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行政法教室：公務員服從長官命令之解說

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　按公務員服務法第一條規定，公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務，這就是所謂的「依法行政」（可參照行政程序法第四條）、「依令行政」。準此，公務員如為屬官自須服從長官所發布之命令，惟在學說上除曾有「絕對不服從說」外，計另有如下三說：

　　（一）絕對服從說：認為長官在其監督範圍內所發布之命令，無論合法與否屬官皆有服從的義務。亦即，屬官對於長官之命令並無適法與否之審查權。

　　（二）相對服從說：認為如屬官認為長官的命令已「顯然」違法時，則屬官即不具服從違法命令的義務。亦即，此說認為屬官對於上級長官的命令已有形式的審查權。

　　（三）意見陳述說：主張屬官若認為長官命令違法，可向該長官陳述意見，惟是否接納仍取決於長官，如長官不接受該意見，屬官仍應服從該命令，不得藉故抗命，但相關責任應由長官承擔。

　　若依照我國現行公務員服務法第二條之規定：「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。」已有上述學理「陳述意見說」之特質﹔惟若依照中華民國刑法第二十一條第二項之規定，依所屬上級公務員命令之職務上行為，不罰﹔但明知命令違法者，不在此限，則另屬「相對服從說」

　　又在釋憲實務上，司法院大法官釋字第一八七號解釋之解釋理由書即曾認為，如公務員關於其職務之執行，有遵守法律，服從長官所發命令之義務，除長官所發命令顯然違背法令或超出其監督範圍外，下屬公務員縱有不服，亦僅得向該長官陳述意見，要無援引訴願法提起訴願之餘地。明顯的，本號解釋係採「相對服從說」。

　　上開現行公務員服務法第二條係規定，長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。惟立法院審議中之公務員服務法修正草案擬將本條修定為，公務員對於長官監督範圍內所發之命令有服從之義務，如認為該命令違法，應負口頭或書面報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，公務員應即服從。其因此所生之責任，由該長官負之。（第二項）前項命令有違反刑事法律者，公務員無服從之義務。（第三項）依據法律獨立行使職權者，於其行使職權時，或民選地方首長依法令辦理地方自治事項時，不適用第一項之規定。

　　事實上新制公務人員保障法即已規定，公務人員之長官或主管對於公務人員不得作違法之工作指派，亦不得以強暴脅迫或其他不正當方法，使公務人員為非法之行為之權利受保障。而且新制公務人員保障法另規定，公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者，公務人員無服從之義務。前述情形，該管長官非以書面下達命令者，公務人員得請求其以書面為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。上述這樣的規定，即與公務員服務法修正草案的規定相仿。

　　總之，我國公務員服從（上級、主管、兼管）長官所發布之命令，係「相對服從說」與「意見陳述說」併重。