1. Cenni generali sulla concussione
Il significato della concussione, in termini giuridici, risiede nell’articolo 317 del codice penale, il quale prevede appunto che “Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro o altra utilità, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni”.
Come per gli altri delitti che possono essere commessi soltanto dai pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, la previsione normativa della concussione è finalizzata a garantire il corretto funzionamento e l’imparzialità dei pubblici uffici amministrativi.
2. Caratteristiche ed elementi oggettivi della concussione
Trattandosi di un “reato proprio” il soggetto attivo può essere un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio.
Con riferimento all’elemento oggettivo relativo alla concussione, le condotte sanzionatorie si riscontrano in una strumentalizzazione della qualifica soggettiva, in cui sia implicita la possibilità di un esercizio di poteri (c.d. abuso di qualità) ovvero nell’esercizio di potestà di cui il soggetto è investito in modo difforme dallo scopo prefissato dalla legge (c.d. abuso di poteri) finalizzati a:
- forzare la volontà (c.d. concussione per costrizione);
- convincere la vittima a dare o a promettere senza alcun titolo di denaro o altra utilità (c.d. concussione per induzione);
3. Elemento soggettivo
L’elemento soggettivo richiesto è il dolo generico, che consiste nella cosciente e volontaria realizzazione della condotta, con la consapevolezza del carattere indebito della dazione o promessa.
Il delitto si consuma con la dazione o con la promessa. Inoltre, per il caso della concussione anche il tentativo è configurabile come reato.
4. Prescrizione
Come per gli altri delitti previsti contro la pubblica amministrazione, il reato di concussione segue i canoni di prescrizione ordinaria imposti dal nostro codice penale, ossia che siffatta ipotesi delittuosa non più perseguibile dopo che sia decorso il termine massimo della pena prevista dall’art. 317 c.p., ovvero dodici anni.
5. Modifica normativa del 2012: suddivisione tra concussione per costrizione o induzione indebita
Fino a prima dell’intervento della legge n. 190/2012(1) sia il requisito della costrizione che quello della induzione erano previsti e disciplinati dal medesimo articolo, ovvero il 317 c.p.
La predetta legge, è stata emanata al fine di rendere più capillari ed efficienti le misure per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. Per questo il legislatore ha voluto operare una separazione normativa tra la concussione caratterizzata dalla costrizione e quella caratterizzata, invece dall’induzione indebita.
5.1 Introduzione dell’art. 319 quater del codice penale
Per i motivi indicati nel paragrafo precedente, la legge n. 190 del 2012 ha introdotto l’art. 319 quater c.p. che è interamente dedicato al solo caso di induzione indebita. La norma prevede in questo caso che il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio che induce un soggetto a dare o anche a promettere del denaro o altra utilità è punito con una reclusione che andrà dai sei anni ai dieci anni e sei mesi.
5.2 La previsione punitiva per la vittima del reato
Inoltre, il secondo comma dell’art. 319 quater c.p. prevede che anche la vittima del reato, se finisce per dare o promettere del denaro o qualsivoglia altra utilità, dovrà essere punito con una reclusione fino a tre anni.
In questo modo il legislatore ha inteso tendere a far approcciare in maniera diversa anche il privato verso l’amministrazione pubblica.
6. Modifica normativa del 2015
Poichè la precedente versione della norma non includeva la figura dello “incaricato di pubblico servizio” con la legge n. 69/2015(2), emanata per meglio contrastare i reati di corruzione e falso in bilancio, per il mezzo dell’articolo 3 è stata prevista l’inclusione anche di tale ultima figura lavorativa.
Tuttavia, mentre per alcune altre tipologie di reato verso la pubblica amministrazione vi è stato un inasprimento della pena, per la concussione di carattere costrittivo la pena massima è rimasta invariata a dodici anni.
Per il caso dell’induzione ex art. 319 quater del codice penale, invece, la pena è stata aumentata. Infatti, la pena prevista prima della modifica normativa variava da un minimo di tre anni ad un massimo di otto anni. Dopo l’ultima modifica normativa, la pena varia da un minimo di sei anni ad un massimo di dieci anni e sei mesi.
7. Differenza tra concussione e corruzione
Trattandosi in entrambi i casi di una condotta finalizzata al conferimento di un vantaggio verso un privato, da parte di un pubblico ufficiale o da parte di incaricato di un pubblico servizio, ci si chiede spesso quale sia, a questo punto, la differenza tra la concussione e la corruzione ex art. 318 c.p.
Ebbene la differenza sta nell’elemento volitivo del privato che, nel caso della corruzione è concorde con la figura professionale pubblica nel compimento del reato, mentre per il reato in esame non vi è alcun genere di volontà da parte della vittima.
8. Rapporti e differenze tra concussione ed altre tipologie di reato
L’istituto della concussione può essere oggetto di confusione con altri tipi di reati che, per le loro caratteristiche possono risultare simili. Vediamo di seguito, anche con l’aiuto di interpretazioni fornite dalla Corte di Cassazione in cosa si differenzia rispetto ad altre tipologie di reato:
- Concussione e truffa aggravata: La truffa aggravata si configura quando la qualità o funzione del pubblico ufficiale concorrono soltanto in via accessoria alla determinazione della volontà del soggetto passivo, che viene convinto con artifici o raggiri al compimento di una prestazione che egli crede dovuta. Di contro deve ravvisarsi concussione ogni volta che l’abuso delle qualità o della funzione del pubblico ufficiale si atteggia come causa determinante, in modo tale da indurre il soggetto passivo al conferimento di una ingiusta dazione quando in realtà sa di non essere dovuta.
- Concussione e corruzione propria: Se la dazione o la promessa sono compiute dal privato, in conseguenza di uno stato di soggezione derivante dall’abuso del soggetto esercente una pubblica funzione, si integra l’ipotesi di concussione; invece, se entrambe le parti agiscono liberamente per un risultato comune, si integra il reato di corruzione. Si trascende, invece, nel reato di corruzione impropria quando, per compiere una operazione di corruzione, il pubblico ufficiale pone in essere atti conformi ai doveri d’ufficio.
- Concussione e corruzione ambientale: La corruzione ambientale consiste in quella circostanza in cui una persona viene convinta che determinati comportamenti siano da considerarsi prassi popolare utilizzata da tutti e per questo, anche se non lecita, debba considerarsi “normale”. Per la configurazione del reato, tuttavia, appare necessario che sia stato il pubblico agente, attraverso un proprio comportamento, ad indurre il privato a compiere una opera corruttiva.
- Concussione e induzione indebita: Il delitto di induzione indebita è realizzabile tanto dal pubblico ufficiale quanto dall’incaricato di pubblico servizio, mentre la concussione è realizzabile solo dal pubblico ufficiale. Nel caso dell’induzione poi, è prevista la punibilità anche del privato, ovvero di colui che ha subito il reato, con la reclusione fino a 3 anni.
- Concussione e millantato credito: Sussiste il delitto di millantato credito, aggravato ex art. 61 n. 9 c.p., e non quello di concussione quando la vittima sia indotta a versare la somma di danaro solo perché raggirata dal pubblico ufficiale mediante la falsa rappresentazione di una situazione di grave pregiudizio e la proposta di comprare i favori di altri ignari e inesistenti pubblici ufficiali per ottenere un risultato a lei favorevole. In tal caso il fatto non è commesso mediante abuso della qualità o dei poteri, ma semplicemente con abuso degli stessi, in quanto l’abuso non assume una preminente importanza prevaricatrice dalla quale sia derivata una costrizione o, comunque, un’induzione del soggetto passivo all’ingiusta dazione della somma di danaro (Cass. pen., Sez. VI, 3 giugno 2002, n. 30002).
- Concussione ed estorsione aggravata: L’elemento di differenziazione tra concussione ed estorsione, dipende dalla condotta del soggetto agente che ricadrà nella concussione ogni qualvolta la costrizione si svolga nelle forme dell’abuso della funzione. Nel caso in cui, invece, la costrizione si svolge su altre violenze o minacce e l’abuso dei poteri si pone come momento ulteriore diretto a rafforzare l’efficacia della condotta vi sarà estorsione aggravata ai sensi dell’art. 61, n. 9, c.p.
- Concussione e istigazione alla corruzione: Ai fini della configurabilità del delitto di istigazione alla corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio, il cui elemento oggettivo è compendiato nell’espressione onnicomprensiva della sollecitazione di promessa, dazione di danaro o altra utilità rivolta al privato dal pubblico ufficiale, occorre che la condotta di quest’ultimo, pur non integrando quell’aspetto significativo e pregnante di costrizione anche per induzione che caratterizza la concussione, si manifesti come forma di astuta e serpeggiante pressione psicologica sul privato, disposto, dal canto suo, a recepirla anche per tornaconto personale, in forza di una valutazione comparata di vantaggi e svantaggi, mirante ad evitare sanzioni per il proprio comportamento illegale. In tema di reati contro la p.a., nel caso di una richiesta, anche reiterata, di denaro da parte del pubblico ufficiale, che venga comunque rifiutata, non ricorre il delitto di concussione, neppure nella forma del tentativo, ma è configurabile il reato di istigazione alla corruzione, previsto dall’art. 322 comma 4 c.p., in quanto difettano gli elementi della costrizione o induzione nei confronti del privato, prodotta dal pubblico ufficiale con l’abuso della sua qualità o dei suoi poteri (Cass. pen., Sez. VI, 21 gennaio 2003, n. 11382).
9. Ultime dalla Corte di Cassazione
In tema di concussione, l’avverbio “indebitamente” utilizzato nell’art. 317 cod. pen. qualifica non già l’oggetto della pretesa del pubblico ufficiale, la quale può anche non essere oggettivamente illecita, quanto le modalità della sua richiesta e della sua realizzazione. (Fattispecie in cui la Corte ha confermato la qualificazione, in termini di tentativo di concussione, anziché esercizio arbitrario delle proprie ragioni aggravato dall’abuso di pubblici poteri, della condotta di un carabiniere che aveva minacciato la persona offesa di ritirarle la patente ove non avesse provveduto a pagare gli stipendi e il trattamento di fine rapporto dovuti a sua moglie). Cassazione penale, sentenza n. 24560 del 23 giugno 2021 (Cass. pen. n. 24560/2021)
Integrano l’abuso costrittivo del delitto di concussione le pressioni esercitate da un docente universitario su un candidato al concorso di ricercatore perchè si ritiri dalla prova – allo scopo di favorire altro candidato, con minor punteggio per titoli e pubblicazioni – quando alla persona offesa non sia prospettato alcun vantaggio indebito, ma solo pregiudizi per la sua carriera accademica, a nulla rilevando, al riguardo, l’alea della attribuzione del posto messo a concorso, atteso che la vittima è stata comunque privata di una significativa “chance” di conseguirlo. Cassazione penale, sentenza n. 5057 del 9 febbraio 2021 (Cass. pen. n. 5057/2021)
Integra il delitto di concussione, di cui all’art. 317 cod. pen., la condotta del dipendente dell’Agenzia delle Entrate che, nella sua qualità di pubblico ufficiale, nel corso di una verifica fiscale, prima della contestazione di specifiche violazioni, richieda al soggetto sottoposto al controllo il pagamento di ingenti somme al fine di evitare prospettate severe sanzioni pecuniarie, quando sia accertata l’assenza di irregolarità ovvero la somma richiesta sia del tutto sproporzionata rispetto all’eventuale sanzione irrogabile. Cassazione penale, sentenza n. 37922 del 31 dicembre 2020 (Cass. pen. n. 37922/2020)
