I. ¿Qué es un expediente administrativo?
Previamente a la publicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), no había ninguna definición en el ámbito procesal o administrativo de lo que debía entenderse por expediente administrativo. El único precepto que podía ilustrarnos acerca del mismo era el 164.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, el cual fue posteriormente recogido en el artículo 70 de la LPACAP.
Teniendo en cuenta lo anterior, entendemos por expediente administrativo la agrupación de documentos y actuaciones previas de las que trae causa la resolución o acto administrativo. Es decir, el expediente administrativo estará conformado por todos los documentos, pruebas, acuerdos, notificaciones, decretos, requerimientos y diligencias que hayan tenido lugar a lo largo del procedimiento administrativo.
En definitiva, el expediente administrativo resulta ser la “materialización del procedimiento”.
II. La forma y el contenido del expediente administrativo
La LPACAP, como hemos mencionado anteriormente, dispone que el expediente administrativo lo conformarán todos los documentos, por cuya virtud, se materializarán todas las pruebas, diligencias, requerimientos, actuaciones, desde el inicio del procedimiento, hasta el momento en que se dicta la resolución o el acto administrativo. En definitiva, de todo aquello que valga como fundamento y base.
Respecto a los elementos que conforman el expediente administrativo, el artículo 70.4 de la LPACAP, prevé la exclusión de toda información que tenga carácter auxiliar o de apoyo. Sin embargo, este precepto debe ser interpretado restrictivamente para evitar que la información que fuera relevante para conformar la decisión administrativa, quede fuera del expediente, impidiendo así que las partes puedan conocer información y limitando su derecho de defensa. Es por ello que es posible la exclusión de cierta documentación, siempre y cuando, tenga realmente un carácter auxiliar e irrelevante en el procedimiento.
Sin perjuicio de lo anterior, la configuración del expediente administrativo el cual será remitido al Juzgado por la Administración Pública, siempre estará sometida a la solicitud de ampliación del mismo por las partes, tal y como veremos a continuación, y al control último del órgano judicial. (Auto del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018).
En cuanto a la forma del expediente administrativo, desde la entrada en vigor de la LPACAP, en la que se toma más consciencia del impacto de las nuevas tecnologías en las relaciones administrativas, se dispone que éste debe ser electrónico y encontrarse: (i) completo; (ii) organizado; (iii) foliado; (iv) autentificado; y (v) con índice autentificado.
Si el expediente administrativo no se encuentra de la manera anteriormente descrita, se entenderá incompleto.
III. Derecho de acceso al expediente administrativo
Tal y como lo ha consagrado el artículo 53 de la LPACAP, el interesado, entre otros, tiene el derecho a tener copia de los documentos del expediente administrativo y, a conocer el estado del procedimiento, pudiendo por consecuencia, consultarlo en cualquier momento.
En los siguientes epígrafes analizaremos los plazos y la forma en que el expediente administrativo deberá ser remitido en el seno de un procedimiento contencioso-administrativo.
IV. La importancia del expediente en el procedimiento contencioso-administrativo
El expediente administrativo es la “piedra de toque” sobre la que se enjuicia la actuación administrativa. Se trata del antecedente documental esencial sobre el que los órganos jurisdiccionales realizan su función revisora.
Por ello, en el expediente administrativo deben estar reflejadas todas las actuaciones llevadas a cabo por la Administración Pública en relación con el acto impugnado. Observamos, por tanto, que es el principal elemento de prueba al girar todo el procedimiento alrededor del mismo.
Para el tribunal, el expediente administrativo es como un billete que, en la creencia de ser falso, debe ser puesto ante la luz para cotejar si se ha incurrido en algún tipo de irregularidad, -si debe anularse o si procede su mantenimiento-.
V. La remisión del expediente administrativo
Cuando en el curso de un procedimiento, se reclame el expediente administrativo, este deberá ser remitido atendiendo a los requisitos de forma y contenido establecidos en el artículo 70.2 de la LPACAP.
Tras la remisión del expediente administrativo, las partes podrán solicitar que se complete, tal y como la propia Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) reseña en su artículo 55.
Dicha solicitud deberá realizarse dentro del plazo del que disponen para presentar la demanda o la contestación a la misma. La inobservancia de este plazo trae funestas consecuencias para el recurrente: si no se completa el expediente administrativo en el momento idóneo, no podrá ser solicitado en ningún momento posterior. Así lo ha venido expresando la jurisprudencia en resoluciones judiciales tales como la Sentencia de 19 de mayo de 2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso de casación n.º 1028/2015:
“Carece de relevancia alguna la alegación de que el expediente administrativo está incompleto, cuando los recurrentes pudieron hacer uso de la posibilidad que les otorgaba el precitado art. 55 de la Ley de la Jurisdicción y no lo hicieron, no cabiendo hacer uso del periodo probatorio para tratar de corregir la pasividad a la hora de hacer uso de esa facultad de integración del expediente prevista en el tan citado artículo 55”.
Dicha doctrina no sólo juega en contra del recurrente, sino que tampoco podría la abogacía del estado o los letrados públicos completar o introducir el expediente administrativo en otro momento del procedimiento.
Este trámite, que, a primera vista, puede parecer insignificante, resulta esencial en los procedimientos, tanto administrativos como contenciosos, pues se trata de incorporar en ellos, el expediente administrativo que es el objeto de examen central en el que se encuentran todos los antecedentes y fundamentos del caso litigioso. En el supuesto de que no se complete el expediente administrativo, la jurisprudencia ha señalado que no podrá aducirse en el proceso indefensión (Sentencia del Tribunal Constitucional 186/2004).
En consecuencia, el expediente administrativo debe ser remitido correctamente en el plazo legal concedido para ello. Así mientras que en el procedimiento contencioso-administrativo abreviado será antes de la vista oral, en el de tramitación ordinaria, será antes de la presentación del escrito de demanda.
Una cuestión de interés: en ocasiones, la solicitud de remisión del expediente administrativo completo, ha sido empleado por los abogados para ganar tiempo en los plazos de formulación de la demanda o contestación, pues desde que se solicita completar el mismo, hasta que este es remitido, el plazo para la formulación o la contestación a la demanda queda suspendido, teniendo en consecuencia, más tiempo para preparar el escrito correspondiente.
VI. El plazo y la forma para remitir el expediente administrativo
El artículo 48.3 de la LJCA, indica que el expediente administrativo deberá ser remitido en el plazo de 20 días improrrogables desde que el órgano jurisdiccional lo haya requerido. Su remisión, como ya hemos estudiado, deberá ser enviado completo, foliado y autentificado, acompañado, asimismo, por un índice autentificado.
Si el proceso se debe conduce mediante la tramitación abreviada y se hubiese iniciado, por tanto, con el escrito de demanda, el tribunal, bien de oficio o a instancia del demandante, solicitará el expediente administrativo. Una vez este es remitido, el letrado de la administración lo pondrá de manifiesto a las partes del proceso para que, en el plazo de 5 días, formulen las alegaciones que consideren necesarias.
En caso de que transcurriese el plazo de remisión del expediente administrativo, sin que la Administración Pública envíe el mismo completo, el Letrado de la Administración de Justicia volverá a reclamarlo. Si en el plazo de 10 días desde que se hiciera el segundo requerimiento, la Administración Pública no entregase el expediente completo, el juez, previo apercibimiento del Letrado de la Administración de Justicia, impondrá una multa de trescientos a mil doscientos euros. Dicha multa será repetida cada 20 días hasta que la Administración Pública cumpla lo requerido. Contra dicho auto, se podrá interponer el correspondiente recurso de reposición (artículo 79 de la LJCA).
VII. Vídeo de interés sobre la materia
Compartimos un vídeo ilustrativo sobre las cuestiones que han sido analizadas en el presente artículo, concretamente la relevancia del expediente administrativo en el seno de un recurso contencioso administrativo.
Proviene de la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist, que dirige Administrativando Abogados.
