Apuntes completos de Derecho Comunitario de Daniel Sarmiento, Apuntes de Derecho Europeo

Profesor Daniel Sarmiento UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE DERECHO DERECHO COMUNITARIO Doble grado de Derecho y Ciencia Política Yago Nan Fernández-Ayala Madrid, 2019 Índice Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 1 Tema 2. Constitución y reforma de la Unión I. Elementos constitucionales de la Unión Organización supranacional Arquitectura institucional Los valores de la Unión II. Una Unión en movimiento: reforma, adhesión y retirada Reforma de la Unión - El procedimiento de revisión ordinario - El procedimiento de revisión simplificado - Los procedimientos pasarela de carácter general - Otros procedimiento de reforma o de complemento específico de los Tratados Adhesión de nuevos Estados miembros Retirada de un Estado miembro (50 TUE) La suspensión de derechos de un Estado miembro y el procedimiento del artículo 7 TUE 3 Tema 3. Las instituciones, órganos y organismos de la Unión I. Las instituciones de la Unión El Parlamento europeo El Consejo europeo El Consejo La comisión El Tribunal de Justicia de la Unión Europea - El Tribunal General - El Tribunal de Justicia El Banco Central Europeo El Tribunal de Cuentas Órganos y organismos de la Unión 5 Tema 4. El reparto de poder en la Unión (I): La distribución vertical de poderes Las competencias de la Unión - Materia - Competencia - Base jurídica El reparto competencial entre la Unión y los Estados miembros La participación de España en la Unión y la organización interna del poder 8 Tema 5. El reparto de poder en la Unión (II): La distribución horizontal de poderes Los poderes legislativos - Procedimiento legislativo ordinario - Procedimiento legislativo especial Los poderes ejecutivos, en especial, los poderes ejecutivos de reglamentación Los poderes de velocidad variable 10 Tema 6. El individuo y la Unión: Ciudadanía europea y Derechos fundamentales El papel del individuo en el proceso de integración La ciudadanía de la Unión 12 Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 4 El artículo 352 del TFUE permite ampliar los poderes de la Unión Europea cuando se considere necesaria una medida para alcanzar uno de los objetivos fijados en los Tratados y cuando éstos no prevean las competencias necesarias. El Consejo adoptará las medidas en virtud de esta disposición por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. Las medidas no conllevarán armonización alguna de las disposiciones legales de los países de la UE en los ámbitos en los que los Tratados excluyan dicha armonización. Adhesión de nuevos Estados miembros El procedimiento de adhesión a la Unión Europea está recogido en el artículo 49 del TUE. Se trata de un hecho originario, con rango de Tratado constitutivo; además, es de carácter multilateral entre el resto de Estados miembros. Tiene como requisitos: cumplir con los valores de la Unión, ser un Estado europeo, una economía de mercado, tener capacidad de interiorizar el derecho comunitario, etc. Además, se podrán reformar los Tratados de la Unión para adherir al nuevo estado –por ejemplo para fijar el número de eurodiputados–. Retirada de un Estado miembro El procedimiento de retirada de la Unión Europea está recogido en el artículo 50 del TUE. Se deberá solicitar al Consejo Europeo la salida de la Unión, en el plazo de dos años –aunque se podrán conceder prórrogas por decisión unánime del Consejo Europeo–. Además, se trata de un tratado bilateral entre la Unión Europea y el Estado saliente. El TJUE ha reconocido la posibilidad de revocar el Tratado de retirada, siempre que sea de forma incondicional e inequívoca. La suspensión de derechos de un Estado miembro y el procedimiento del artículo 7 TUE Cuando un Estado de la Unión Europea decide apartarse de los valores de la Unión, se activa el procedimiento establecido en el artículo 7 del TUE, que se da en dos fases. 1. En la primera fase, a propuesta motivada el Consejo y el Parlamento podrán constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores de la Unión. El Consejo comprobará periódicamente si los motivos que llevaron a esta constatación persisten. 2. En la segunda fase, el Consejo Europeo, por unanimidad, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro a los valores de la Unión y posteriormente, el Consejo podrá adoptar la suspensión de los derechos de voto de ese Estado así como las medidas que considere oportunas. De tal modo, se le plantea al Estado miembro un dilema, o abandona su vulneración a los valores de la Unión o se verá obligado a abandonar la Unión por medio del procedimiento del artículo 50 del TUE, antes explicado. Sin embargo, este sistema plantea un problema, cuando dos o más Estados deciden apartarse de los valores de la Unión, se bloquean los procedimientos de toma de decisión al respecto. Tema 3. Las instituciones, órganos y organismos de la Unión I. Las instituciones de la Unión El Parlamento europeo El régimen jurídico de los eurodiputados está recogido en el acta electoral, que regula tanto sus derechos y obligaciones, como sus privilegios e inmunidades; se aplica tanto derecho de Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 5 la Unión, como derecho nacional –para el caso del régimen electoral aplicable–. La sede del Parlamento se encuentra en Estrasburgo; aunque, tiene una sede auxiliar en Bruselas. Los poderes de la Unión son los siguientes: legislativo; de control político de la Comisión – participa en su nombramiento y también puede plantear una moción de censura–; la función presupuestaria, en conjunto con el Consejo; así como otros poderes que le puedan conferir los Tratados. El Parlamento europeo está compuesto por 751 eurodiputados, de los distintos Estados miembros de la Unión. Además, todo son elegidos por sufragio universal y directo por los ciudadanos de la Unión. El Consejo europeo El Consejo europeo es la reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno, del presidente de la Comisión y el presidente de esta institución –que tiene como requisito haber sido presidente europeo; además, los miembros son irremplazables –pero pueden delegar su voto–. La sede de esta institución está en Bruselas. Las funciones de esta institución son: marcar la orientación política general de la Unión Europea; ser promotora de consensos –como órgano conciliador– y la toma de decisiones individualizadas de naturaleza constitucional –como la activación del artículo 7 del TUE o el procedimiento simplificado de reforma de Tratados–. Además, el Consejo Europeo toma decisiones por consenso –no por mayoría o unanimidad– . El Consejo El Consejo es la institución encargada de representar el interés de los Estados miembros en la Unión. Tiene sede en Bruselas; aunque se reúne entre Abril y Octubre en Luxemburgo. Las funciones de este órgano son las siguientes: función legislativa –como colegislador–; función intergubernamental –es el principal actor en la toma de decisiones intergubernamentales por unanimidad; aunque la Unión carece de competencias al respecto– ; fija los límites del presupuesto; adopta decisiones de naturaleza constitucional y puede llegar a desempeñar la función ejecutiva, sustituyendo a la Comisión. El Consejo está compuesto por representantes de los Estados miembros –de nivel ministerial–. Se reúne de acuerdo a materias concretas y discuten dos categorías de asuntos: los asuntos a votación y los abiertos a negociación. Previamente, los asuntos habrán sido elaborados por el COREPER –el órgano en el que se reúnen los representantes permanentes de los Estados miembros–. Además, existen dos sistemas de votación por unanimidad o mayoría cualificada –a través de un sistema que pondera el número de Estados en relación a su población: debe aprobarlo el 55% que son 16 de 28 de Estados y el 65% de población, que son 320 millones–. La comisión La Comisión Europea es el órgano ejecutivo de la Unión Europea; es el que decide las prioridades políticas y estratégicas de la Unión. La sede de esta institución se encuentra en Bruselas. Las funciones de este órgano son las siguientes: la función principal es la de promocionar y garantizar el interés general y de la aplicación de los Tratados, para ello tiene la capacidad de recurrir ante el TJUE el incumplimiento por parte de un Estado del Derecho comunitario; también, ejecuta el programa legislativo –y es el único órgano de la Unión con iniciativa legislativa– y tiene capacidad de imponer sanciones a las empresas del mercado Europeo; tiene función normativa y administrativa; tiene la función de ejecutar los presupuestos; ejerce la representación exterior de la Unión a través del Alto Representante –aunque la Unión carece de competencia de política exterior–. Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 6 La comisión está compuesta por un colegio de comisarios –formada por: el Presidente, un vicepresidente primero, un vicepresidente y alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, cinco vicepresidentes y veinte comisarios–. Tiene un mandato de cinco años, que coincide con el del Parlamento europeo. El proceso de elección de la comisión es el siguiente: primero, el Consejo elige al Presidente y lo ratifica el Parlamento; después, eligen a los comisarios –aunque previamente el presidente habrá distribuido las carteras–; finalmente, el Parlamento aprueba al colegio de comisarios. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ➢ El Tribunal de Justicia Es el Tribunal de última instancia, resuelve las cuestiones prejudiciales planteadas por los tribunales nacionales, ciertos recursos de anulación y los recursos de casación; además, es el máximo intérprete del Derecho Comunitario. Está compuesto por veintiocho jueces –uno por cada Estado– y once abogados generales –seis de los Estados grandes y medianos y seis rotatorios entre los Estados pequeños–. Tienen mandato de seis años renovable. El abogado general es un miembro del Tribunal, cuya función es presentar las conclusiones en que se proponen las soluciones del caso, pero no vincula al Tribunal. Por último añadir que los jueces de este Tribunal no pueden hacer votos particulares. Las sentencias del TJUE son encuestas, a veces es difícil comprender las razones que han llevado al Tribunal a tomar una determinada decisión. Como peculiaridad, señalar que son los representantes de los gobiernos reunidos en el Consejo los que eligen a los miembros del Tribunal, es decir, es una decisión naturaleza de naturaleza intergubernamental; por tanto, es la única decisión de la UE que no se puede recurrir al TJUE, porque realmente la toman los representantes de los gobiernos, no la Unión. ➢ El Tribunal General Es el Tribunal de primera instancia, conoce los recursos y resuelve las dudas de los Tribunales nacionales. Está compuesto por dos jueces de cada Estado, pero carece de abogados generales –aunque, de forma excepcional un juez pueda ejercer dicha función–. Tiene un sistema de selección y Estatuto similar al del Tribunal de Justicia. El Banco Central Europeo (no lo dió) El Banco Central Europeo es el banco central de los 19 países de la Unión Europea que han adoptado el euro. La función principal de este organismo es mantener la estabilidad de precios en la zona del euro para preservar el poder adquisitivo de la moneda única; esto se traduce en: definir y ejecutar la política monetaria de la zona del euro, realizar operaciones de divisas, poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los países miembros de la zona del euro, promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago. El principal órgano rector es el Consejo de Gobierno del BCE, compuesto por los seis miembros del Comité Ejecutivo y los gobernadores de los bancos centrales de los 19 países de la zona del euro. El Tribunal de Cuentas (no lo dió) El Tribunal de Cuentas es el auditor externo independiente de la Unión Europea; aunque, no tiene capacidad jurídica, contribuye a mejorar la gestión del presupuesto de la UE por parte de la Comisión Europea e informa sobre las finanzas de la Unión. Entre sus funciones destaca: auditar los ingresos y los gastos de la Unión; supervisar a cualquier persona u organización que maneje fondos de la UE; elabora conclusiones y recomendaciones dirigidas a la Comisión Europea y los Gobiernos nacionales en sus informes de auditoría; informa de sus sospechas de fraude, corrupción u otras actividades ilegales a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude; elabora un informe anual para el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE, que el Parlamento examina antes de aprobar la gestión del presupuesto de la UE por parte de la Comisión y facilita dictámenes periciales a Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 9 3. En tercer lugar, se tendrá que determinar la base jurídica, a partir de la parte tercera del TFUE. La base jurídica significa el tipo de política a ejercer, atendiendo a dos criterios: − Criterio de objetividad: que explica qué persigue la medida. − Centro de gravedad: de acuerdo con el articulado, que tipo de política se acerca más a lo perseguido. Si no se sabe dónde está el centro de gravedad, es necesario analizar si las bases jurídicas son compatibles, es decir, tienen el mismo procedimiento legislativo; de no ser así, se sacarán dos medidas distintas. La participación de España en la Unión y la organización interna del poder ➢ España y la participación en la fase ascendente en asuntos europeos ➢ España y la participación en la fase descendente en asuntos europeos ○ La ejecución legislativa del Derecho de la Unión ○ La ejecución administrativa del Derecho de la Unión ○ La ejecución judicial del Derecho de la Unión Tema 5. El reparto de poder en la Unión (II) La distribución horizontal de poderes Los poderes legislativos El procedimiento legislativa, lo inicia la Comisión, que es la institución que goza del monopolio de la iniciativa legislativa; aunque, con algunas matizaciones. Por ejemplo, el caso de la iniciativa legislativa popular –es discrecionalidad de la Comisión aceptarla– o el caso de la reforma del reglamento de procedimiento de la Unión. Además, el Consejo o el Parlamento, pueden dirigirse a la Comisión. Por último, señalar que la Comisión planifica su agenda legislativa de manera quinquenal. Una vez iniciado el procedimiento legislativo, la Comisión tiene la potestad de retirar la medida, de manera justificada en caso de que considere que esta ha sido desnaturalizada. También, tiene la prerrogativa de oponerse a las enmiendas presentadas por el Consejo y/o Parlamento; en dicho caso, la regla de votación será la unanimidad en el consejo. El procedimiento legislativo ordinario es aquel en que participan el Consejo y el Parlamento Europeo; está estructurado en distintas fases que comienzan a partir de que la Comisión a presentado la iniciativa legislativa. 1. La primera lectura, es cuando el Consejo y el Parlamento, no presentan enmiendas y aprueban la medida. Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 10 2. La segunda lectura, es cuando alguna de estas instituciones proponen formalmente una enmienda. El Consejo vota por mayoría cualificada las enmiendas del Parlamento que hayan sido objeto de un dictamen positivo de la Comisión y por unanimidad las que hayan sido objeto de un dictamen negativo. El Consejo sólo puede pronunciarse sobre las enmiendas del Parlamento. 3. La tercera lectura, es el momento en que se identifican los puntos más conflictivos de la medida y se conduce a la trilogía, un foro de negociación informal –opaco–, dónde Consejo, Parlamento y Comisión negocian los temas pendientes; si llegan a un acuerdo, se lleva al Consejo y Parlamento para su aprobación. ⇾ El último recurso es el Comité de conciliación, compuesto por un número igual de representantes del Consejo y Parlamento. La delegación del Parlamento en el Comité de Conciliación debe aprobar el texto conjunto por mayoría absoluta de los votos emitidos. Los representantes del Consejo se pronuncian generalmente por mayoría cualificada –en algunos casos se requiere la unanimidad–. Si el Comité acuerda un texto conjunto, este se transmite al Parlamento y al Consejo para una tercera lectura. El procedimiento legislativo especial, es aquel recogido en el artículo 289.2 del TFUE; y existen dos opciones: de consulta, en que el Parlamento da su opinión, pero no vincula al Consejo y el de aprobación, en que el Parlamento aprueba, pero no enmienda. Los poderes ejecutivos, en especial, los poderes ejecutivos de reglamentación Los programas legislativos, aprobados por el órgano legislativo, subordinan al poder ejecutivo, que tiene la obligación de ejecutarlos. La regla general, es que los actos legislativos los aplican los Estados. Sin embargo, en algunas ocasiones es la Unión la que se encarga de aplicarlo: cuando lo exigen los Tratados o cuando así lo decide el legislador. Las competencias ejecutivas de la Unión, se dan de acuerdo a dos artículos: - 290 TFUE: establece los poderes de la comisión, cuando el legislador le encomiende poderes ejecutivos (el legislador puede decidir que la Unión hace uso de la ejecución para completar el acto legislativo o modificarlo; y nada más). - 291 TFUE: actos de ejecución cuando sean necesarias condiciones uniformes de aplicación. Que se pueden atribuir a comisión, pero también al consejo. El acto de ejecución se hace a través de comités (que preside la comisión, pero el Consejo y Parlamento están ahí y lo controlan). Los poderes de velocidad variable Existe un supuesto, cuando toda vía de negociación conjunta fracasa, que un grupo de Estados miembros avance más rápido hacia la integración; este es el caso de las políticas de velocidad variable recogidas en los Tratados. 1. Política monetaria: La regla general es que todos los Estados tienen la obligación de integrarse en el Euro; salvo Reino Unido y Dinamarca, además de aquellos Estados sujetos a excepción por no cumplir los criterios de convergencia. 2. Espacio de libertad seguridad y justicia: que regula materias como inmigración o asilo. Respecto de este supuesto, hay distintos Estados que no quieren integrarse de Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 11 manera plena –Reino Unido, Dinamarca e Irlanda–, aunque pueden sumarse a iniciativas concretas. 3. Schengen: Es el programa relativo al espacio libre de fronteras y control de personas –que puede suspenderse temporalmente por razones de seguridad–. No pertenecen a este los países de Reino Unido, Irlanda o Dinamarca. Además, está estrechamente vinculado al programa de cooperación policial y judicial. También, recoge instrumentos para incluir a Estados no comunitarios; como es el caso de los Estados del Espacio Económico Europeo –en los que se aplica el derecho de mercado interior y opcionalmente Schengen–. El flujo de mercancías o servicios, responde a razones distinta, y es relativo a la política comercial. Por otro lado, las Cooperaciones reforzadas, son instrumentos similares a las políticas de velocidad variable, con la excepción de que no prevén continuar en el proceso de integración. La decisión de iniciar una cooperación reforzada requiere un mínimo de 9 Estados y votación unánime en el Consejo; a partir de este punto, deciden los Estados que han tomado la decisión de integrarse –y los actos aprobados solo se les aplican a ellos–. En la práctica, solo hay dos cooperaciones reforzadas funcionado: 1) Las normas de competencia y ley aplicable al derecho de sucesiones. 2) La Patente Europea. Tema 6. El individuo y la Unión Ciudadanía europea y Derechos fundamentales El papel del individuo en el proceso de integración El papel del individuo en el proceso de integración se caracteriza por dos aspectos relevantes: por un lado, el Estatuto que le otorga la Unión a cada individuo y por otro lado, los derechos fundamentales que le reconoce la Unión a cada individuo. La ciudadanía de la Unión ➢ El estatuto de ciudadanía de la Unión El Estatuto de Ciudadanía de la Unión Europea, está regulado en el artículo 20 del TFUE; y atribuye a todo ciudadano de un Estado miembro, la condición de ciudadano europeo, que se superpone a la anterior –se trata de una adición de derechos–. Este estatuto confiere tres tipos de derechos: ○ No discriminación por razón de nacionalidad (art.18 del TFUE): los Estados miembros tienen prohibido discriminar a cualquier ciudadano de la Unión –ya sea de manera directa o indirecta–; en todo caso, podría hacerse, de forma justificada y proporcional. ○ Residencia y circulación de personas físicas por el territorio de la Unión (art. 21 del TFUE): Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros ─ Directiva 2004/38 condiciones en que se ejerce libre circulación de personas: ■ Régimen de residencia libre: todo ciudadano de la unión puede residir en un Estado de la Unión durante tres meses. ■ Residente no Permanente: a partir del tercer mes habrá que solicitar un permiso –supone un mero título declarativo, ya que Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 14 ■ Decisión: es vinculante en todos sus elementos y tiene un destinatario concreto –véase el caso de una sanción impuesta por la comisión–. ✱ Decisiones sui generis: actos formales con forma de decisión – por ejemplo, las reglas internas del Consejo Europeo–. 2 Actos legislativos y actos no legislativos 3 Actos delegados (290) y actos de ejecución (291): deberán identificar siempre en su título de qué se trata –ejemplo: reglement delegado–. Además, los actos delegados pueden estar desarrollados por actos de ejecución, pero no a la inversa. Tema 9. Relaciones entre el ordenamiento jurídico de la Unión y los ordenamientos nacionales (I) Aplicabilidad y efecto directo El Derecho de la Unión como sistema monista integrado en los ordenamientos nacionales Existen dos modelos de integración del derecho internacional en derecho interno: por un lado, está el sistema monista, que integre el tratado en el propio ordenamiento –tras la correspondiente ratificación y publicación– y por otro lado, el sistema dualista, que no integra el tratado, sino que debe ser ratificado por medio de ley nacional. A este respecto, se pronunció el TJUE en la sentencia Van Gend en Loos (1963), en relación a la aplicación de una norma de derecho comunitario en el ordenamiento holandés. El Tribunal, señaló que los criterios de aplicación del derecho de la Unión, no son los del derecho internacional, al tratarse de una organización supranacional. Esta fue la primera vez que una organización se emancipa del derecho interno; además se indicó que el derecho comunitario tiene sus propios criterios de aplicación. Las técnicas de aplicación del Derecho de la Unión Cuando una norma no necesita especificar cómo aplicarse, por ser clara, incondicional y precisa, se considera que existe efecto directo; esto no implica que solo estas son aplicables, sino que el resto se aplicarán de forma distinta. Con efecto directo Si el reglamento es claro, incondicional y precio. Sin efecto directo La norma es aplicable, pero habrá que aplicar el derecho nacional de acuerdo al derecho comunitario. Si no es posible hacer la interpretación conforme cumplidos los requisitos cabe la responsabilidad patrimonial, pero habrá que esperar a la norma nacional. Invocación Si no hace falta una norma de de derecho español. Exclusión Cuando el derecho español se opone al reglamento europeo, se permite desplazar a la norma española. - Obligación de interpretación conforme: si la norma admite discrecionalidad se interpreta conforme derecho comunitario. - Exclusión: si no es posible interpretar la norma. Si se produce un daño por la inaplicabilidad del derecho comunitario; la administración responsable deberá indemnizar. El efecto directo de las normas de la Unión 1. Los Tratados constitutivos, como norma general tienen efecto directo –salvo que la norma no sea clara, incondicional y precisa–. Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 15 2. Los Tratados internacionales, tienen efecto directo como normal general –salvo que la norma no sea clara, incondicional y precisa–, si así lo admite la naturaleza del propio acuerdo, es decir, tiene mecanismos de reciprocidad. 3. El Derecho derivado, como norma general, tiene efecto directo –salvo que la disposición no sean clara, incondicional y precisa–. a. La directiva: no tiene efecto directo, salvo en el caso que concretice un derecho fundamental. – La sentencia Johnston, reconoce la posibilidad a un particular de invocar la directiva contra un Estado –pero solo contra un Estado o una empresa dependiente de este, no contra un particular–. – La sentencia Mangold, reconoce el efecto directo de los derechos fundamentales, pero no de los principios. b. La decisión: tiene efecto directo. Tema 10. Relaciones entre el ordenamiento jurídico de la Unión y los ordenamientos nacionales (II) Primacía El significado de la primacía del Derecho de la Unión La primacía, es un principio que únicamente opera cuando una norma de la Unión tiene efecto directo y viene a resolver las controversias entre el ordenamiento comunitario y el nacional. Este principio, surge a partir de la sentencia Costa vs. Onel. La vertiente normativa de la primacía El Derecho comunitario, es un nuevo ordenamiento jurídico y responde a una lógica propia. Todo derecho nacional debe ceder ante la primacía del derecho de la Unión, con independencia del rango normativo que tenga –sea una norma reglamentaria o constitucional–. La única excepción son las sentencias en firme, que son intocables en base al principio de seguridad jurídica; aunque, en este caso se podrá reclamar al Estado responsabilidad patrimonial. La vertiente aplicativa de la primacía Debido a que el Derecho de la Unión, no establece cómo extinguir derecho nacional, el TJUE decidió en la sentencia Simmenthal, que la técnica de depuración sería la inaplicación, en caso de que el tribunal correspondiente no tenga capacidad para declarar la nulidad. Sin embargo, los Tribunales Constitucionales de la mayoría de Estados miembros, consideraron que el derecho constitucional no está sujeto al Derecho comunitario, dado que es la Constitución la que cede competencias. - El Tribunal Federal alemán, consideró a partir del Tratado de Maastricht (1992) que realizaría un control de los actos de la Unión –aunque se ha declarado que se infrinja– . - El Tribunal Constitucional español, en la declaración 1/2004, sentó las bases de la constitucionalidad y los límites de la primacía, estableciendo que el Derecho de la Unión tiene primacía, mientras que el constitucional supremacía, pero que hará todo lo posible por interpretar la Constitución conforme al Derecho comunitario; sin embargo, estableció tres líneas rojas: derechos fundamentales, la forma de Estado – monarquía parlamentaria– y el modelo de organización territorial –autonomías–. En Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 16 caso de traspasarse alguna de estas líneas rojas, la solución será política, no jurídica –señaló el Tribunal–. Tema 11 y 12. La garantía jurisdiccional El poder judicial de la Unión El poder judicial de la Unión Europea, es similar al de un sistema judicial federal; ya que existen dos niveles jurisdiccionales: los Tribunales de la Unión y los Tribunales nacionales – que interpretan la mayor parte del Derecho comunitario–. Para determinar a qué tribunal acudir, existen una serie de normas: 1. El control de validez de los actos de la Unión, corresponde al TJUE. 2. El control de validez de los actos de los Estados miembros, corresponde a los Tribunales nacionales. ➢ Los Tribunales de la Unión El TJUE lo integran el Tribunal de Justicia y el Tribunal General; aunque, el sistema de recursos es común en ambos tribunales. Además, existen dos clases de acciones procesales: - Acciones directas: que implican el inicio de un procedimiento judicial que tiene a su vez terminación. - Control de la actividad de la Unión - Recurso de anulación: contra los actos de hacer. - Recurso por omisión: contra los actos de no hacer. - Recurso de responsabilidad extracontractual: por la provocación de un daño. - Control de la actividad de los Estados miembros - Recurso por incumplimiento del derecho de la Unión. - Acciones indirectas: cuando la acción se ejerce en el marco de un procedimiento preexistente. - En procedimiento nacional: cuestión prejudicial –de interpretación o validez del Derecho de la Unión, que le suscita a un juez nacional–. - En procedimiento europeo: excepción de legalidad –duda sobre la legalidad de una directiva–. Recurso contra un acto El recurso contra un reglamento legislativo, aprobado en Consejo y Parlamento europeo se recurre ante los Tribunales de la Unión. Si dicho reglamento legislativo se traspuso por institución nacional, ante Tribunal nacional; aunque, podremos solicitar una cuestión prejudicial, para aclarar sobre la validez del propio acto. ➢ Recurso de anulación Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 19 Supuestos prácticos 2/10/2019 Ecodiseño: Son aquellas que afectan a los rasgos de los productos, para que sean ambientalmente más eficientes. Por ejemplo, que se puedan reutilizar. Imagina que la Comisión quiere adoptar una medida sobre ecodiseño, para producciones industriales. ¿Tiene competencia la Unión? Podría ser alguna de las siguientes competencias - Exclusivas: NO - Compartidas: - Medio Ambiente (TFUE. 191, 192 y 193) - Mercado interior - Energía - Protección al consumidor (no es medida específica de protección de consumidores). - Desarrollo Tecnológico - Complemento, apoyo y coordinación: NO, porque se trata de que legisle la UE. Si consideramos competencia medioambiental habrá que mirar el art.192: que establece procedimiento ordinario para objectivos (del 191); y procedimiento especial, por unanimidad, si las medidas son de naturaleza fiscal, ordenación del territorio, etc. Por tanto, estamos en el ordinario; porque afecta a la utilización prudente de los recursos naturales. Sin embargo, la medida obliga a las empresas a vender de acuerdo a las normas de codiseño. Son medidas de requisitos de producto, para su puesta en el mercado. Por tanto, es una medida de mercado interior, porque regula requisitos técnicos para la mejora y eficiencia de los productos y puedan ser comercializados. Base jurídica: 114. 23/10/2019 En el Reino Unido hay un matrimonio de nacionalidad china, se acaba de desplazar al Reino Unidos y ha solicitado un permiso de residencia (se le aplicará derecho nacional). Ella está embarazada y tendrán una hija (en Reino Unido no existe ius soli; por tanto cuando nazca no tendrá la nacionalidad china). Irlanda tiene una legislación de nacionalidad extraterritorial, por la que todos los nacidos en Irlanda del Norte tienen derecho a reclamar la nacionalidad irlandesa. Posteriormente, un abogado asesora al matrimonio para que el bebé nazca en Irlanda del Norte, después volverán a su casa en Londres. Este matrimonio tiene suficiencia de recursos. En resumen, tenemos una matrimonio de nacionalidad china, con una hija de nacionalidad irlandesa. Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 20 1. Una primera lectura, es que debe haber movimiento físico, para que se aplique derecho comunitario. 2. Una segunda lectura, es que únicamente debe existir un vínculo jurídico transfronterizo, para activar el derecho comunitario. Vínculo transfronterizo: un irlandés quiere residir en el Reino Unido. ➢ Ante la duda siempre habrá un vínculo transfronterizo. 3. No trabajan, ni son trabajadores autónomos; por tanto se les aplicaría el artículo 21, del TFUE y la directiva 2004/38 que les exige: suficiencia de medios y seguro médico. ➢ El derecho de residencia del ciudadano de la Unión, es como titular del derecho de libre circulación; sus familiares serán titulares de un derecho derivado del derecho del ciudadano de la Unión y por tanto dependen del titular del derecho. El ciudadano tiene derecho por el 21, la familia por la directiva. La única excepción es el divorcio, en que se aplican unos requisitos especiales. 4. Existe vínculo transfronterizo, suficiencia de medios y seguro médico, pero la dependencia es de la ciudadana a los padres, no al revés. El TJUE, resolvió a favor de la familia; porque, para que sea efectivo el derecho de libre circulación, dará igual la fuente de recursos de la unidad familiar. El interés principal a proteger, según el Tribunal, es la libre circulación, no el requisito de suficiencia de recursos. Caso Carpenter: Un matrimonio de un británico y una colombiana. El derecho de extranjería del Reino Unido, permite expulsar a cónyuges de ciudadanos británicos. Al poco de contraerse el matrimonio, ella solicita un permiso de residencia que le será rechazado. Con arreglo al derecho británico, esta expulsión es perfectamente legal. 1. Una solución podrá ser mudarse a otro Estado miembro, y residir bajo las condiciones exigidas. 2. Otra solución podría ser que tenga negocios en otro país. El británico es el responsable de marketing de una editorial que edita revistas científicas; para ejercer su trabajo debe ejercer el derecho de libre circulación. Por tanto, si se le impide ejercer la libre circulación, no podrá ejercer la libre prestación de servicios. ➢ Entra en juego, el derecho fundamental a la vida familiar. 3. La expulsión del cónyuge, supondrá que el británico no puede ejercer su derecho a la libre circulación. 4. El TJUE considera que expulsar a la mujer, supone una restricción a la vida familiar del ciudadano británico. Caso Mckarzy: Un matrimonio, ella es irlandesa y británica (doble nacionalidad) y el nigeriano. El tiene una orden de expulsión dictada en Reino Unido. Tienen un hijo de nacionalidad británica. 1. Esto se considera vínculo suficiente para entender que la irlandesa reside en Reino Unido. 2. Sin embargo, en este caso el TJUE consideró que no cabe el derecho comunitario; porque la británica tenía un vínculo mayor con Reino Unido, vivía de ayudas y no se considera vínculo suficiente para activar el articulo 21. ➢ Se considera que hay un abuso al derecho comunitario. 27/12/2019 España quiere impulsar una iniciativa que unifique la normativa sobre los alquileres vacacionales, especialmente los concertados a través de plataformas online. Justifique la competencia de la Unión, la base jurídica, el tipo de acto, su procedimiento de adopción y las medidas ulteriores de desarrollo. - Estamos ante una sociedad, que presta servicio de comercio online a través de una plataforma, que conecta dos individuos interesados en celebrar un contrato de alquiler temporal. De este negocio la plataforma gana dinero del propio servicio de intermediación, de publicidad, del sistema de pagos -invierte el dinero que tiene de garantía- y gestión de datos. Además, tiene normas de resolución de controversias. Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 21 - ¿Qué políticas pueden estar afectadas por esta actividad? - Protección de consumidores, nos remite a mercado interior - Mercado interior, el centro de gravedad está aquí. - Uno de los límites del art 114 (sobre el mercado interior) es la fiscalidad, pero da igual aquí se hablara de regular mercado. - Turismo, no vale porque no se puede adoptar medida legislativa. - Libertad, seguridad y justicia, para el tema gestión de controversias - Competencia, es una política destinada a regular una conducta de mercado, y no tanto el mercado. - La competencia de la unión es compartida. Es compatible con el principio de subsidiariedad (debido a que la actividad es transfronteriza). El medio más apropiado será la directiva (porque la Unión quiere armonizar, al ser más respetuoso con el derecho nacional). La iniciativa legislativa la tiene la commission, sera procedimiento legislativo ordinario (art.114) por mayoría cualificada, la aprobara el parlamento y consejo. Además respecto de medios de pacto, el legislador puede derivar, en la directiva, a través de un acto delegado (art.290: elaborado por la comisión. y aprobado por consejo y parlamento) o acto de ejecución (art.291: a través de mesa conjunta). Por tanto, tendremos la directiva y posiblemente uno o varios actos de ejecución. También, tendremos tantas transposiciones como estados miembros haya. La Comisión Europea tiene previsto adoptar en los próximos meses una initiative para combatir la divulgación de noticias falsas en medios de comunicación y redes sociales. Aunque tiene el apoyo de la mayoría de los Estados miembros, varias asociaciones de derechos civiles han planteado sus dudas sobre la conformidad de la medida con los derechos fundamentales y, en particular, con la libertad de expresión y de información. Justifique la competencia de la Unión, la base jurídica, el tipo de acto, su procedimiento de adopción y las medidas ulteriores de desarrollo ¿En qué medida condiciona los pasos anteriores el hecho de que la materia suponga un desarrollo normativo un derecho fundamental, como es el caso de la libertad de información? - Estamos ante una cuestión que afecta a la democracia y a derechos fundamentales; debido a un servicio aportado por una empresa. Afecta a cuestiones de publicidad, sanciones, consumidores, ciberseguridad y política internacional y defensa. - Afecta a cuestión de Espacio de Libertad Seguridad y Justicia, porque afecta a sanciones; Mercado interior, porque se trata de regular un mercado. Art.83.2: si adoptas sanciones deberás hacerlo de acuerdo a la medida principal. Por tanto, la política principal es mercado interior. Habrá que hacer una segunda medida sobre cuestión electoral, se podrá votar por el procedimiento del 352 por unanimidad - PESC: no se puede legislar, por el componente gubernamental. Se podrán adoptar acuerdos internacionales. Para otras materias se hará si se ejerció la competencia. 6/12/2019 Art.30 - contiene un régimen de responsabilidad objetiva de los distribuidores de contenidos online. Si un distribuidor de contenidos online (elmundo.es) provocan daño a tercero; ¿quién indemniza? En principio quien crea la información falsa, como es muy difíci l encontrarla se condenará a quien distribuya (responsabilidad objetiva). Si eres una red social, la UE es el único territorio que ha creado un régimen de responsabilidad objetiva para los distribuidores de contenidos online. El objetivo es considerar este régimen ilegal. ¿Cómo recurrir? 1. ¿Tribunales de la UE o nacionales? Tribunales UE por ser acto legislativo UE, el plazo es 2 meses para recurrir. Se interpone recurso de anulación ante el Tribunal General, porque no somos Estado ni institución. Estamos recurriendo un acto legislativo. Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 24 judiciales. Por consiguiente, se puede afirmar que el Derecho comunitario carece de competencia para regular este asunto. Por otro lado, mi recomendación será recurrir a la justicia española, ya que desde la STC 140/2016 de 21 de julio y posterior Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita establece que la tasa, correspondiente a recurso contencioso- administrativo de una sanción, no debe superar el 50 por ciento de la sanción. El profesor: No se aplica la carta porque no se aplica derecho comunitario art 51.1 de la Carta. Si el señor fuera francés no cabría apelar al derecho comunitario, porque no hay motivos suficientes para reivindicar. Sin embargo, si la multa le llega a Francia hay una directiva de intercambio de información que invoca el derecho de la unión. Usted es propietario de una empresa de globos aerostáticos para el público turístico establecida en Austria. Su empresa vuela regularmente, especialmente durante el periodo de verano, sobre el territorio austriaco, ofreciendo espectaculares vistas del Tirol. Sin embargo, dependiendo de los vientos y la climatología, en ocasiones los globos de su empresa se ven arrastrados hacia el territorio y espacio aéreo de la República Federal de Alemania. Sus globos han realizado, de forma involuntaria, descensos a tierra en territorio alemán en trece ocasiones y han traspasado el espacio aéreo alemán en un total de cuarenta ocasiones en los últimos tres años. En Austria no es necesario ostentar una licencia de vuelo para operar globos aerostáticos con fines turísticos, basta con solicitar una autorización de actividad económica a la autoridad local correspondiente. Sin embargo, en Alemania el régimen jurídico es muy distinto y las empresas dedicadas a esta actividad deben ostentar un título específico que acredite el conocimiento y experiencia en el manejo de los globos aerostáticos. Sin este título, cualquier actividad consistente en el transporte de personas en globos aerostáticos a cambio de remuneración constituye en Alemania un delito contra la seguridad de las personas. En el año 2017, tras haber traspasado el espacio aéreo alemán en diversas ocasiones de forma involuntaria, las autoridades alemanas remitieron varios avisos a las autoridades austriacas advirtiendo de que cualquier futura inmisión de empresas austriacas de globos aerostáticos en territorio alemán sería perseguida por la vía penal. En agosto del año 2018, tras diversos pasos de frontera involuntarios por los globos de su empresa, las autoridades alemanas ordenaron el descenso de dos globos de su empresa que sobrevolaban el espacio aéreo alemán, detuvieron a la tripulación e iniciaron, a instancias de la fiscalía, procedimientos penales contra los empleados de su empresa que tripulaban los dos globos. Asimismo, las autoridades federales de transporte han anunciado la incoación de un procedimiento sancionador contra su empresa, que puede acarrear la imposición de una elevada multa pecuniaria. Usted es el propietario y también abogado de su empresa, y considera que la actuación de las autoridades alemanas es contraria al Derecho de la Unión. El artículo 56 TFUE prohíbe cualquier restricción a la libre prestación de servicios. En el caso del artículo 58.1 TFUE, se establece que la prestación de servicios en el sector del transporte queda recogida y sujeta a la normativa sectorial en materia de transporte. Sin embargo, los Reglamentos europeos sobre transporte no hacen alusión alguna al transporte de personas en globos aerostáticos, únicamente se refieren al transporte por carretera, marítimo y aéreo en avión. Usted interpreta esta disposición en el sentido de que, en ausencia de normas que regulen el transporte de personas en globos aerostáticos con fines turísticos, existe una presunción de liberalización del servicio. Este argumento Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 25 queda reforzado por lo dispuesto en el artículo 18 TFUE, que prohíbe cualquier discriminación por razón de nacionalidad. Usted está convencido de la solvencia de sus argumentos y va a iniciar todas las acciones legales necesarias para evitar el procesamiento en Alemania de sus empleados y la incoación del procedimiento sancionador contra su empresa. A tal fin, le surgen las siguientes preguntas que deberá contestar a continuación: 1. ¿Puede usted instar un procedimiento directamente ante los Tribunales de la Unión contra la actuación de las autoridades alemanas? Si es así, explique cuáles y con arreglo a qué fundamentos jurídicos. Si no es así, explique si existe, en caso de haberlo, una vía de recurso directa y quién tendría legitimación para instarla. Exponga con detalle las ventajas y desventajas de este cauce, en caso de que exista. A. Como representante de la empresa de globos aerostáticos, podré demandar al Estado alemán por responsabilidad patrimonial, de los daños ocasionados por impedirme realizar mi actividad profesional, como operador de estos. El profesor: no directamente, porque esto se interpone ante tribunales nacionales. No hay vía directa a través de un particular. Además, la acción de responsabilidad, necesitará probar la culpa del Estado alemán. Se necesita de una acción suficientemente caracterizada, se necesita elemento de culpa, y Alemania dirá, que primero avisó y la infracción no estaba clara entonces. B. Otra vía de recurso directo, sería a través de un recurso por incumplimiento del Derecho comunitario, interpuesto por el Estado austriaco, en defensa de su industria nacional. El profesor: sí, por incumplimiento. Y el particular lo puede denunciar a la comisión - aunque la comision, decidirá si quiere o no hacerte caso-. En cualquier caso, también tendrás que recurrir tu pena de carcel al tribunal alemán. 2. ¿Puede usted instar un procedimiento ante los tribunales nacionales? ¿Si es así, debería actuar ante los tribunales alemanes o ante los tribunales austriacos? ¿Contra qué actos debería dirigir estas actuaciones? Se tendrá que actuar contra el Tribunal alemán, recurriendo la medida adoptada; gozando de primacía el Derecho comunitario, y por tanto, solicitando la anulabilidad de la medida alemana. Incluso, se podrá solicitar una cuestión prejudicial para que el TJUE se posicione al respecto. El profe: regla sagrada, los particulares que recurren ante decisión de Estados, deben recurrir ante los Tribunales de ese Estado (principio de territorialidad). 3. ¿Existe un cauce indirecto para que los Tribunales de la Unión puedan pronunciarse sobre su causa? ¿Qué cauces son estos y cuál es su fundamento jurídico? Sí, a través de la cuestión prejudicial. Se trata de un mecanismo de cooperación entre tribunales nacionales y de la Unión, que permite a los primeros consultar dudas sobre interpretación y validez del Derecho comunitario. El Tribunal dará una respuesta a la cuestión, que será una sentencia de interpretación o validez. En caso de anulación tendrá efecto de raíz; aunque, dichos efectos podrán ser compensados con las reglas nacionales de prescripción y/o caducidad para garantizar la seguridad jurídica. El profe: se puede pedir cuestion prejudicial de urgencia, por haber gente en prision y se concede en 3 meses. Recurrir todo, multa administrativa y proceso penal e invocar Derecho de la Unión, con arreglo al Derecho procesal alemán. ¿De interpretación o validez? La cuestión prejudicial de validez, solo vale para cuestionar la validez de los actos de la Unión de derecho derivado (no sobre derecho originario). Por tanto, será de interpretación. Derecho Comunitario Yago Nan Fernández-Ayala 26 El problema de interpretación de esta cuestión. Artículo 56 del TFUE proclama la libre interpretación de servicios, distinta de la libertad de establecimiento, por el criterio de la permanencia de la prestación, es decir, cuestión distinta ir de vez en cuando a prestar servicio que establecer una empresa permanente en el país, lo segundo es libertad de establecimiento. Por tanto, son dos cosas distintas libertad de prestar servicios, de forma puntual a libertad de establecimiento. El Tratado, ante la peculiaridad del transporte, no protege libertad de servicios en este sector, la legislación es la del art.100, que es una base jurídica para elaborar una política al respecto (art. 58 del TFUE). Por tanto, no se rige por TFUE, sino por reglamentos respectivos, y no hay sobre globos aerostáticos. Por tanto, no se aplica Derecho de la Unión. Art. 18 del TFUE: se prohibirá toda discriminación por razón de nacionalidad. No se puede tratar de la misma forma al que opera en Alemania, que el que por razón fortuita y ocasional, termina sobrevolando espacio alemán; por tanto, se puede apreciar una discriminación indirecta contra austriacos. Así lo consideró el TJUE, en una sentencia. ¿El Estado ha restringido esta prohibición de discriminación? Se podría considerar esta discriminación indirecta, hay un test para medidas relacionadas con la libre circulación de personas ello: - Existe una restricción previa. - Pero hay una justificación para ello, que es la seguridad del espacio aéreo. - ¿Se considera cumple el principio de proporcionalidad? - Test de adecuación: ¿pidiendo licencias alcanzamos el objetivo? En principio sí, pero para obtener la licencia te piden demasiados requisitos; por tanto, no es una medida coherente. No es proporcionada - Test necesidad: ¿existen medidas menos restrictivas? Alemania dice que al principio aviso, pero impusieron una sanción; quizá habría medidas menos restrictiva. Por tanto, de nuevo, no es una medida proporcionada. La Carta, solo se aplica cuando se aplica derecho de la Unión (art. 51). Ahora que sabemos que se vulnera el principio de no discriminación; podemos aplicar la Carta. La sentencia de este caso es Michael Neukirchinger vs. Bezirkshauptmannschaft Grieskirchen. 4. ¿Tiene la Unión competencia para regular los globos aerostáticos? Exponga el tipo de competencia, en caso de haberla, y desarrolle las bases jurídicas aptas para que la Unión regule esta materia. La Unión tiene una competencia compartida para desarrollar políticas relacionadas con el transporte como señala el artículo 4 del TFUE. El desarrollo se realizará de acuerdo al artículo 100.2 del TFUE: “El Parlamento Europeo y el Consejo podrán establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea. Se pronunciarán previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones”. Otra opción, sería plantear una normativa en base a la competencia de Mercado Interior, al afectar a una actividad económica, pero considero que en este supuesto, el centro de gravedad está más ligado al medio de transporte como tal. 5. Aparte de una restricción a la libre prestación de servicios, ¿existe algún derecho fundamental en juego en este asunto que pueda usted invocar? Además, de la discriminación por razón de nacionalidad, mencionada en el enunciado. Se podrá alegar el principio de proporcionalidad de la pena, debido a que se esta persiguiendo a la empresa por la vía penal: “Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho nacional”. Pregunta