el del ejecutivo (art.
28 Dachs, 1996: 239-240.
29 Mientras el acuerdo del Gobierno Federal se entiende necesario para la ley estatal que prevea para
su ejecución el concurso de los órganos federales (art. 97.2), el Gobierno Federal podrá, al mismo
tiempo, vetar cualquier ley estatal aprobada por la Asamblea Estatal en el plazo de las ocho sema-
nas siguientes a su remisión por el Gobernador al estimar que el texto perjudica los intereses de la
Federación, aunque este veto federal puede ser superado por mayoría simple en la Dieta Estatal (art.
98).
122 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
100, art. 101 y art. 105, etc.); (4) la participación o acuerdo del Gobierno Federal en
la nominación del director administrativo del Estado –Landesamtsdirektor–, es de-
cir, el auxiliar del Gobernador en las materias de la administración federal mediata;
y (5) la falta de una real y suficiente autonomía financiera estatal por la insuficiencia
de los recursos propios de los Estados y por la debilidad de los medios de acción
de ellos en este ámbito
2.6. Y finalmente, la falta de autonomía constitucional estatal.
El artículo 2 de la Constitución Federal establece que las nueve partes integran-
tes de la unidad federal se configuran como Estados de carácter autónomo, cuya
estatalidad originaria aparece aparentemente consagrada por sus tres elementos fun-
damentales: población, territorio y poder político. Este poder político estatal, a pesar
de carecer de competencias o jurisdicción propia por el principio de cláusula residual
consagrado en el artículo 15, cuenta con una autonomía constitucional. Cada Estado
Autónomo actúa en el marco de gobierno establecido en su propia Constitución. En
base a ésta, todo Estado Autónomo cuenta con su propia Asamblea o Dieta Estatal
–Lantag– cuyos miembros, que varían de 36 a 56, eligen a un Gobierno Estatal
–Landesregierung– consistente en un Gobernador –Landeshauptmann– y el resto de
consejeros, quienes son responsables ante el Landtag. Entre las funciones de estas
Dietas Estatales resalta su poder para promulgar por sí mismas, por mayoría de dos
tercios de los votos emitidos, y sin participación del legislador federal, las Constitucio-
nes Estatales con la única limitación de que no contravengan la ley constitucional
federal. La Constitución Federal se constituye en el límite externo del poder legislativo
o capacidad dispositiva de los Länder.
De cualquier forma, esta autonomía constitucional estatal se ha visto limitada
por dos elementos constitucionales federales. Por un lado, la superioridad de ley
constitucional federal sobre la estatal (art. 99.1), cuya conformidad se encarga de
garantizar el Tribunal Constitucional, ha hecho que durante mucho tiempo las Cons-
tituciones Estatales no sólo se asemejaran mucho unas a las otras tanto en conte-
nido como en redacción (de ahí que se les llame leyes Rank Xerox), sino que se
hayan convertido en simples leyes de aplicación o ejecución de la Constitución
Federal, reproduciendo, en muchos casos, literalmente las disposiciones de ésta.
No obstante, con el paso del tiempo y con el incremento de las competencias
estatales a raíz de las sucesivas reformas constitucionales, estas Constituciones
Estatales han pasado a ser verdaderas leyes de desarrollo de la Constituciones
Federal en aquellas materias no recogidas o reguladas por ella siempre bajo un
riguroso respeto de sus preceptos y principios básicos.
El segundo elemento constitucional es la exhaustiva y detallada regulación
que hace la Constitución Federal de la organización política interna de los Estados
123LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO AUSTRÍACO: ¿UN…
y que deja escaso margen de maniobra al nivel estatal para su autonomía constitucio-
nal. La Constitución Federal no se limita únicamente a dictar unas orientaciones ge-
nerales relativas a la forma de gobierno, al principio democrático y social del Estado,
a la estandarización de los derechos fundamentales y al reconocimiento del estado
de derecho, sino que regula, vía prescripciones minuciosas, las competencias del
nivel de gobierno estatal, sus procesos electorales, la composición y funcionamiento
de sus instituciones políticas, así como las funciones y competencias de las mismas.
Esta hiperregulación constitucional federal afecta tanto al ámbito del poder legislativo
(el carácter monocameral del sistema legislativo estatal –art 95.1–, el procedimiento
de elección de sus miembros –art 95.1–, la composición de la Dieta Estatal –art 95.4,
la inmunidad de sus miembros –art 96–, el proceso de elaboración de las leyes esta-
tales –art 97.1–, así como el funcionamiento y organización interna de la cámara, o la
sanción de las leyes), como al ámbito del poder ejecutivo (regula el órgano que lo
nombra: la Dieta Estatal –art 101.1–, las modalidades de su elección –art 101.2–, su
composición –art 100.3–, sus funciones –art 105–, etc.). Esto explica que las Consti-
tuciones Estatales se limiten a un catálogo de referencias expresas sobre los princi-
pios básicos del estado de derecho, democrático y social, sobre el ejercicio de deter-
minados derechos y libertades fundamentales, sobre disposiciones relativas a la po-
blación, territorio, capital, sede de las instituciones, símbolos del Estado (bandera,
escudo, sello, himno, lengua oficial, etc.) y cláusulas de protección de las minorías
lingüísticas, así como sobre sus instituciones políticas, organización local o elección
de los miembros del Consejo Federal.
3. NATURALEZA DE LA ESTRUCTURA FEDERAL AUSTRÍACA: ¿REGIONA-
LISMO O FEDERALISMO?.
La práctica de grandes y sobredimensionadas coaliciones de gobierno entre
socialistas –SPÖ– y populares –ÖVP– desde el inicio de la Segunda República en
1945, ha promovido un reparto de las áreas de vida pública en verdaderas esferas
de influencia partidista bajo el sistema de Proporz30. Ha permitido al mismo tiempo,
aprovechando las amplias mayorías parlamentarias asociadas a estas grandes coa-
liciones acordadas hastamediados de los sesenta y el hecho de que la revisión
constitucional fuera una competencia en exclusiva de la Federación, que se llevaran
a cabo sucesivas revisiones constitucionales que aumentaban la dotación
competencial de las autoridades centrales y pervertían la concepción federal del
Estado31. Estos dos campos políticos –lager– remanentes se pusieron de acuerdo
30 Dreijmanis, 1982: 238.
31 Douin, 1977: 52 y ss.
124 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
para evitar la pesadilla de la confrontación de los años treinta trabajando y luchando
por la creación de una identidad nacional a costa de los derechos y demandas de
los Länder Por tanto en el período de la posguerra se debilitaron los poderes de los
Estados gracias a la gran coalición que les permitía superar con suma facilidad la
mayoría de 2/3 de votos en el Consejo Nacional para reformar la Constitución. Un
segundo factor que durante estos años debilitó aún más el federalismo y los pode-
res de los Länder fue el partenariado social impuesto tras 1945. Esta práctica agra-
vó las tensiones centralizadoras en la medida en que ésta requería organizaciones
extremadamente centralizadas de intereses respectivos, como evidencia que des-
de 1945 sólo haya habido en Austria una Federación sindical que engloba a varias
facciones ideológicas desde la socialista, la comunista hasta la cristiano-social-
demócrata32. De esta forma podemos decir que la gran coalición y el partenariado
social promovieron un fuerte desarrollo económico, y la reconstrucción de la identi-
dad nacional pero en detrimento del poder estatal y del carácter federal del Estado
austríaco. El modelo federal era considerado por aquel entonces como obsoleto,
ineficiente e irracional desde el punto de vista económico ya que amenazaba con
acarrear conflictos de planificación y de control económico entre las autoridades
centrales y las estatales. De esta forma, el federalismo tomó “una calidad puramen-
te folklórica”33.
La tendencia cambió de signo a partir de mediados de los años setenta con
nuevas revisiones constitucionales que esta vez fortalecían la descentralización
política en favor de los Estados Autónomos coincidiendo con la creciente concien-
cia federal de la población austríaca pero sobre todo, de los líderes estatales. De
hecho, el punto de partida de esta tendencia descentralizadora en favor de los
Länder fue el programa o catálogo común preparado y presentado por los nueve
Estados Autónomos en 1964 con el que solicitaban mayores poderes y concesio-
nes competenciales a su favor. Estas reclamaciones fueron parcialmente acepta-
das con las reformas constitucionales de 1974 y de 1988 por las que se redescubre
la autonomía constitucional estatal a la hora de contraer obligaciones de derecho
público mediante convenios con los otros Länder y/o con la Federación y a la hora
de elaborar y suscribir acuerdos o tratados internacionales, como tenían los canto-
nes suizos34. Junto a la creciente conciencia federal de la población y de las autori-
dades estatales, son tres las razones fundamentales que justifican este cambio de
rumbo en las revisiones constitucionales:
32 Bakvis y Chandler, 1987: 289-290.
33 Öhlinger, 1988: 231.
34 Pero ante la importancia de mantener la unicidad de la posición exter na del Estado austríaco en el
ámbito de la política exterior y la complejidad de los procedimientos previstos para llevarlos a cabo,
ha hecho que desde esa reforma no se haya suscrito ningún tratado de cooperación regional.
125LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO AUSTRÍACO: ¿UN…
(1) el final de la primera experiencia de gran coalición entre socialistas y popula-
res en abril de 1966 hizo que el federalismo se convirtiera en una de las
principales bazas políticas que explotar por el principal partido de la oposi-
ción federal de turno de cara a promover su fortaleza política electoral a nivel
de los Länder y así contrarrestar en parte el poder central en manos del otro
gran partido nacional. Este creciente interés de los partidos por el nivel esta-
tal permitió poner fin a sus rígidas y centralizadas estructuras de liderazgo
interno para fortalecer las instancias estatales de los distintos partidos con el
fin de alcanzar mayores dosis de independencia funcional y eficacia;
(2) las rígidas mentalidades de campos o lager se fueron diluyendo en favor de
un mayor auge del principio de subsidiariedad, en lo cual influyeron varias
cuestiones como los nuevos límites en la habilidad gubernamental central
para planear y dirigir a la sociedad, el fin de la planificación económica cen-
tral, los efectos negativos de la creciente burocratización que había promo-
vido la centralización en todas sus vertientes y, por último, la nueva aprecia-
ción social por la emancipación y autorrealización de los individuos a la hora
de la articulación de los intereses societales. Aunque se presuma del nuevo
federalismo austríaco, una búsqueda renovada de una mayor autonomía de
sus unidades componentes vis a vis el Gobierno Central, la verdadera con-
cepción descentralizadora en favor del autogobierno o autoadministración
está más vinculada con la dimensión de la autonomía individual que con el
de las subunidades política-administrativas del Estado35;
(3) el deseo de ganar el apoyo de los Estados Autónomos en el proceso de
adhesión a la Unión Europea. Para compensar de algún modo a las auto-
ridades estatales por la posible pérdida de poderes en favor de la Unión, el
Gobierno Federal acordó con los Estados nuevas revisiones constitucio-
nales que buscaban reforzar la transferencia de poderes de la Federación
a los Estados. De entre estas revisiones podemos mencionar dos por su
importancia y alcance. La primera fue la reforma constitucional de 1992
con la que se regulan todos los aspectos de la participación estatal en los
asuntos europeos como la obligación del Estado central de informar a
éstos sobre el desarrollo del proceso de integración europea, la garantía
de su acceso a los datos bancarios europeos, el envío de diputados de los
Länder a Bruselas, y el derecho de todo Länder a presentar y expresar
declaraciones de oposición y de apremio sobre cualquier proyecto euro-
peo que pudiera afectar a sus poderes legislativos36. La segunda gran re-
35 Ölhinger, 1988: 234.
36 De Villiers, 1994: 384.
126 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
forma constitucional inició su trámite parlamentario en septiembre de 1994,
pero la pérdida de la mayoría necesaria de 2/3 en el Consejo Nacional por
la ruptura del gobierno de gran coalición y la consiguiente disolución del
Consejo Nacional en diciembre de 1995.no permitió aprobarla aunque si-
gue negociándose37.
Mientras tanto, la falta de representación de las unidades estatales en el nivel
ejecutivo y legislativo federal, el escaso poder competencial asignado constitucio-
nalmente a éstas38, la tendencia a formar grandes y sobredimensionadas coalicio-
nes de gobierno entre socialistas y populares y la activa participación de actores
extra-parlamentarios, fundamentalmente grupos de interés, en el proceso de toma
de decisiones, ha llevado a los Estados a buscar su participación y representación
en éste por medio de estructuras extra-constitucionales. Es lo que ha venido a
llamarse el federalismo cooperativo austríaco. Supone acciones concertadas, sur-
gidas de forma voluntaria, a partir de la concordancia de la acción legislativa y de
gobierno de los Estados -convenios horizontales–, o entre éstos y la Federación
–convenios verticales–. Se trata de renunciar a su capacidad de decisión individual
plena en favor de una acción conjunta o coincidente a la hora de perfilar los proyec-
tos gubernamentales que les pudieran afectar hacia una tendencia uniformadora
estatal39.
4. CONCLUSIÓN.
Aunque recientemente el federalismo se ha convertido en una cuestión de
preocupación e interés político, aunque hoy en día asistamos a una revitalización
del regionalismo y de la descentralización dando un nuevo ímpetu al federalismo
austríaco, éste sigue siendo una realidad emocional y simbólica, “un procesoin-
concluso”40. El federalismo de la República Austríaca no aplica estrictamente los
principios básicos del federalismo41 ya que se diseñó como la mejor forma para
puentear las opuestas visiones sociales y culturales de los trabajadores socialistas
de Viena y los campesinos católicos de las provincias alpinas42 y, en todo caso, fue
una apuesta por el autogobierno local como reacción ante la burocracia centralizante
37 Sully, 1996: 633-634.
38 Hitchner y Levine, 1981: 90.
39 De Villiers, 1994: 17.
40 Gerlich, 1982: 215.
41 Blondel, 1995: 237.
42 Schlesinger, 1945: 248.
127LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO AUSTRÍACO: ¿UN…
del imperio. Hoy, la verdadera significación del federalismo austríaco, de la descen-
tralización política en marcha desde julio de 1974 reside en un mecanismo de forta-
leza y protección a nivel estatal en manos del principal partido de la oposición a
nivel federal para contrarrestar el poder del partido de turno en el Gobierno Federal.
Así, Baja Austria, Alta Austria, Salzburgo, Tirol, Voralberg y Estiria se han convertido
durante gran parte de la Segunda República en feudos tradicionales del ÖVP para
contrarrestar el poder central de un hipotético Gobierno Federal dominado por el
SPÖ, y los Estados de Viena, Burgerland y Carintia del SPÖ para contrarrestar los
Gobiernos Centrales del ÖVP. Es decir, el Estado federal y los Estados Autónomos
se han convertido en los terrenos provistos constitucionalmente para llevar a cabo
de forma pacífica el conflicto entre los dos principales partidos políticos43.
43 Pelinka, 1988: 50.
128 CARLOS DE CUETO NOGUERAS
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