Aprender de la Experiencia. Ocho
estudios de caso para enseñar Políticas
Públicas y Gestión Pública.
Carlos Alza (compilador)
Erich Daniel Luna Jacobs
Otras publicaciones
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VI Seminario de Reforma del Estado
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Fondo Editorial de la PUCP
El Estado en el Perú. Una agenda de
investigación.
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El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Legítimos y radicales. Una aproximación
al estudio del frente de defensa del pueblo
de Ayacucho.
Mercedes Crisóstomo
Erich Daniel Luna Jacobs
Daniel Luna Jacobs
El sistema electoral
durante la República
Aristocrática
(1895-1919)
Licenciado en Filosofía y Magíster en
Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Ha sido
investigador de la Gerencia de Información y
Educación Electoral de la Oficina Nacional
de Procesos Electorales. Asimismo, se ha
desempeñado como consultor del
Ministerio de Educación y de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil principalmente
en temas de ética y democracia.
Actualmente, es profesor del Departamento
Académico de Humanidades y de la Escuela
de Gobierno y Políticas Públicas de la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
El sistema electoral durante
la República Aristocrática
(1895-1919)
Erich Daniel Luna Jacobs
2014
El Sistema Electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
© Erich Daniel Luna Jacobs
© Pontificia Universidad Católica del Perú
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú
www.pucp.edu.pe/escueladegobierno
Primera edición: marzo 2014
Tiraje: 250 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-03659
ISBN: 978-612-4206-27-6
Diseño, diagramación e impresión:
Tarea Asociación Gráfica Educativa
Psje. María Auxiliadora 156, Breña
“Si el pueblo entero es, en la República, dueño del poder soberano,
estamos ante una democracia; si el poder soberano está en manos de
una parte del pueblo, se trata de una aristocracia”
Montesquieu
Agradecimientos
Quisiera agradecer en primer lugar a la Escuela de Gobierno y
Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú por la
publicación del presente trabajo. Debo hacer un agradecimiento muy especial a los miembros del jurado que recomendaron la publicación de la
tesis el 5 de junio de 2012, día en que fue sustentada.
En primer lugar, a Henry Pease, de quien pude aprender la importancia de las instituciones políticas para el análisis y comprensión de
los fenómenos políticos. Luego, a Sinesio López, con quien pude tener
discusiones fundamentales sobre teoría política y de quien aprendí que es
necesario tener una aproximación teórica interdisciplinaria. Realmente él
vive bajo la sentencia de Hegel, según la cual “la verdad es el todo”. Y, en
último lugar, mi principal agradecimiento aquí es para Fernando Tuesta,
mi asesor de tesis y con el que aprendí acerca del estudio de los sistemas
electorales y sobre el institucionalismo contextualizado de Nohlen. Su
asesoría fue más que excelente en todo momento y es sobre todo gracias
a él que este trabajo existe hoy.
Extra-académicamente, debo mencionar las importantes discusiones que tuve con Mijail Mitrovic, Stephan Gruber y Javier Urbina mientras elaborada este trabajo. Sus comentarios tuvieron un impacto decisivo
Erich Daniel Luna Jacobs
en mi manera de abordar estos temas, siempre demandando de mí más
de lo que soy.
También agradezco el apoyo incondicional de mi familia (Jorge,
Pola, Gonzalo, Diego) Sin ellos este trabajo no hubiese sido posible. Y
finalmente, debo agradecer especialmente a Marinés. Su constante amor,
cariño, apoyo y comprensión han sido siempre necesarios en todo lo que
hago. A ellos está dedicado este primer libro.
10
Índice
Pág.
Introducción
13
Capítulo 1: Institucionalismo contextualizado y sistemas
electorales
1. Concepto, importancia y función de las elecciones
2. Derecho electoral
3. Sistemas electorales y sistemas de partidos políticos: enfoques
4. Elementos particulares y efectos de los sistemas electorales
4.1. Circunscripciones
4.2. Candidatura
4.3. Votación
4.4. Conversión de votos en escaños
5. Representación por mayoría y representación proporcional
6. Diseño institucional y evaluación de los sistemas electorales
21
23
27
28
31
31
32
33
34
35
38
Capítulo 2: República Aristocrática y sistemas electorales
1. La República Aristocrática entendida como una “oligarquía
competitiva”
2. De Cáceres de Piérola: de la Ley de 1892 a la de 1896,
pasando por la de 1861
2.1. La Constitución Política del Perú del 10 de
Noviembre de 1860
47
49
51
54
3.
4.
2.2. La Ley Orgánica de Elecciones del 4 de abril de 1861 62
2.3. La Ley Electoral del 17 de diciembre de 1892
64
2.4. Elecciones de 1895
66
2.5. La Ley Electoral del 20 de noviembre de 1896
68
De López de Romaña a Leguía: Apogeo del Partido Civil
y crisis del Partido Demócrata
81
3.1. Elecciones de 1899
82
3.2. Dos leyes en torno a la Junta Electoral Nacional
86
3.3. El distanciamiento de los demócratas y los civilistas
87
3.4. Elecciones de 1903
89
3.5. Las elecciones de 1904
92
3.6. Las elecciones de 1908
94
3.7. Ley de elecciones de 25 de noviembre 1908 (N°861)
95
3.8. Ley electoral del 18 de enero de 1912 (N°1533)
97
3.9. Facciones civilistas
98
Crisis en la República Aristocrática: El ascenso de Billinghurst
y la restauración de Benavides
99
4.1. Las elecciones de 1912
99
4.2. La Ley electoral del 26 de diciembre de 1912
(N° 1777)
102
4.3. La caída de Billinghurst
105
4.4. La Ley de Elecciones Políticas del 4 de febrero de
1915 (N° 2108)
106
4.5. Elecciones de 1915
110
4.6. Las elecciones de 1919 y el fin de la República
Aristocrática
114
Conclusiones
119
Fuentes
127
Introducción
La ciencia política es una disciplina con poca trayectoria, desarrollo, profesionalización e institucionalización en nuestro país. Ello
no implica que no haya habido antes en el Perú grandes estudiosos de
la política que hayan desarrollado trabajos relevantes sobre la realidad
política nacional e internacional. Lo que se busca señalar con esto es
simplemente el hecho de que dicha producción intelectual, académica, y a veces militante, ha venido casi siempre desde otras disciplinasy,
muchas veces, mediada por intereses y compromisos políticos concretos. Sin embargo, esta situación ya está empezando a cambiar: en los
últimos años que se han empezado a formar politólogos profesionales
con un conocimiento riguroso, tanto teórico, como metodológico, para
analizar fenómenos políticos.
A partir de este creciente desarrollo de la ciencia política en el
Perú, se han realizado muchos estudios y análisis, principalmente, sobre
los últimos procesos políticos, sobre los problemas de nuestra democracia y sobre la coyuntura política, tanto al nivel de un estudio de caso,
como también desde la perspectiva comparada. Sin embargo, creemos
que, si bien ello es fundamental y pieza clave para una verdadera contribución de la ciencia política a la academia y al país, ello no excluye
otras tareas igualmente importantes.
13
Erich Daniel Luna Jacobs
Es en este contexto, de campos que deben trabajarse de manera
igualmente seria y constructiva, que consideramos imperativo para la
ciencia política estudiar también la historia política de nuestro país. Ya se
han realizado, desde siempre prácticamente, análisis sobre los procesos y
fenómenos políticos. Sin embargo, consideramos como una contribución
esencial el aporte que pueda dar la ciencia política para este campo de estudio, buscando que ésta esta analice, con sus marcos teóricos, sus conceptos
y métodos propios, nuestra historia política.
La historia política es, como ya se sabe, un campo de estudio muy
rico, amplio y problemático que nos plantea serios desafíos. Nuestra tesis busca contribuir a dicho campo, concentrándose en la historia de las
instituciones políticas, concretamente, en la historia del sistema electoral
peruano. Creemos que las instituciones políticas son factores a los que
no siempre se les ha dado la importancia debida a la hora de describir
y evaluar momentos de nuestra historia. El reduccionismo ontológico y
epistemológico muchas veces ha estado presente en posiciones dogmáticas y ortodoxas que buscaban, por sobre todo, una monocausalidad y un
único factor o variable fundamental a la hora de querer explicar los fenómenos políticos. Las más de las veces se trataba, pues, de simplificaciones
ilegítimas.
Baste señalar, a modo de ejemplo, al marxismo que, con toda su
riqueza e importancia para la historia de la teoría social, ha pecado muchas
veces de buscar explicar siempre a lo político a través de lo económico-social (“modo de producción”, “lucha de clases”, etc.). La clásica división
hecha entre infraestructura económica y superestructura ideológica (Marx
2003) vetó, en la mayor parte de las veces, prestar una importancia fundamental a las instituciones políticas, pues se pensaba que ellas eran un mero
“reflejo” de los intereses de la clase dominante. Ello obviamente simplificaba y reducía el análisis, cayéndose muchas veces en diagnósticos altamente
cuestionables a nivel empírico, aunque bastante fieles a la doctrina.
14
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Mucho ha cambiado desde entonces, no solamente a nivel político, sino también a nivel teórico y, sobre todo, a nivel metodológico.
De ahí que ahora pensemos en los fenómenos políticos como siendo
sumamente complejos, con múltiples variables y factores y con múltiples relaciones de causalidad. Asimismo, es posible abandonar las pugnas sobre si es que hay un “único método correcto” o un “único marco
teórico” para “explicarlo todo” y adoptar en lugar de ello un pluralismo epistemológico y metodológico, pluralismo que resulta mucho más
efectivo para poder tener más y mejores explicaciones. De esta manera
se reconoce la complejidad de la realidad y la posibilidad de estudiarla
desde diferentes perspectivas y métodos, sin descartar que los enfoques
puedan complementarse (algo que la interdisciplinariedad contemporánea buscar muchas veces resaltar).
Es por eso es que este rechazo de la monocausalidad, así como del
reduccionismo en general, para reivindicar a las instituciones políticas
no puede interpretarse, obviamente, como un “reduccionismo invertido”. No se trata de afirmar que no es la economía la que explica o hace
de fundamento último, ni la cultura, ni la sociedad, sino que son las
instituciones políticas (o las variables que utilizaría principalmente la
ciencia política como disciplina) las que serían, “en última instancia”
(para usar un giro conocido del marxismo estructuralista) la causa última. Ello sería caer en un institucionalismo caduco. Se trata de dejar de
pensar que las instituciones no explican nada, pero sin pensar que por
ello ellas podrían explicarlo todo.
Lo que necesitamos es reconocer que las instituciones son importantes en la medida en que “conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos. Las instituciones
proveen información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a
los ciudadanos como a los líderes para la elección de ciertas estrategias y
sólo cabe explicar los resultados colectivos a través de las decisiones es15
Erich Daniel Luna Jacobs
tratégicas de los actores” (Colomer 2007: 18). Nosotros vamos a seguir
esta pista, pero matizando la última afirmación. Y es que, las instituciones son una variable más a tomar en cuenta, cuando se busca poder
explicar fenómenos políticos. Se trata de un factor importante pero no
del “único” factor. Es por eso que nuestro enfoque será, básicamente, el
de un institucionalismo contextualizado, tal y como ha sido desarrollado principalmente por Dieter Nohlen (Nohlen 2007).
Es en esta línea en la que ubicamos nuestros intereses sobre las
instituciones políticas. Si es que creemos que el estudio, análisis, evaluación y valoración de las instituciones políticas es condición necesaria
(aunque no suficiente) para una comprensión cabal de los fenómenos
políticos en toda su complejidad, creemos que es imperativo realizar
investigaciones sobre su génesis, desarrollo y evolución. Tal empresa,
por su magnitud, obviamente excede los límites de la presente investigación. Sin embargo, ella constituye el horizonte e ideal regulativo del
desarrollo de dicho campo de estudio de la ciencia política al cual el
presente trabajo se encamina.
Si bien, todo punto de partida puede ser considerado arbitrario,
nuestras delimitaciones responden a determinados intereses particulares que deben explicitarse y exponerse a continuación.
La poca estabilidad democrática que ha tenido nuestra historia
es obvia materia de interés y estudio para la ciencia política (basta ver
la poca continuidad democrática que ha existido en nuestra historia, la
mayor participación de militares en política, frente a la participación
civil y demás fenómenos análogos). Es por ello que dentro de nuestra
historia republicana causa mucho interés el período que Basadre (Basadre 2005) denominó como República Aristocrática (1895-1919).
Dicho periodo, gozó de múltiples procesos electorales, de partidos
y de intelectuales importantes. Nos referimos aquí, por supuesto, a
16
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
la denominada “generación del novecientos” (Planas 1994; Gonzales
1996).
Ahora bien, si las elecciones competitivas son pieza clave (Nohlen
2004) o condición necesaria de los regímenes democráticos, entonces
resulta imperativo estudiar el sistema electoral que estuvo vigente en
dicho período, su génesis, su estructura, sus elementos y su desarrollo.
Por eso estamos de acuerdo con Planas cuando éste afirma que “Si
aceptamos que las investigaciones restringidas a las ‘fuerzas económicas’
en pugna o a la extracción o procedencia social de los actores políticos
pueden –escribimos en condicional- resultar fragmentarias para explicar el efectivo funcionamiento de la República Aristocrática (entendida
como régimen político), habremos dado un paso muy importante hacia
la revaloración de las instituciones públicas en nuestra extensa trayectoria republicana y, en consecuencia, abonaríamos a nuestra reflexión en
torno a ellas para el presente tan singular que vivimos y para el futuro
tan optimista que anhelamos algún día vivir” (Planas 1994: 16).
Siguiendo lo anterior, creemos que un estudio del sistema electoral podrá echar nuevas luces sobre un período de nuestra historia
republicana tan estudiado como lo es el de la República Aristocrática.
Ello nos permitirá no solamente hacer una mejor descripción de los hechos, sino también una evaluación que responda a criterios mucho más
técnicos que meramente valorativos, normativos o axiológicos, aspectos
importantes de la percepción de fenómenos políticos pero que, si son
exacerbados, pueden sesgar y tergiversar un análisis y estudio que se
pretenda serio, científico y riguroso (Weber 1988).
Por ello es necesario hacer una descripción del sistema electoral
no solamente en sentido restringido, a sus elementos clave, sino que
también debemos abordarlo en sentido amplio, en su conjunto, pres17
Erich Daniel Luna Jacobs
tando igual atención al derecho electoral, a la constitución a las leyes y,
sobre todo, prestando particular atención a los organismos electorales,
ya que estos han jugado un rol fundamental en los procesos electorales
de dicho período. Solamente a partir de dicha interacción de elementos
y variables es que podremos comprender con mayor éxito la influencia
del sistema electoral en dicho contexto.
Finalmente, sobre los objetivos del presente trabajo, podemos
distinguir dos tipos: generales y específicos.
A un nivel general, podemos decir que este trabajo busca contribuir a la comprensión del desarrollo histórico que han tenido nuestras instituciones políticas, en el caso concreto del sistema electoral, así
como mostrar la importancia de los diseños institucionales: las reglas de
juego pueden contribuir a la comprensión y explicación de los procesos
políticos. Sin embargo, dicho poder explicativo es uno más y no el único para el estudio de los fenómenos políticos.
En el caso de los objetivos específicos, lo central que persigue el
presente trabajo es (1) describir y explicar el funcionamiento del sistema electoral vigente durante la República Aristocrática (1895-1919).
Este objetivo implica abordar preguntas como las siguientes: ¿Cómo era
el sistema electoral en la República Aristocrática? ¿Qué caracterizaba a
sus elementos fundamentales? ¿Cómo era el derecho electoral? ¿Cómo
eran los organismos electorales? ¿Qué cambios se dieron en las leyes
electorales a lo largo de dicho lapso de tiempo? ¿Qué semejanzas y diferencias (génesis, desarrollo, evolución) existieron en el sistema electoral
a lo largo de dicho lapso de tiempo?
El otro gran eje de los objetivos específicos es el (2) evaluar el
sistema electoral vigente durante la República Aristocrática, prestando
atención a los criterios técnicos propios de la ciencia política y de la
18
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
sistemática electoral. Acá seguimos los criterios propuestos por Nohlen
(Nohlen 2004). Las preguntas que pueden hacer de hilo conductor para
esto son las siguientes: ¿Qué tan representativo era el sistema? ¿Qué tan
concentrador era el sistema electoral? ¿Qué tan simple o transparente
era el sistema electoral? ¿Qué tan legítimo era el sistema electoral?
19
Capítulo 1
INSTITUCIONALISMO CONTEXTUALIZADO Y SISTEMAS ELECTORALES
Institucionalismo contextualizado y
sistemas electorales
P
ara nuestro marco teórico vamos a seguir, como ya lo hemos
mencionado y anticipado en la Introducción del presente
trabajo, el institucionalismo contextualizado de Dieter Nohlen. Su sistematización y presentación de los conceptos, fundamentos, elementos y criterios para comprender, describir, explicar
y evaluar a los sistemas electorales de las democracias modernas
será el principal insumo teórico del presente trabajo. Desarrollaremos a continuación, pues, un marco teórico que nos permita
establecer conceptos y criterios clave.
1.
Concepto, importancia y función de las elecciones
Podemos empezar partiendo del factum de las elecciones en las
democracias liberales modernas actuales y constatar que quizá sea lo
común que tienen dichos Estados, aunque con diferencias importantes.
El hecho básico que se comparte es que se tienen procedimientos
para elegir representantes, aunque dichos procedimientos no
23
Erich Daniel Luna Jacobs
sean exactamente iguales en todos los casos. Estos procedimientos son,
pues, el método democrático cuasi por antonomasia, en la medida en que
es uno de los pocos momentos donde los ciudadanos de las sociedades
modernas tiene cierto control sobre los representantes y gobernantes, en
la medida en que son estos mismos ciudadanos quienes los eligen por un
periodo determinado de tiempo.
Ahora, no debemos perder de vista que las elecciones son
una técnica para elegir representantes y que por sí solas no garantizan
democracia. De ahí que pueda haber elecciones en países no democráticos,
sobre todo hoy, donde existen regímenes autoritarios con elecciones
(Levitsky y Way 2010). Se trata, pues, de una condición necesaria (todas
las democracias liberales tienen elecciones), pero no de una condición
suficiente (no todo régimen político que tenga elecciones puede ser
considerado, sin más, como un régimen político democrático).
Las tres condiciones fundamentales que poseen los procesos
electorales en los países democráticos son (1) la libre elección de los
ciudadanos, es decir, que el voto de los ciudadanos sea libre1;(2) el hecho
de que no exista únicamente un partido; y (3) que cualquier partido
tenga la posibilidad de ganar (que exista verdadera incertidumbre).
Tener opciones y capacidad de elegir entre ellas son pues, requisitos de
las elecciones democráticas. Cuando la ley ampara a estas condiciones
estamos ante elecciones competitivas (sistemas democráticos). En caso
de que esto no sea del todo así, se tendrá como resultado la realización
de elecciones no competitivas (sistemas políticos totalitarios) y elecciones semi-
1 Que el voto sea libre implica que no exista coerción sobre el elector para determinar
su preferencia. Esto no debe confundirse con el hecho de que es posible que el voto sea
obligatorio o facultativo. La libertad radica en poder elegir el candidato de la preferencia
de uno y no en si es que uno está obligado a votar en general. Actualmente en nuestro
país el voto es obligatorio y libre y ello no constituye ninguna contradicción para los
principios democráticos.
24
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
competitivas (políticos autoritarios). Este último tipo, regímenes políticos
con elecciones competitivas e injustas (el régimen es autoritario y usa
su poder y recursos para impedir una competencia libre y justa) ha sido
recientemente tipificado como “autoritarismo competitivo” (Levitsky y
Way 2010).
En todo caso, los principios que Nohlen deriva de la idea regulativa
de elecciones competitivas para hacer de criterio evaluador de la realidad
empírica son los siguientes:
1. Propuesta electoral libre.
2. Competencia entre candidatos (posiciones y programas políticos).
3. Igualdad de oportunidades para los candidatos.
4. Libertad de ele
cción (voto secreto).
5. El sistema electoral no debe provocar resultados no-democráticos.
Las elecciones competitivas, como ya hemos visto, son un elemento
central de los sistemas políticos democrático-liberales, al punto de ser una
condición necesaria (pero no suficiente) de estos sistemas. Sin elecciones
no hay democracia, aunque las elecciones por sí mismas no la garanticen.
En cambio, en los países del llamado socialismo real, las elecciones son no
competitivas ya que dicho procedimiento está enteramente subordinado
al hecho de que es un único partido el que legítimamente dispone del
poder, por la “misión histórica” que supuestamente posee. Finalmente,
las elecciones semi-competitivas son compatibles con la articulación de
25
Erich Daniel Luna Jacobs
una oposición, pero que no tiene una efectiva posibilidad de quitarle
la hegemonía a quien detenta el poder autoritariamente (el ejemplo de
Nohlen es el PRI de México hasta la década de 1980).
Las funciones de las elecciones competitivas serían, además, en lo
esencial:
•
El poder expresar la confianza del electorado en los candidatos
electos.
•
El poder constituir cuerpos representativos funcionales.
•
Poder controlar al gobierno o rendición de cuentas política
(Peruzzotti 2002)
Sin embargo, aquí debemos resaltar la importancia sobre el
contexto que venimos mencionando desde el inicio del trabajo y que
Nohlen especifica de la siguiente manera: “Las funciones específicas de
las elecciones dependen de las circunstancias sociales, institucionales y
políticas. En países socialmente fragmentados, las elecciones pueden
tener la función de posibilitar la representación justa de los diferentes
grupos socioculturales o de superar políticamente las divisiones formando mayorías parlamentarias (...)” (Nohlen 2004: 17).
Aquí es donde debemos señalar tres factores estructurales
importantes en la determinación de las funciones que adquieren las
elecciones:
•
La estructura del sistema social: clases sociales, grupos,
antagonismos, minorías, etc.
•
La estructura del sistema político: si es presidencialista,
parlamentario, etc.
26
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
•
La estructura del sistema de partidos: número, tamaño,
diferencia ideológica, etc.
En conclusión, tenemos que las elecciones competitivas son una
condición necesaria de las democracias liberales cuyas funciones, si
bien tienen ciertos principios comunes, varían de acuerdo al contexto
y a la historia del lugar donde se realizan. Por su parte, las elecciones
semi-competitivas serían propias de regímenes autoritarios donde la
idea central de la elección tiende más a la estabilidad y legitimidad del
orden político, legitimidad que busca mostrar a la opinión pública
internacional. Finalmente, las elecciones no competitivas habrían sido
propias de los regímenes totalitarios del socialismo real (Nohlen no utiliza
otros ejemplos para hablar de totalitarismo).
2.
Derecho electoral
El derecho electoral es central para la comprensión de los procesos
electorales. Comprende los requisitos legales para poder elegir representantes,
así como los requisitos que posibilitarían a alguien ser susceptible de ser
elegible como representante. Por eso es que debemos pasar a ver lo que
ha terminado siendo establecido por el derecho electoral después de los
múltiples cambios ocurridos desde fines del siglo XIX y el siglo XX (sobre
todo en occidente). Ello constituye un pilar irrenunciable de las democracias
liberales plurales que buscan consolidarse en nuestro siglo.
Hay cuatro principios básicos para el sufragio que debemos revisar
a continuación (y que nos servirán para evaluar el sistema electoral de la
República Aristocrática posteriormente).
1.
El primero de ellos es que el sufragio es universal. Ello implica
que no puede discriminarse a nadie por su raza, sexo, religión, etc.
27
Erich Daniel Luna Jacobs
Obviamente existen requisitos para poder elegir y ser elegidos, como
por ejemplo el tener determinada edad. Sin embargo, el hecho de
que todos podamos, en última instancia, tener la posibilidad de
elegir y ser elegidos es pieza clave de las democracias modernas.
2.
El siguiente principio tiene que ver con el que sufragio es igual. Ello
implica que todos los votos valen lo mismo, independientemente
de variables como ingresos, raza, religión, etc. Esto es importante
porque pone en igualdad a los ciudadanos y hace que sus decisiones
sean respetadas y tomadas en cuenta por igual, a la hora de decidir
quiénes serán los representantes políticos.
3.
El tercer principio es que el sufragio es secreto. Este principio busca
que no exista coacción para la emisión del voto, con el fin de
proteger la libertad de los ciudadanos.
4.
Finalmente, el último principio es que el sufragio es directo. Salvo
casos excepcionales (como el caso de los colegios electorales), ya no
existe la elección indirecta. Los electores eligen directamente a sus
representantes.
A estos principios subyace uno fundamental: el sufragio es libre.
Hay una libertad para elegir. Ello no implica que votar no sea obligatorio.
A lo que se alude, más allá de que el voto sea facultativo u obligatorio, es
que existe un verdadero margen de elección.
3.
Sistemas electorales y sistemas de partidos políticos:
enfoques
Los sistemas electorales, entendidos en sentido estricto (tal y como
los estudia la ciencia política contemporánea), son los mecanismos y
28
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
procedimientos que permiten convertir los votos en escaños, así como el
derecho electoral es entendido de manera restringida como los requisitos
legales para elegir y ser elegido. Los sistemas electorales pueden clasificarse
como mayoritarios o proporcionales. Dicha diferenciación responde a
objetivos políticos concretos.
El contexto socio-histórico y las variables estructurales son
esenciales para ver los posibles alcances, límites y efectos que los sistemas
electorales vayan a tener sobre los resultados políticos. Como en las
democracias representativas modernas son los partidos los que canalizan
los intereses políticos, las elecciones relativas a las reglas tendrán que ver
con los intereses de cada una de las fuerzas políticas. Un partido pequeño
no tendrá la misma opinión de las reglas que un partido grande, si es
que las fórmulas para convertir los votos en escaños favorecen a los
partidos grandes, o si es que las circunscripciones favorecen a los partidos
grandes y viceversa. Unos buscarán “representación justa”, otros buscarán
“estabilidad” o “gobernabilidad”. Aquí se ve que los intereses de los
diversos partidos políticos, así como la correlación de fuerzas existente
entre ellos, es clave para poder comprender cómo van desarrollándose y
evolucionando los diversos sistemas electorales.
Ahora bien, para poder estudiar a las instituciones políticas se han
desarrollado diferentes enfoques. Nohlen pasa revisión a los tres más
importantes en la ciencia política:
1.
El primero de ellos es el enfoque normativo. Dicho enfoque
está dirigido por valores e ideales. Tiene un carácter deductivo y
busca demostrar y conocer a priori qué tipo de sistema, diseño
e institución es el mejor “sin más”. Este enfoque tiene, pues,
pretensiones universalistas. El normativista sería alguien que optaría
por el sistema mayoritario o proporcional de manera categórica,
buscando demostrar que uno es mejor que el otro “siempre”. En
29
Erich Daniel Luna Jacobs
lo que respecta a las formas de gobierno, puede considerarse que
los intentos de Linz y Valenzuela (Linz y Valenzuela 1998) por
demostrar que el parlamentarismo es superior al presidencialismo
serían de este estilo. Nohlen (Nohlen 2007) cree que es el
enfoque más débil por obvias razones: el contexto importa y las
circunstancias y procesos particulares generan diferentes efectos.
No pueden funcionar las mismas instituciones igual de bien
siempre, ni en todo lugar, ni en todo momento.
2.
Los dos últimos enfoques no son normativos, sino empíricos. El
primero de los enfoques empíricos es el empírico-estadístico. Como
su nombre lo indica, dicho enfoque busca elaborar modelos
explicativos fundamentalmente cuantitativos. La gran ventaja de
estos modelos es que pueden abarcar una gran cantidad de casos,
lo cual implica tener una gran cantidad de datos e información. El
problema de dicho enfoque es que omite muchas particularidades
que son difíciles de cuantificar y ello puede hacer que los modelos
explicativos puedan ser, en varios casos, simplificadores. Y es que,
es difícil poder operacionalizar toda la complejidad de los casos.
De ahí que muchas inferencias puedan ser cuestionables, al mismo
tiempo que se pueda decir que muchos casos son difíciles de
comparar por las grandes diferencias que posee.
3.
El último enfoque, que es el que suscribe Nohlen (y el que
seguiremos nosotros), es el enfoque empírico-histórico. A diferencia
del empírico-estadístico, este otro enfoque abarca menos casos,
pero prestando atención a la historia y procesos particulares de
cada caso. La información cualitativa es esencial y la comparación
entre contextos similares puede enseñar mucho sobre los efectos
de las instituciones, así como también sobre los límites y las
posibilidades de reforma institucional.
30
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
4.
Elementos particulares y efectos de los sistemas
electorales
Tenemos que tener ya muy presente que los sistemas electorales
son estructuras y procedimientos que integran y articulan múltiples elementos. Las normas del sistema abarcan, de acuerdo a Nohlen, cuatro
grandes áreas:
(1) la distribución de las circunscripciones electorales,
(2) las candidaturas,
(3) la votación y
(4) la conversión de votos en escaños (Nohlen 2004: 57).
Todos estos campos tienen varias reglas técnicas, múltiples posibilidades de combinación y un margen de creatividad. Dicha combinación de elementos, en tanto combinación, tendrá diferentes efectos en
los resultados electorales. En pocas palabras, una misma cantidad de votos
tendrá resultados diferentes si las reglas son diferentes. Asimismo, además de
las reglas, el contexto influye en lo que estas pueden reformar o promover.
Mismas reglas en contextos diferentes hacen resultados diferentes, así como
diferentes reglas en “contextos iguales” harían resultados diferentes. Empezaremos pues, por el orden propuesto, partiendo de la cuestión relativa a las
circunscripciones.
4.1.
Circunscripciones
El asunto de las circunscripciones es fundamental. Deberemos entender por circunscripciones electorales a una cantidad determinada de
electores que disputan una determinada cantidad de escaños. El criterio
tiene que ver, en un nivel fundamental, con el número de electores y no con
31
Erich Daniel Luna Jacobs
una división político-administrativa, aunque esta vía sea la más común. El
tamaño de la circunscripción está vinculado a la cantidad de escaños que
tenga cada circunscripción. Por eso es que podemos afirmar que mientras
más grande es la circunscripción, mayor es el efecto proporcional y viceversa. Si la circunscripción es grande, los partidos pequeños tienen posibilidades de obtener un escaño. El caso límite sería la circunscripción única a
nivel nacional sin una barrera legal o umbral de representación.
Asimismo, estas divisiones nunca son fijas, sino que deben siempre prestar atención a los procesos migratorios y cambios demográficos,
ya que ello redefine mucho al electorado y a la cantidad de escaños que
deban disputarse. A este imperativo debe sumarse la crítica a cualquier
intento o propuesta que busque manipular las circunscripciones en beneficio o perjuicio de un partido específico.
Este último punto puede verse ejemplificado con el caso francés,
donde bajo la V República francesa se modificaron las circunscripciones
de tal manera que los comunistas requerían muchísimos más votos que
los demás partidos para obtener un escaño (Nohlen 2004: 229-250). Este
debate es importante porque abre la discusión en tono a si es que efectivamente todos los votos realmente valen igual porque si se modifican
las circunscripciones de esta manera, entonces uno puede obtener más
escaños con menos votos y viceversa. Esto suele ser denominado como
gerrymandering.
4.2.
Candidatura
Sobre la candidatura, la clásica contraposición que se da es entre
votar por un candidato, a nivel unipersonal, o por la lista de un partido.
La lista cerrada y bloqueada implica que el votante vota por toda la lista
de golpe y en el orden dispuesto por el partido. La lista cerrada y no bloqueada permite al elector decidir quiénes serán los miembros del partido
32
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
que lo representarán. Por ejemplo, actualmente en nuestro país tenemos
esta modalidad bajo la figura del voto preferencial. Obviamente puede
verse que en este caso hay una mayor independencia entre el candidato
y su partido, así como una mayor relación entre candidato y electorado.
En el caso de las listas abiertas, el elector puede armar su propia lista,
trascendiendo las barreras partidarias de las listas cerradas.
4.3.
Votación
En el caso de los procedimientos de votación, que están íntimamente ligados con la forma de candidatura, lo que se analiza es el voto.
Nohlen establece la lista siguiente:
•
Voto único: 1 voto.
•
Voto preferencial: expresa preferencia.
•
Voto múltiple: varios votos, tantos como escaños.
•
Voto múltiple limitado: el número de votos es inferior al total.
•
Voto alternativo: se pueden indicar segundas, terceras, cuartas
preferencias.
•
Acumulación: se puede acumular varios votos en un mismo
candidato.
•
Panachage: se pueden repartir los votos entre candidatos de
listas diferentes.
•
Sistema de doble voto: 1 voto por candidato a nivel uninominal y 1 voto por lista a nivel plurinominal.
•
Voto simultáneo: 1 voto toma dos o más decisiones.
33
Erich Daniel Luna Jacobs
4.4.
Conversión de votos en escaños
En el caso de la conversión de votos en escaños, lo que tenemos
son fórmulas muy importantes, con efectos políticos decisivos. Nos
limitaremos a clasificar y señalar lo más importante de dichas fórmulas. Sin
embargo, se puede consultar el respectivo capítulo para una presentación
más completa.
Lo primero que Nohlen tematiza es la barrera legal o umbral de
representación. Dicha barrera alude al mínimo porcentaje que votos que
un partido debe sacar para obtener escaños, a un mínimo de escaños que
debe obtener en las circunscripciones. Sobre las fórmulas, tenemos que
en el caso de los sistemas mayoritarios las posibilidades son básicamente
mayoría absoluta, mayoría relativa y, eventualmente, añadir la posibilidad
de una segunda vuelta.
En el caso de los sistemas proporcionales las cosas son más complejas.
Tenemos por un lado a los procedimientos de divisor, que “se caracterizan
por la división de los votos obtenidos por los diferentes partidos ente series
de divisores, lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para
cada uno de los partidos. Los escaños se asignan entonces a los mayores
cocientes (cifras mayores)” (Nohlen 2004: 72). El método más conocido y
usado aquí es el método D’Hondt, con sus diferentes variedades.
El otro gran procedimiento es el del cociente electoral. Dicho
procedimiento se caracteriza “por la determinación de un cociente
electoral o cantidad mínima de votos para obtener un escaño. Los partidos
obtienen tantos escaños como veces quepa el cociente electoral dentro del
número de votos recibidos (sin considerar aquí diferencias respecto al
concepto de ‘voto válido’ que existe en algunos países de América Latina)”
(Nohlen 2004: 74). Lo más representativo de este procedimiento es el
método Hare y el procedimiento de escaños restantes.
34
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Finalmente, luego de presentar estos elementos, Nohlen nos
menciona los pasos que uno debe seguir para poder hacer un análisis
riguroso de los sistemas lectorales. Los pasos en cuestión son los
siguientes:
•
Análisis de las reglas técnicas y sus efectos.
•
Análisis de las reglas en conjunto e identificación de los
elementos que determinan los efectos del sistema.
•
Análisis de las variables del comportamiento político que
pueden codeterminar los efectos del sistema.
Ahora que hemos visto brevemente los elementos centrales del
sistema electoral, podemos pasar a ver los principios de representación.
Todo ello con vistas al objetivo fundamental del resumen: ver los criterios
de evaluación de los sistemas electorales.
5.
Representación por mayoría y representación
proporcional
A grandes rasgos podemos partir de las definiciones más
esquemáticas y clásicas sobre los dos principios de representación que
articulan a los sistemas electorales. La representación por mayoría busca
que ganen los escaños quienes obtengan la mayoría absoluta o relativa de
los votos. La representación proporcional tiene como meta reflejar a las
fuerzas sociales lo más exactamente posible. En pocas palabras, busca que
exista una proporción lo más exacta posible, entre los votos y los escaños.
Estos dos principios son para Nohlen antitéticos. A diferencia de Sartori
(Sartori 1993), para Nohlen (Nohlen 2004) no hay un continuum entre
ellos. Cada principio posee, pues, sus propios objetivos políticos.
35
Erich Daniel Luna Jacobs
El objetivo de los sistemas mayoritarios es generar una mayoría
en el parlamento para un partido o para una alianza de partidos. La
idea es pues, producir gobiernos de este tipo, aun cuando no se tenga
necesariamente una mayoría de votos. En el caso de la mayoría relativa, ello
es mucho más evidente como posibilidad. Por su parte, la representación
proporcional busca reflejar con la mayor exactitud posible a las fuerzas
sociales y políticas de una población determinada. Esto implica buscar
que la relación entre la cantidad de votos obtenidos y la cantidad de
escaños asignados sea la más proporcional posible.
Podemos diferenciar, siguiendo lo anterior, a los sistemas electorales
de mayoría o pluralidad y a los sistemas de representación proporcional en
base a dos grandes criterios. El primero ya lo mencionamos: el principio de
representación. Sin embargo, el segundo no deja de ser menos importante.
Nos referimos a la fórmula de decisión, es decir, a la fórmula que convierte
los votos en escaños. En el caso de los sistemas mayoritarios, gana el escaño
quien obtenga la mayoría (absoluta o relativa) de los votos. En el caso de la
representación proporcional requerimos de una fórmula que nos permite
convertir los votos en escaños, pero buscando una proporción.
Retomando ambos elementos del sistema electoral, diremos que
el principio de representación sirve para distinguir a los sistemas entre
sí. Podemos comprender a los principios como los fines y a las fórmulas
como a los medios. Y es que, las alternativas entre los fines son pocas,
pero podemos tener varios medios diferentes para realizar estos fines.
Obviamente existe la posibilidad de combinar algunos elementos que
están tradicionalmente en un sistema. Nohlen tiene la convicción de que
la complejidad de cada contexto exige pensar en soluciones que combinen
diferentes elementos. Por eso reducir el problema y las soluciones a los
“tipos puros” es, para Nohlen, un despropósito. Sin embargo, hay dos
grandes alternativas en lo que se refiere a principios: representación
proporcional o representación por mayoría.
36
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Ahora bien, si queremos estudiar las consecuencias de los sistemas
electorales, Nohlen defiende una serie de consideraciones necesarias para
que dichos estudios tengan sentido. La primera consideración tiene que ver
con la idea de que juzguemos a un sistema electoral por qué tanto realiza
o cumple su principio de representación. Como son diferentes (hemos
mencionado ya la visión antitética de Nohlen frente a la de Sartori) no
tiene sentido criticar un principio con otro principio. En pocas palabras,
no tiene sentido decir que un sistema mayoritario tiene el problema de no
ser proporcional y que un sistema proporcional tiene el problema de no
ser mayoritario, con todos los detalles que esos diagnósticos impliquen.
Hacer esto sería hacer, en buena cuenta, una crítica ilegítima, debido
a que se estarían midiendo con criterios diferentes los objetivos que se
propone cada uno de los dos grandes principios que estructuran a los
sistemas electorales. Esta crítica tendría tan poco sentido como la que
suele realizarse cuando se comparan sistemas políticos ideales con sistemas
políticos reales (Sartori 1988).
Gracias a la comparación (Sartori y Morlino 1994), herramienta
que Nohlen considera la más fructífera de la ciencia política, es que
podremos evaluar a los diferentes sistemas, estableciendo ciertas
tipologías que clasifiquen a los sistemas que compartan un mismo
principio. Asimismo, si tenemos claro este horizonte de interpretación
crítica, entonces podremos también evaluar a los diversos elementos de
cada sistema, viendo si es que efectivamente promueven el objetivo del
principio en cuestión.
La otra consideración es que nuestra evaluación del principio
de representación no puede desconocer el contexto socio-histórico,
la situación determinada en la que opera cada sistema, así como con
los desarrollos de la teoría democrática. Se trata, al parecer, de una
consideración que busque poder mediar o articular lo normativo y lo
fáctico.
37
Erich Daniel Luna Jacobs
6.
Diseño institucional y evaluación de los sistemas
electorales
Hay dos necesidades fundamentales para la política y la ciencia
política en este campo. La primera es una necesidad social-tecnológica.
Lo que se busca es aplicar el conocimiento de los sistemas electorales para
diseñar instituciones que cumplan con los objetivos del buen gobierno. La
segunda necesidad es una necesidad de tipo evaluativa. Dicha necesidad
tiene que ver con la posibilidad de medir las capacidades y funcionalidad
de los sistemas y diseños institucionales.
En las últimas décadas del siglo pasado se democratizaron varios
países (Huntington 1994; O’Donnell, Schmitter y Whitehead 1989) y se
necesitaban nuevos que pudieran adecuarse a estas realidades, en lo que
respecta a cuestiones tan básicas como representación y gobernabilidad.
Estas circunstancias evidencian la importancia del contexto, así como la
comparación, para poder realizar diseños exitosos.
Ahora bien, un primer elemento de esta compleja relación es
la que concierne al vínculo que poseen las instituciones y la cultura
política. Recordemos que el institucionalismo da muchísimo más peso
a las instituciones y buenos diseños por sobre lo demás. En este extremo
podríamos pensar en quienes defienden diseños como “mejores” de
manera a priori. La defensa del parlamentarismo como mejor forma de
gobierno para América Latina sería un ejemplo de este institucionalismo,
tal y como la defendieron en su momento autores como Linz (Linz y
Valenzuela 1998). La otra posición extrema sería la que abogue por
un fuerte pathdependence, donde los valores y la cultura están tan
íntimamente arraigadas que es muy difícil lograr cambios profundos y
efectivos. Nohlen pone a Putnam (Putnam 1994) como un representante
de esta tendencia.
38
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Nohlen quiere resaltar dentro de esta polémica la relevancia
del enfoque histórico-empírico, enfoque que sí considera que las
instituciones cuentan, pero que su desempeño e importancia “dependen
de la contingencia política: estructuras sociales, memoria histórica,
cultura política, retos políticos, etc.” (Nohlen 2004: 138). Dentro
de estos múltiples aspectos y variables hay algunas relaciones que son
centrales como, por ejemplo, la relación entre el Estado y la sociedad,
la centralidad del sistema representativo, el sistema de partidos y los
modos de interacción y comportamiento de los actores políticos, es
decir, la cultura política. Sobre este último punto, Nohlensí considera
que la cultura política tiene una mayor incidencia en las instituciones
(Nohlen 2004: 138-139).
De ahí que Nohlen concluya lo siguiente: “el politólogo/ politóloga
que se dedica al diseño institucional debe saber que las instituciones
cuentan, pero que su peso es relativo. Por lo demás hay factores políticos
que determinan su estructura en la práctica. Y estos mismos factores
influyen mucho en los efectos de las instituciones. El estudio de las
instituciones y la alternativa entre opciones institucionales debe tomar en
cuenta los contextos sociopolíticos. Del contexto depende la importancia
que puedan alcanzar las instituciones” (Nohlen 2004: 139). Veremos que
esto será muy importante a la hora de ver los efectos de las progresivas
reformas institucionales que se dieron al sistema electoral duran la
República Aristocrática.
Hemos visto ya cuál es la posición de Nohlen en lo relativo a la
relación cultura política-instituciones políticas. Ahora bien, en lo que
respecta al sistema de partidos, Nohlen resalta una diferencia fundamental
frente a las demás instituciones: el sistema de partidos responde a
variables sociales, históricas y estructurales, además de las institucionales,
y no al mero acuerdo de los legisladores (Lipset y Rokkan 1967). En
pocas palabras, mientras que por decisión, uno podría cambiar la forma
39
Erich Daniel Luna Jacobs
de gobierno, es imposible “decretar” que un sistema de partidos sea de tal
o cual manera. Pero, al mismo tiempo que el sistema de partidos es una
variable dependiente por los factores anteriormente mencionados, es una
variable independiente ya que tiene mucho que ver en las posibilidades,
opciones, efectos y comportamientos que puedan surgir en lo concerniente
al diseño, aplicación y desempeño de las instituciones políticas.
Una vez dichas estas cosas, debemos pasar al problema de los
diseños. En este campo, debemos situarnos en el nivel operativo. Y antes
de decir algo acerca de ello, es necesario explicitar una tesis fundamental:
“la política es mucho más compleja que como suele ser tratada en la
ciencia política” (Nohlen 2004: 141). La ciencia política, como toda
ciencia o disciplina, estudia un “aspecto” o “porción” de la realidad. Por
ejemplo, uno puede estudiar la relación entre el sistema electoral y el
sistema de partidos, prestando atención a determinados aspectos. A esto
debe añadirse el que la ciencia política tiene como premisa a la premisa
ceterisparibus. Dicha premisa reduce la complejidad de la realidad ya que
se asumen como constantes ciertas variables, con el fin de estudiar las
que nos interese demostrar que tienen tal o cual efecto. Por eso es que
la política es más compleja que la ciencia política, en tanto quehacer
científico (Sartori 1984).
Es en el nivel operativo donde constamos que nunca se eligen
diseños institucionales porque sean los “mejores” (best system approach).
Lo que se dan son acuerdos y negociaciones entre las fuerzas políticas.
Ello debe hacernos pensar en que las soluciones institucionales tienden
hacer, por estas razones, combinadas. De esta manera, el debate por
tipos institucionales “puros” deviene etéreo para el consulting político,
ya que en este nivel las particularidades y complejidades específicas
son determinantes. No hay pues, ningún tipo de deducción a priori
sobre qué tipo de diseño debe ser el que una sociedad determinada
debe tener,
40
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Es por esta complejidad que el margen de opciones trasciende los
clásicos dualismos de los tipos puros. No se trata simplemente de elegir
“o lo uno, o lo otro”. La realidad es suficientemente compleja como para
posibilita diseños combinados y complejos. Sin embargo, su complejidad
tiene límites y ello implica el que no podamos tomar “cualquier decisión”,
si es que queremos tener diseños que respondan a determinados criterios.
En pocas palabras, Nohlen considera que tenemos varias opciones,
aunque no tengamos una infinidad de ellas. Si bien podemos tener varias
alternativas, no debemos dejar de mantener una mirada que sea realista y
que busque medidas viables.
Por ello, y regresando a las cuestión de los enfoques de investigación
y aproximación a los estudios comparados de la ciencia política, Nohlen
reitera los principios esenciales que articulan y fundamentan el enfoque
histórico empírico. El primero de ellos es que no hay ningún sistema ideal.
Aquí Nohlen sigue a Sartori: el mejor sistema es el que mejor se adapta.
El segundo principio afirma que las soluciones institucionales no pueden
ser “generales”. Todo diseño debe ser pensado para una complejidad
y contexto determinado. Finalmente, el tercer principio afirma que
las soluciones son el resultado de procesos de negociación y toma de
decisiones por parte de los actores políticos. Esto es extremadamente
importante porque constituye un llamado de atención a reconocer que
las decisiones son el fruto de las negociaciones de diversos actores, donde
se evidencian múltiples intereses en conflicto. Esta es la razón por la
cual es que Nohlen puede afirmar que, incluso si existiera una “solución
general” (posibilidad que ya fue descartada por el segundo principio),
esta solución no podría aplicarse “sin más” porque quienes toman las
decisiones tienen intereses específicos.
Reconocer lo particular de cada contexto es, pues, el imperativo
metodológico y epistemológico del diseño institucional exitoso. Por eso
es que Nohlen nos invita a hacernos las siguientes preguntas, cuando de
41
Erich Daniel Luna Jacobs
problemas de diseño se trata: “¿Cuál es el problema? ¿Qué soluciones
alternativas hay? ¿Cuáles serían adecuadas en el caso concreto? ¿Qué
factores condicionan qué variables? ¿Qué recursos propios existen en el
país? ¿Qué solución es viable, políticamente realizable?” (Nohlen 2004:
146). El institucionalismo contextualizado de Nohlen busca pues, rescatar
la importancia del contexto, siendo fiel a un enfoque sistémico.
En base a las preguntas y a los principios presentados es que
podemos pasar a establecer ciertas consideraciones previas para tener
criterios de evaluación, en lo que a sistemas electorales se refiere.
Lo primero que debe decirse es que no hay, ni va a haber, ningún
sistema ideal. El tiempo y el espacio son factores importantes para
considerar que tal o cual sistema sea deseable frente a otro. Lo segundo es
que a los sistemas electorales se les pueden presentar múltiples exigencias
diferentes. De ahí que sea preferible buscar satisfacer más de una
exigencia, ya que los contextos complejos requieren de diseños complejos,
pues tienen exigencias complejas que deben ser satisfechas. Lo tercero
es que la relevancia de tal o cual exigencia depende, en gran medida,
de supuestos teórico-democráticos y político-partidarios. Algunos
partidos preferirán algunas exigencias por sus intereses. Asimismo, los
académicos, investigadores e intelectuales pueden, además de su adhesión
militante, expresar más claramente ciertas preferencias, en lo relativo a la
satisfacción de exigencias, por las concepciones de lo que es (o debiera
ser) la democracia (ideales, valores, prescripciones normativas, etc.). El
cuarto punto que se debe tener en cuenta es que no es posible satisfacer
todas las exigencias al mismo tiempo y con el mismo grado de éxito.
Esta afirmación está íntimamente ligada con la primera (no hay sistema
electoral ideal). Lo que hay son diferentes exigencias y objetivos que están
en conflicto. Todo diseño privilegia algunas exigencias en desmedro de
otras o, incluso, prefiere tener éxito en la satisfacción de determinadas
exigencias a costa de generar, con dicho diseño, deficiencias o fracasos
42
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
en otras exigencias. El quinto punto se desprende de lo anterior: la
opción por un sistema implica que consideramos preferible el satisfacer
determinadas exigencias. Sin embargo, hay que buscar siempre minimizar
la ignorancia e ingenuidad, ya que se puede pensar que un sistema podría
resolver todas las exigencias de manera igualmente eficiente y exitosa.
Finalmente, el sexto punto sostiene que si queremos satisfacer exigencias
que normalmente son antagónicas, requeriremos de diseños bastante
complejos con múltiples elementos.
Establecidos estos puntos, podemos pasar a ver cuáles son las
expectativas realistas que, a nivel mundial, podrían esperarse de los
sistemas electorales en general. Dichas exigencias nos podrán servir para
pensar en posibles criterios para medir y poder evaluar rigurosamente a
los sistemas electorales. Las cinco exigencias son las siguientes:
1. Representación: lo que se busca aquí es el sistema pueda
representar a todos, es decir, los diversos intereses y las distintas opiniones
que se encuentran en una sociedad determinada. Ello implica que las
minorías puedan tener la posibilidad de ser representadas, pero también
implica que exista cierta proporcionalidad en la representación que refleje
la distribución de las fuerzas sociales y políticas existentes. La idea es
que haya una proporción adecuada entre votos y escaños y que no haya
grupos que carezcan de representación política.
2. Concentración o efectividad: esta exigencia tiene que ver con
la capacidad que de poder generar acuerdos, tomar decisiones y realizar
acciones políticas por parte de los diversos grupos y/o agregaciones de
intereses. De lo que se trata es poder conformar una voluntad política.
Esto se expresa en la posibilidad de reducir los partidos que obtienen
escaños, así como en la posibilidad de formar mayorías o coaliciones.
Ambos aspectos están íntimamente ligados con la idea de generar
estabilidad política.
43
Erich Daniel Luna Jacobs
3. Participación: esta exigencia alude al margen de posibilidades
que tiene el elector para con su voto. Si puede votar por una lista, o por
un candidato o si tiene uno o más votos, etc. La idea es se tengan formas
de votación más personalizadas. Lo que se busca con ello es generar una
mayor relación, identificación, conocimiento y responsabilidad ente los
candidatos y los electores.
4. Simplicidad: esta exigencia de carácter orientador tiene que ver
con la aspiración a que el elector y ciudadano promedio pueda saber qué
sucede con su voto. Lo que se busca es que el sistema electoral no sea
muy complicado para que pueda ser comprendido su funcionamiento. Sin
embargo, las tradiciones y costumbres relativizan esto. Y es que, podemos
estudiar sistemas electorales de países con tradiciones institucionales
bastante diferentes a las nuestras y pensar que dichos sistemas son mucho
más complicados que los nuestros, cuando lo cierto es que quizá, en la
mayoría de casos, a los ciudadanos que se rigen por ese sistema no les parezca
muy complicado. Obviamente la rapidez para dar los resultados finales es
algo que se incluye aquí. Las demoras en democracias no consolidadas
pueden suscitar dudas frente a la transparencia de las elecciones.
5. Legitimidad: este criterio, de acuerdo a Nohlen, engloba a todos
los demás. Básicamente tiene que ver con la aceptación de los resultados
de las elecciones y con el reconocimiento de que las instituciones son
legítimas. En pocas palabras, se trata de que los ciudadanos se rijan,
y quieran regirse, por las reglas de juego. El objetivo es que el sistema
pueda ser aceptado por todos y que sus resultados sirvan para unir a los
ciudadanos del país y no para desunirlos. Asimismo, la valoración que
pueda tener la opinión pública del sistema electoral puede ser también un
indicador de dicha exigencia.
Después de lo visto, podemos terminar citando a Nohlen, para
resumir en un par de líneas el imperativo del diseño y evaluación de los
44
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
sistemas electorales: “No enseñamos el sistema electoral que sería mejor
para resolver los problemas de gobernabilidad sin mencionar lugar y
tiempo. La respuesta tiene que ser individual, dirigida a casos concretos”
(Nohlen 2004: 159).
Ahora que ya hemos visto los elementos conceptuales fundamentales
para nuestra área de estudio es que podemos pasar a abordar el estudio
de la génesis, evolución y desarrollo del sistema electoral de la República
Aristocrática.
45
Capítulo 2
REPÚBLICA ARISTOCRÁTICA Y SISTEMAS ELECTORALES
República Aristocrática y sistemas
electorales
1.
La República Aristocrática entendida como una
“oligarquía competitiva”
En el presente capítulo presentaremos y discutiremos los elementos
más importantes que caracterizaron al sistema electoral durante la
República Aristocrática. Debido a que dicho período ha sido bastante
trabajado desde la historia y las ciencias sociales no vamos a detenernos
en una narración de los hechos y procesos. Nos limitaremos a mencionar
lo que sea esencial para la contextualización de las instituciones, que es lo
que nos interesa. Prestaremos especial atención, sobre todo, al desarrollo
normativo que se dio a través de múltiples reformas, viendo en qué
medida dichas reformas implicaron un cambio en la manera cómo se
desarrollaron los procesos electorales y en los resultados.
Como antesala del análisis, y a modo de hipótesis, seguimos
la tesis de Víctor Peralta, quien afirma que durante el período de la
República Aristocrática los partidos políticos se sirvieron del sistema
electoral, entre otras instituciones políticas, para excluir al adversario. Se
pensó en generar “alternancias pactadas”, en lugar de ir constituyendo
una competencia política efectivamente democrática (Aljovín y López
49
Erich Daniel Luna Jacobs
2005). En ese sentido, nos parece fundamental caracterizar de manera
provisional, salvo algunos momentos determinados, al régimen político
de la República Aristocrática como lo que Robert Dahl (Dahl 1997)
denominó “Oligarquía competitiva”, es decir, un régimen político donde
existe cierta liberalización, pero con muy poca participación.
Recordemos las dos grandes dimensiones de democratización
que menciona Dahl: “1. En el pasado y en el presente los regímenes
divergen grandemente por la amplitud con que conceden abiertamente,
aplican públicamente, y garantizan plenamente estas ocho oportunidades
institucionales, cuando menos a algunos miembros del sistema político
que quieran oponerse al gobierno” (Dahl 1989: 14); y “2. En el pasado y
en el presente los regímenes varían también según el número de personas
facultadas para participar, en un plano de mayor o menor igualdad, en el
control y discusión de la política de gobierno: Participar, es decir, tener
voz en un sistema de debate público” (Dahl 1989: 15). Como veremos,
de lo que se va a tratar en este período de múltiples procesos electorales
y sucesiones de mando entre civiles (salvo las ya conocidas excepciones
que se mencionarán más adelante), lo cual implica cierta liberalización
y posibilidad de debate público. Sin embargo, la participación devendrá
bastante restringida, con lo cual los niveles de representación serán
bastante bajos (y esta dimensión es fundamental para comprender y
evaluar a un sistema electoral, como se mencionó en el capítulo anterior).
Se trata pues de una oligarquía con cierto grado de competitividad. Un
antecedente histórico análogo sería el caso del régimen parlamentario
inglés con los clubes de notables, tal y como lo describe Manin al analizar
los orígenes y principios del gobierno representativo (Manin 1998). De
ahí que también pueda hablarse de una “república de notables”.
Es en este marco de discusión que podemos situar lo que dice
Planas en torno a “lo aristocrático”, pues resulta muy pertinente: “el
factor principal para esa tipificación ‘aristocrática’ sería la composición
50
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
mayoritariamente indígena del país, excluida del sufragio mediante
la reforma constitucional de diciembre de 1895 y la ley electoral
correspondiente, expedida en noviembre de 18962. A diferencia de
otras ‘repúblicas aristocráticas’ de Europa o de América Latina (como
Uruguay, Chile o Argentina), este grueso componente indígena relativiza
el escenario de pluralismo político y deliberación parlamentaria que
exhibió el régimen inaugurado en 1895. Como podrá apreciarse (…)
estos rasgos particularmente ‘aristocráticos’ –en el caso peruano- han sido
descritos con alguna severidad, al grado de considerar ese conjunto plural
de actores políticos como una verdadera casta social” (Planas 1994: 18).
Ahora que ya hemos dado unas coordenadas teóricas para
contextualizar el régimen político en el que vamos a estudiar el sistema
electoral es que podemos pasar a presentar y discutir el primer gran
tránsito que consideramos relevante en materia de reforma institucional.
2.
De Cáceres de Piérola: de la Ley de 1892 a la de 1896,
pasando por la de 1861
Andrés A. Cáceres, héroe de la Guerra del Pacífico y líder del
Partido Constitucional buscaba hacia fines del siglo XIX mantenerse,
directa o indirectamente, en el poder. Contaba a su favor con adeptos
que simpatizaban con su gobierno pasado y con las hazañas de la guerra
(Pereyra 2006). Logra dejar en el mando a otro general: Remigio Morales
Bermúdez. Éste falleció el 19 de abril de 1894, poco antes de terminar
su mandato. Lo sucedió su segundo vicepresidente, Justiniano Borgoño.
Al poco tiempo, Borgoño eliminó inconstitucionalmente el Congreso
y convocó a elecciones para renovar la totalidad de éste. Asimismo, se
2 Estos temas serán presentados y desarrollados en las siguientes secciones.
51
Erich Daniel Luna Jacobs
derogó también la ley electoral de 1892 de “los cívicos” (Unión Cívica),
grupo conformado por el Partido Civil y el antiguo Círculo Parlamentario
de Valcárcel.
Se dejó de lado, pues, la ley electoral de 1892 que favorecía a los
intereses de las facciones anteriormente mencionadas y se regresó a la
Ley Electoral de 1861. Debido a la coyuntura particular de la situación,
terminó participando únicamente el Partido Constitucional y se abstuvo
una gran mayoría ciudadana (Basadre 2005). Es en este contexto
coyuntural que una junta provisional organiza nuevas elecciones y sale
elegido Cáceres como Presidente de la República (Guzmán 2009).
Elecciones generales 1894
Resultados nacional
Candidato
Votos
%
Andrés Avelino Cáceres
4539
100
Votos Válidos
4539
100
2
0
4541
100
Votos nulos y blancos
Votos emitidos
Fuente: Tuesta 2001: 612
Ese resultado es objetado por Nicolás de Piérola, líder del Partido
Demócrata. Esto generó una breve, pero violenta, guerra civil que culminó
con Piérola llegando a Lima en marzo de 1895 y sacando a Cáceres del
poder, apenas un mes después de que éste lo había asumido (Contreras
y Cueto 2007: 190). Dicha guerra civil generó una miseria espantosa,
con insurrecciones y montoneras a lo largo del país. De ahí que pueda
afirmarse, sobre todo, que la guerra civil “trajo, entre otras consecuencias, la
creación de nuevos impuestos y el aumento de los existentes, contribuciones
extraordinarias, clausura de puertos, incomunicación entre la capital y el
interior del país, restricción en las operaciones mercantiles, dificultades
52
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
en los pagos, desconfianza general. El tráfico marítimo estaba dificultado
y algunos ferrocarriles habían interrumpido su tráfico. En las aduanas se
notaba una notable disminución de sus entradas” (Basadre 2005 T. 11:
21). Como puede apreciarse por el diagnóstico de Basadre, se trató de un
episodio bastantes consecuencias críticas para el momento que vivía el país.
Después de muchos disparos y cadáveres, Cáceres acordó un
armisticio el 19 de marzo de 1895. Se llegó al arreglo de acordar una
Junta de Gobierno compuesta por Luis Felipe Villarán y Ricardo
W. Espinoza, que estarían en representación de Cáceres; y Enrique
Bustamante y Salazar y Elías Malpartida, que estarían en representación
de Piérola. Los cuatro eligieron a Manuel Candamo para que presida
una nueva junta provisional. Dicha junta debía de convocar a elecciones
inmediatamente.
Lo que pareció surgir a través de la insurrección encabezada por
Piérola, y que terminará con la instauración de lo que Basadre denominó
“República Aristocrática”, puede sintetizarse (un poco optimista) de la
siguiente manera: “Del alzamiento de 1895 tendió a surgir, en primer
lugar, la armonía entre el país legal y el país real. Vino en seguida la
formación o los comienzos de la formación de un estado con mayores
rendimientos de eficiencia y de limpieza, de un Estado más jurídico y
administrativo y menos parasitario o extorsionista, a cuyo amparo se
desarrolló la riqueza nacional e individual. Es decir, el Perú comenzó a ser
un país, aunque fuese de modo imperfecto, ‘en forma’. Si el egoísmo de
las oligarquías y la ceguera de los políticos hizo, años más tarde, escollar
el experimento, ello no enerva su augural significación histórica” (Basadre
2005 T.11: pág. 38).
El Partido Constitucional (Millones 1998) de Cáceres había
contado con el apoyo del Partido Civil. Dicho Partido todavía cargaba
con las responsabilidades políticas de la Guerra del Pacífico (Mücke
53
Erich Daniel Luna Jacobs
2010). A pesar de ello, siguió siendo una organización política estratégica
para gobernar. Cuando se dio esta disputa entre Cáceres y Píerola, los
civilistas terminaron abandonando al primero para buscar pactar un
acuerdo con el segundo. Esto resulta interesante e importante como hecho
político, en la medida en que Piérola y los civilistas fueron acérrimos
adversarios décadas antes, durante el gobierno del fundador del Partido
Civil, Manuel Pardo (Paniagua 2009; McEvoy: 1994) y con ocasión del
contrato Dreyfus. Esto Basadre lo había expresado también diciendo
que en el Perú los enemigos políticos terminan muchas veces deviniendo
aliados de uno (Basadre 2000).
Para poder comprender los cambios normativos en lo que
respecta a las leyes electorales es necesario primero empezar viendo
los aspectos más relevantes y fundamentales sobre las elecciones que
la Constitución vigente (la de 1860) establecía en dicha época. Luego
se pasará a exponer ambas leyes, la de 1861 y la de 1892, con el fin
de poder constatar sus semejanzas y diferencias principales. Solamente
de esa forma podrá comprenderse mejor el interés de los demócratas
por cambiar la ley electoral que estaba vigente en el momento de la
insurrección de Piérola.
2.1. La Constitución Política del Perú del 10 de
Noviembre de 1860
En lo que respecta a los aspectos jurídicos de nuestro trabajo, empezaremos realizando una presentación de los rasgos esenciales de la Constitución que estuvo vigente durante nuestro período de estudio (18951919). Si bien los aspectos jurídicos no son lo único a lo que debe prestar
atención la ciencia política (como lo hizo en su momento el primer institucionalismo), si debe constituir un aspecto a ser tomado en consideración, como nos lo ha enseñado el neo-institucionalismo (Peters 2003).
Veamos pues, cuál es la constitución a la que tenemos que hacer referencia.
54
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Se trata de la Constitución política de 1860, “con algunas
modificaciones hechas por los sucesivos Congresos, puesta otra vez
en vigencia al asumir el poder, en Lima, el general Manuel Iglesias”
(García Belaunde 1993: 13). La vigencia de esta Constitución va del
23 de octubre de 1883 hasta el 18 de enero de 1920. Lo que nos
proponemos es hacer una tematización del texto constitucional, pero
siempre enmarcado en el aspecto que buscamos estudiar: lo relativo
al sistema electoral, y dentro de éste, lo relativo a la elección del poder
legislativo y del Presidente de la República.
a. Sufragio activo
Consideramos como pertinente empezar abordando cuáles eran
los rasgos y características constitutivas de la ciudadanía, de acuerdo a
dicha Constitución. Es decir, se trata de ver las condiciones que uno
de cumplir para ser tenido por ciudadano. Para esto, nos dedicaremos
a prestar atención a los elementos fundamentales que aludan aquí al
derecho electoral.
Primero vamos a considerar la parte del derecho electoral referida
al sufragio activo. Según Manuel Aragón podemos “definir el derecho de
sufragio activo como el derecho individual de voto de cada uno de los
ciudadanos que tienen capacidad para participar en una elección, o más
exactamente, en cualquiera de las votaciones públicas que se celebren”
(Aragón). Debemos, pues, empezar remitiéndonos al Título IV “De la
ciudadanía” donde se señala lo siguiente en los artículos que conforman
dicha sección de la Constitución:
“Art. 37. Son ciudadanos en ejercicio, los peruanos mayores de
veintiun años: y los casados, aunque no hayan llegado á dicha edad”
(García Belaunde 1993: 294).
55
Erich Daniel Luna Jacobs
“Art. 38. Ejercen el derecho de sufragio, todos los ciudadanos que
saben leer y escribir ó son jefes de taller, ó tienen alguna propiedad raíz, ó
pagan al Tesoro Público alguna contribución
El ejercicio de este derecho será arreglado por una ley” (García
Belaunde 1993: 295, las cursivas son del propio texto).
Este último artículo fue modificado por una Ley del 12 de noviembre
de 1895. En una nota a pie se indica lo siguiente:
“Artículo único.- El artículo 38 de la Constitución queda reformado
en los siguientes términos ‘Gozan del derecho de sufragio los ciudadanos
en ejercicio que saben leer y escribir’” (García Belaunde 1993: 295, véase
la nota 2).
“Art. 39. Todo ciudadano puede obtener cualquier cargo público,
con tal que reúna las calidades que exija la ley”
“Art. 40. El ejercicio de la ciudadanía se suspende:
•
Por incapacidad, conforme á la ley.
•
Por hallarse sometido á juicio de quiebra.
•
Por hallarse procesado criminalmente, y con mandamiento de
prisión.
•
Por ser notoriamente vago, jugador, ébrio, ó estar divorciado
por culpa suya” (García Belaunde 1993: 295).
“Art. 41. El derecho de ciudadanía se pierde:
•
Por sentencia judicial que así lo disponga.
•
Por quiebra fraudulenta, judicialmente declarada
56
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
•
Por obtener ó ejercer la ciudadanía en otro Estado.
•
Por aceptar de un gobierno extranjero, cualquier empleo título
ó condecoración, sin permiso del Congreso (Las cursivas son del
propio texto).
•
Por la profesión monástica; pudiendo volver á adquirirse
mediante la exclaustración
•
Por el tráfico de esclavos, cualquiera que sea el lugar donde se
haga” (García Belaunde 1993: 295).
Podemos ver ciertos rasgos importantes de esta consideración
sobre lo que otorga y quita la ciudadanía. Se puede empezar viendo cómo
es que dentro de lo que se conoce como sufragio activo, el poder elegir a
representantes requiere de varias condiciones. De acuerdo a los artículos
37 y 38 solamente los hombres mayores de veintiún años, o casados,
alfabetos, que tienen cierta propiedad, o tienen el rango de jefes de taller, y
tributan. Como puede verse, dicho estatuto para ser ciudadano no es muy
diferente al que en su momento poseían los notables, allá en los albores
de la modernidad y del gobierno representativo, y que mencionamos al
inicio de este capítulo.
Por su parte, el artículo 40 considera que los ciudadanos dejan de
ser tales si padecen de incapacidad, si son sometidos a procesos judiciales
por quiebra y si son procesados penalmente y se les manda a ir a prisión.
Lo que obviamente rompe radicalmente con nuestro sentido común es
que el hecho de ser “vago”, “jugado”, “ebrio” y ser el causante del divorcio
de uno tengan como consecuencia la suspensión de la ciudadanía.
Finalmente, el artículo 41 afirma que se perderá la ciudadanía por
sentencia judicial, quiebra fraudulenta, ejercer la ciudadanía de otro
Estado, aceptar empleos y condecoraciones de otros Estados sin permiso
del congreso, así como por ser sacerdote y traficar esclavos.
57
Erich Daniel Luna Jacobs
Vemos pues, que de acuerdo a los requisitos contemporáneos de
nuestro sufragio activo, la capacidad para poder elegir representantes,
durante la República Aristocrática, era muy diferente. Consideramos que
el rasgo más importante sobre la ciudadanía en este período va a tener que
ver con exigir el saber leer y escribir a los peruanos para poder ser tenidos
como ciudadanos. En un país con una mayoría abrumadora de peruanos
indígenas, cuya lengua materna no era el español, y sin acceso a una
buena educación, el resultado era una gran masa mayoritaria analfabeta
que terminaba siendo excluida de la posibilidad de poder tener voz y voto
en los asuntos públicos.
b. El sufragio pasivo
Ahora que hemos visto las condiciones que se tenían que
cumplir para participar del sufragio activo, es decir, para poder elegir
representantes, es que podemos pasar a ver lo concerniente al sufragio
pasivo. Dicho sufragio comprende a los requisitos que todo ciudadano
tiene que cumplir para tener la posibilidad de ser elegido como
representante. Sobre el sufragio pasivo, Aragón sostiene que se podría
definir el derecho de sufragio pasivo “como el derecho individual a
ser elegible para los cargos públicos. Sin embargo, dado que para ser
elegido primero hay que ser proclamado candidato, tal definición resulta
incompleta y, por lo mismo, engañosa, dado que, en principio podría
darse (y de hecho se da) la circunstancia de ser perfectamente elegible
(por reunir los requisitos y no estar incurso en inelegibilidades) y, sin
embargo, no poder usar del derecho por no reconocérsele al individuo
(sino a los partidos, por ejemplo) la facultad de presentar candidaturas.
De ahí que debiera acudirse a una definición más completa, entendiendo
que el derecho de sufragio pasivo es el derecho individual a ser elegible,
y a presentarse como candidato en las elecciones, para cargos públicos”
(Aragón).
58
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Teniendo en cuenta la definición de Aragon es que pasaremos a ver
los requisitos para poder ser un representante del poder legislativo. Para
hacer esto nos remitiremos al Título VIII (“Del poder legislativo”) de la
ya citada Constitución. Pero antes es necesario hacer unas precisiones
básicas y complementarias, en relación a unos artículos previos.
Lo primero que debe mencionarse es que el poder legislativo se
ejerce por el congreso y que éste se compone de dos cámaras: la cámara
de Senadores y la cámara de Diputados (artículo 44). Es interesante, sin
embargo, citar el artículo pues echa luces sobre cuestiones relativas a la
representación y a la relación entre representantes y relación:
“Art. 46. Se elegirá un Diputado propietario y un suplente por
cada treinta mil habitantes, ó por cada fracción que pase de quince mil, y
por cada provincia, aunque su población llegue á ese número.
Se Fijará por una ley el número de Diputados que, según este
artículo, corresponda á cada provincia; y no podrá aumentarse sino por
disposición previa del Congreso” (García Belaunde 1993: 296).
Al respecto de los requisitos para ser diputado y senador, los
artículos 47 y 49 dice lo siguiente:
“Art. 47. Para ser Diputado se requiere:
° Ser peruano de nacimiento.
° Ciudadano en ejercicio.
° Tener veinticinco años de edad.
° Ser natural del Departamento á que la provincia pertenezca, ó
tener en él tres años de residencia.
59
Erich Daniel Luna Jacobs
° Tener una renta de quinientos pesos, ó ser profesor de alguna
ciencia” (García Belaunde 1993: 296).
“Art. 49. Para ser Senador se requiere:
° Ser peruano de nacimiento.
° Ciudadano en ejercicio.
° Tener treinta y cinco años de edad.
° Una renta de mil pesos anuales, ó ser profesor de alguna ciencia”
(García Belaunde 1993: 296-297).
Podemos ver pues, que además de los requisitos de nacionalidad,
edad y ejercicio de ciudadanía, se requiere un cierto mínimo de renta
o profesar alguna ciencia. Debe notarse que, debido a cómo se ha
estructurado la elección de los representantes, queda claro que el principio
de representación del sistema electoral es mayoritario.
Los artículos 50 y 51 de la Constitución dicen quiénes son los que
no pueden ser elegidos. Dentro de dicho grupo se encuentran el presidente,
los vice-presidentes, los ministros, los su-prefectos y los gobernadores. La
única manera para que las personas que detentan estos cargos puedan ser
candidatos a senadores y diputados es renunciando a sus cargos con, por lo
menos, dos meses de anticipación. Además de los funcionarios públicos,
tampoco pueden ser candidatos los arzobispos, obispos, gobernadores
eclesiásticos, vicarios capitulares, provisores, curas, vocales, fiscales de las
cortes superiores, jueces de primera instancia y militares.
Sobre la posibilidad de reelección, los artículos 57 y 58 sostiene
que las Cámaras se renuevan por tercios cada dos años y que es posible
renunciar al cargo si uno quiere reelegirse. Este mecanismo de renovar
60
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
las cámaras va a ser importante a lo largo de la República Aristocrática,
ya que implica el que se vaya a elecciones para determinar un tercio de
los representantes, pero de manera no simultánea con la elección del
Presidente y de los Vicepresidentes.
En el caso de los requisitos para ser Presidente de la República, los
requisitos no contemplan una renta determinada o la profesión de una
ciencia:
“Art. 79. Para ser Presidente de la República se requiere:
° Ser peruano de nacimiento.
° Ciudadano en ejercicio.
° Tener treinta y cinco años de edad y diez de domicilio en la
República” (García Belaunde 1993: 304).
Para ser Presidente, de acuerdo al artículo 81, se requiere obtener
la mayoría absoluta de los votos. Si ningún candidato llegara a obtener
la mayoría absoluta, el artículo 82 afirma que el Congreso será el que
deberá elegir en base a los dos candidatos que hayan obtenido la mayor
cantidad de votos (esta posibilidad que posee el Congreso para elegir al
Presidente será clave en la elección de Billinghurst). En lo que respecta
a la duración del mandato presidencial, la Constitución afirma que el
período es de 4 años (artículo 85) y uno tendrá que esperar un período
igual si es que desea ser candidato a la reelección (no hay reelección
inmediata). Esto es importante porque puede incentivar a los partidos u
organizaciones políticas a pensar en varias candidaturas, con el fin de no
dejar el poder. Esto se verá claro con el caso del Partido Civil, al ser éste
la organización política que más tiempo estuvo en el poder durante la
República Aristocrática.
61
Erich Daniel Luna Jacobs
2.2. La Ley Orgánica de Elecciones del 4 de abril de
1861
Esta ley sostenía que los ciudadanos que podían ejercer el
sufragio debían cumplir alguno de los siguientes requisitos (art. 1): estar
casados, tener más de veintiún años, saber leer y escribir, ser jefe de
taller, tener alguna propiedad raíz, pagar alguna contribución al tesoro
público. Además de esto, deben estar inscritos en el Registro Cívico. Se
encontraban imposibilitados de votar (art. 2) los Jefes y Oficiales del
Ejército, de la armada nacional y de la gendarmería que ejerzan algún
tipo de mando, así como miembros de las tripulación de los buques de la
Armada Nacional, los Ministros de Estado, los prefectos, sub-prefectos,
gobernador y agentes de policía. Tampoco los mendigos y sirvientes
domésticos podían sufragar.
Las elecciones, de acuerdo a esta ley, no eran directas. Se hacían a
través de colegios electorales (art. 4). Dicha manera de hacer las elecciones
tenía como antecedente inmediato a los Estados Unidos. Lo que se hacía
en nuestro caso era agrupar a los ciudadanos en grupos de quinientos. Por
cada quinientos habitantes (art. 5), o fracción de doscientos cincuenta o
más, se asignaba un elector propietario. Por cada tres electores propietarios
se asignaba un suplente. Si hubiese pueblos de menos de doscientos
cincuenta habitantes, también nombrarán a un elector propietario y a
un suplente (art. 6). Si bien los requisitos para poder formar parte de los
colegios son bastante amplios y exclusivos, los requisitos para ser electores
eran más restringidos (art. 7) ya que se exigía saber leer y escribir.
Una vez que se ha convocado a elecciones (art. 8), las Juntas
de Registro Cívico distribuyen el boleto de ciudadanía, boleto que es
requisito para sufragar (art. 9). Los ciudadanos con derecho de sufragio
se reunían en la Iglesia parroquial que les corresponde. Después de asistir
a la Misa de Espíritu Santo (art. 11) se procede a instalar las mesas de
62
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
sufragio (art. 12-15). El horario de votación era de 10 a 2 de la tarde y
debían votar por lo menos 4/5 partes de los electores en un plazo máximo
de ocho días (art. 16). Una vez que se realiza la votación y se resuelven las
posibles tachas contra los electores (art. 17-22), se determinará quiénes
serán los electores propietarios designados (art. 23-24).
Estos electores se reunirán en las capitales de las provincias donde
se encuentran sus parroquias. También tendrán que oír una Misa del
Espíritu Santo antes de votar para luego pasar al salón de la Municipalidad
(art. 30). En caso los electores no asistan a la elección, se les multará
(art. 38-39). Luego de verificar que los electores se encuentren presentes
(art. 31-33), por lo menos dos tercios, se procederá a instalar la Mesa
calificadora para que califique las actas previas (art. 34-37). Luego de
esto se instalará la Mesa permanente que llamará a los electores para que
emitan su voto, escribiendo los nombres de su preferencia en la cédula
(art. 40-41). Luego se entregará esta cédula al Presidente de Mesa y éste
la depositará en el ánfora designada.
Al día siguiente se procederá, primero, al escrutinio de Diputados
(art. 44-46). Para poder ser electo se requiere obtener la mayoría absoluta:
la mitad del número de los sufragios emitidos y uno más (art. 47). Si
ningún candidato obtuviese la mayoría absoluta se tendrá que realizar
una nueva elección, con los candidatos que tuviesen la mayor votación
(art. 48). Luego de eso se proclamarán los diputados ganadores y se
emitirán las actas respectivas (art. 49-58). La elección de los Senadores3
3 El número de Senadores por cada Departamento está determinado de la siguiente
manera: Los Departamentos que tengan ocho o más provincias, tendrán cuatro Senadores
propietarios y cuatro Senadores suplentes. En los departamentos que tengan menos de
ocho provincias, pero más de cuatro, se asignarán tres Senadores propietarios y tres Senadores suplentes. Los departamentos que tengan menos de cinco, pero más de una, tendrán asignadas dos Senadores propietarios y dos suplentes. Finalmente, los departamentos
que tengan una sola provincia, tendrán la posibilidad de elegir un Senador propietario y
uno suplente (art. 50).
63
Erich Daniel Luna Jacobs
también sigue un proceso análogo al de los Diputados para luego hacer
las proclamaciones respectivas (art. 60-66). De la misma forma será la
elección de Presidentes y Vicepresidentes de la República (art. 67-72).
Sobre las fechas, es importante señalar que los colegios parroquiales
se reúnen cada dos años, el segundo domingo de octubre (art. 11) y el 15
de noviembre se reúnen en el colegio provincial (art. 30) para realizar las
elecciones de Senadores y Diputados. Para las elecciones del Presidente y
Vicepresidente de la República, la reunión de los colegios está programada
para ser el primer domingo de mayo (art. 68) del último año del período
constitucional. Vemos pues, que no hay una simultaneidad entre ambas
elecciones.
2.3. La Ley Electoral del 17 de diciembre de 1892
Buscando reformar la ley electoral anterior, de 1861, se presentó la
siguiente ley que se caracterizaba por lo siguiente:
En lo que respecta a la ciudadanía, se mantuvo en general lo
esencial de la ley anterior (art. 1-3), salvo por los siguientes cambios: se
agregó a la lista de las personas incapacitadas para sufragar a los Vocales,
Fiscales, Jueces de la 1era Instancia y Agentes Fiscales en los lugares donde
se ejerce jurisdicción. Se eliminó la mención a los sirvientes domésticos
y solamente se habló de mendigos. También se hace mención a que la
Guardia Nacional podrá sufragar, siempre y cuando no se encuentre
acuartelada y que ésta última situación solamente debe darse como caso
excepcional durante el período electoral.
En lo que respecta a la manera de ejercer el sufragio, se sigue
manteniendo la elección indirecta de los representantes a través de
colegios electorales. Sin embargo hay una importante diferencia. Y es
que, a diferencia de la ley de 1861 donde bastaba con ser ciudadano en
64
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
ejercicio, saber leer y escribir y ser natural o vecino de la parroquia (art. 7),
en la nueva ley se añade el requisito de tener una propiedad raíz cuyo valor
no baje de quinientos soles o tener una renta anual de doscientos soles
o ser profesor de ciencias o artes o ser preceptor de instrucción primaria
(art. 7). La propiedad deviene lo más importante, al punto de que no es
necesario ser natural o vecino del distrito, si es que tiene la propiedad
requerida en dicho lugar. Finalmente, se imposibilita a los ciudadanos de
ser electores propietarios no solamente si es que están imposibilitados de
ejercer su derecho de sufragio. Lo nuevo que se ha añadido es que uno está
impedido de ser elector propietario si es que uno es miembro de las meses
receptoras (art. 8).
En lo que respecta a las fecha, podemos ver también que la
convocatoria a elecciones ahora es ahora el 1 de noviembre (art. 9), cada
bienio. También es posible constatar el que la legislación se ha formulado
de una manera mucho más “moderna” o “secular” a partir de la unidad
mínima de la circunscripción electoral. Frente a los colegios parroquiales,
ahora se va a hablar de “colegios de distrito” (Título IV). Las mesas se
instalarán, desde el 1 de abril, en la plaza principal de la capital del distrito
y no la parroquia. Tampoco se menciona el tener que asistir, de ser posible,
a la Misa del Espíritu Santo. Esto obviamente no implica que exista una
fuerte secularización que antes no existiese. Sin embargo, sí consideramos
necesario mencionarlo, pues resulta un cambio de forma relevante.
El horario de votación, que antes era de 10 a 2 de la tarde, ha
pasado a ser de 11 a 3pm (art. 30). Se sigue manteniendo como plazo
máximo, para que los ciudadanos puedan sufragar, de ocho días. Este
plazo no variaría, incluso si no llegasen a sufragar dos tercios de los
ciudadanos (art. 29). Vemos pues, que no hay una exigencia coercitiva de
que tenga que haber un mínimo de ciudadanos que doten de legitimidad
de origen o de representatividad a los resultados del proceso electoral. Una
vez que termine este período, se procederá al escrutinio y se designarán
65
Erich Daniel Luna Jacobs
a los electores propietarios y suplentes, en función a quiénes tengan la
mayoría de votos.
1 mes después, el 1 de mayo, se realizarán las elecciones en los
colegios provinciales. Dicha elección será realizada en la capital de la
provincia o, en el lugar que señale el Subprefecto, en caso que no haya
capital de provincia (art. 40). Si no concurren por lo menos dos tercios
de los electores, se avisará al Subprefecto para que invoque a los electores
designados para que concurran al proceso (art. 41-43). Si algún elector
falta y no justifica su inasistencia, será multado (art. 49). Al día siguiente,
y después de haberse instalado las mesas receptoras y calificadoras, se
procederá a la elección de los representantes. Las elecciones de Diputados
(Título VI), Senadores (Título VII), Presidente y Vicepresidente (Título
VIII) no han tenido diferencias significativas con la ley anterior y puede
decirse que siguen un proceso análogo.
Ahora que ya hemos presentado la normativa vigente en dicho
período es que nos será posible comprender el interés de Piérola y los
demócratas por cambiar la legislación electoral. A pesar de que se buscó
volver a la ley de 1892 esto no pudo hacerse efectivo para las elecciones de
1895 debido a la rapidez con que se dieron los eventos y a la premura con
la que se buscaba conformar el nuevo gobierno después de la guerra civil.
2.4. Elecciones de 1895
Para las elecciones de 1895 se mantuvo la ley electoral de 1861.
Como ya se mencionó, líneas más arriba, la razón esencial para hacer esto
se debía básicamente a la imposibilidad de poder materialmente cumplir,
en tal contexto coyuntural, con la ley de elecciones de 1892. Fue la última
elección en la que participarán los indígenas en los procesos electorales.
Según Basadre, Piérola logró llegar al gobierno “porque entre
1894 y 1895 encabezó una insurrección apoyada desde abajo. En esta
66
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
empresa contó -por primera vez en su vida- con la alianza de las clases
altas. Entre 1895 y 1899, gobernó amistosamente con éstas, sin embargo,
después de la reorganización del aparato administrativo del Estado y del
afianzamiento de la paz pública al mejorar la situación económica, los
grupos sociales económicos dirigentes no tuvieron necesidad de él y lo
marginaron” (Basadre 1980: 56).
Las elecciones las terminó ganando Nicolás de Piérola, al ser el
candidato único, habiendo acordado previamente una alianza electoral
junto con los civilistas. Sin la participación del Partido Constitucional,
la coalición cívico-demócrata tuvo el control de las mesas de sufragio.
Básicamente, fueron “juez y parte” en su propio proceso. Peralta expresa
esta situación de la siguiente manera: “El control de las mesas de votación
por miembros de la coalición cívico-demócrata se produjo sin problema
alguno al estar excluidas las fuerzas del exiliado Cáceres. La anécdota de
la jornada estuvo en que Piérola fue juez y parte de su elección, al presidir
él mismo las juntas preparatorias de la Cámara de Diputados encargadas
de calificar a sus nuevos miembros. Por todo ello, no causó sorpresa que
el líder demócrata obtuviera la casi totalidad de los votos de los colegios
electorales de provincia” (Aljovín y López 2005: 77). El 8 de setiembre de
1895 Piérola asume la Presidencia.
Elecciones generales 1895
Resultados nacional
Candidato
Votos
%
Nicolás de Piérola
4150
100
Votos Válidos
4150
96
Votos nulos y blancos
160
4
Votos emitidos
4310
100
Fuente: Tuesta 2001: 611
67
Erich Daniel Luna Jacobs
Vemos pues, que se da un patrón similar al de la elección anterior,
aunque en una coyuntura diferente: un único candidato sin competencia
que alcanza el cien por ciento de los votos válidos.
2.5. La Ley Electoral del 20 de noviembre de 1896
Una vez que estuvo en el gobierno, el Partido Demócrata manifestó
serias críticas a las instituciones políticas. Pero, particularmente,
consideró muy relevante reformar el sistema electoral. Piérola criticó la
Ley electoral de 1892 y la consideró una ley explícitamente partidista
(aludiendo con esto, básicamente, a que favorecía sobre todo los intereses
de la Unión Cívica de Valcárcel). La tesis de fondo era que las reglas
y procedimientos existentes falseaban la verdadera voluntad popular.
Lo que los Demócratas querían era, pues, remediar estas “distorsiones”
estructurales a las instituciones existentes a partir de una nueva ley
electoral que pudiera hacer justicia a la ciudadanía peruana. Se trataba
de que prevaleciera, por sobre todo, la “verdad electoral”. Esta tesis sobre
la democracia y la voluntad popular resultará clave, pues es través de ésta
que se llegará a reformar el sistema en su conjunto. Pero, y como se verá
a lo largo de las siguientes páginas, las nuevas instituciones no pudieron
cumplir lo que Píerola exigía del sistema electoral, esto es, el “reflejo real”
de las preferencias políticas de los ciudadanos.
Dicha tesis, se expresaba en la fórmula del Partido Demócrata
que, “tal y como fue hecha pública en 1889, consideraba imprescindible
crear un poder electoral autónomo del resto de los poderes del Estado.
Los pasos concretos sugeridos en el programa político para desterrar los
defectos del reglamento electoral de 1861 incluían suprimir la elección
indirecta, salvaguardar la representación de las minorías, adoptar en las
elecciones plurales el voto acumulativo y, por último, crear un jurado
electoral autónomo” (Aljovín y López 2005: 78).
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El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Luego de la propuesta y los debates, el 20 de noviembre de 1896
terminó dándose una nueva ley electoral. Con esta nueva ley, que se da en
los inicios de la República Aristocrática, se realizan cambios sustantivos
en lo que respecta a las elecciones. Presentamos a continuación las
características más relevantes de dicha reforma electoral, agrupando los
cambios en los elementos más relevantes:
a. Ciudadanía
Lo primero, y que salta a la vista, es de que ahora para poder sufragar
es necesario saber leer y escribir (art. 1), además de tener veintiún años (o
estar casado) y estar inscrito en el Registro Cívico. De esta forma se excluye
de la posibilidad de sufragar a la gran mayoría del país que no era analfabeta.
Las causas para estar incapacitado para votar (art. 2-5) son similares a las de
las leyes anteriores, así que no es necesario detenernos en ella. Lo segundo
es que ahora las elecciones para elegir al Presidente, al Vicepresidente, a los
Senadores y a los Diputados se hace a través de una elección directa. Esto
significa que se abandona para siempre la figura de los colegios electorales.
Ahora serán los propios ciudadanos los que elegirán a sus representantes,
en lugar de elegir electores propietarios. Sin embargo, como ya vimos,
esto se hace a través de la exclusión de la mayoría de la población. De esta
forma se consolida a nivel de derechos políticos lo “aristocrático” que hace
honor al nombre que Basadre acuñó para este período histórico de nuestro
país. Gonzales, en relación a las consecuencias de esta manera de restringir
la ciudadanía, afirma lo siguiente: “Lo que oscurecía el panorama (…) era
que de los cerca de tres millones de peruanos que existían en ese entonces
sólo estaban en capacidad de votar –quitando indígenas, mujeres, menores
de edad, empleados públicos, extranjeros y a los indiferentes- cincuenta
mil personas” (Gonzales 2005: 179 n2).
El argumento a favor de restringir la ciudadanía de esta forma,
reposaba en la tesis de que los mayores contribuyentes tenderían a tener
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Erich Daniel Luna Jacobs
mayor cultura. Lo que se promovería sería una ciudadanía que estuviese
comprometida a valores clave para la democracia y la estabilidad
política, tales como el respeto a las reglas y procedimientos. Frente a lo
que este discurso afirmaba de jure, lo cierto es que de facto lo que se
buscó fue “consolidar el predominio de quienes ostentaban mayor fuerza
económica” (Basadre 1980: 54). Es muy importante reconocer aquí la
idea de que un mayor ingreso económico estaba correlacionado con tener
una cultura que fuese afín a la democracia. Esta tesis será desmentida con
los hechos, como se verá al señalar múltiples irregularidades durante los
procesos electorales.
b. Junta Electoral Nacional
La otra gran novedad es la generación de un organismo electoral de
vital importancia para las elecciones que se llevaron a cabo durante buena
parte de la República Aristocrática. Se trata de la Junta Electoral Nacional
(Título IV). La Junta Electoral Nacional constituye el primer organismo
electoral de nivel nacional. Dicha Junta debía estar compuesta por nueve
miembros, distribuidos de la siguiente manera (art. 8): dos miembros
son elegidos por la Cámara de Senadores, otros dos por la Cámara de
Diputados, y en ambos casos la elección se determina a través del voto
directo de los representantes en cada una de las Cámaras (art. 9). Los
siguientes cuatro miembros son elegidos por el Poder Judicial, a través
de sus Cortes Superiores (art. 10). De acuerdo a Basadre, aquí “apareció
por primera vez la injerencia del Poder Judicial en el proceso electoral”
(Basadre 1980: 54). Finalmente, el último de los nueve miembros es
designado por el Ejecutivo, a través del acuerdo entre el Presidente de
la República y su Consejo de Ministros (art. 11). Sus miembros debían,
además renovarse un año antes de que termine el período presidencial
(art. 13). Estos miembros, además, debían residir en Lima y cumplir
con los requisitos que la Constitución exige para ser Senador (art. 14).
Los requisitos que la Constitución de 1860 establece, en el artículo 49,
70
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
para ser Senador son los siguientes: ser peruano de nacimiento, ser un
ciudadano en ejercicio, tener treinta y cinco años de edad y poseer una
renta de mil pesos anuales, o ser profesor de alguna ciencia.
La Junta Electoral Nacional tiene aquí las principales atribuciones
(art. 19): Formar el Registro General de la República (art. 27) a partir
de los registros de las Juntas Electorales Departamentales, además de
conservarlo, publicarlo y remitirlo a quien deba ser remitido (anualmente
tiene que actualizarlo). Debe además, y siguiendo con lo establecido por
el Registro, distribuir los títulos electorales entre los ciudadanos para que
éstos puedan sufragar. Realiza además el sorteo para designar a los cinco
miembros de las Juntas de Registro Provinciales. Esa elección se hace
entre los veinticinco mayores contribuyentes de cada provincia. Esto
evidencia una manifiesta exclusión con las personas que tengan menores
ingresos para poder acceder a cargos públicos relevantes en los organismos
electorales. Debe sortear también a los cinco miembros que vayan a
conformar a las Juntas Escrutadoras de Provincia. Esta elección se hace
sobre la base de diez candidatos que grupos ciudadanos de cada provincia
ya han propuesto. Finalmente, la Junta Electoral Nacional debe elegir
a los ciudadanos que presidirán las Juntas Electorales Departamentales.
Esta elección se hace sobre una lista de personas que residen en la capital
de cada provincia y que han sido designados como personas elegibles para
dicho cargo.
La Junta Electoral Nacional debe, además, conocer los reclamos
que otros ciudadanos tengan sobre el proceso mismo. Asimismo, la Junta
Electoral Nacional debe reunirse públicamente en sesiones ordinarias,
por lo menos una vez al mes.
Finalmente, ejerce la jurisdicción disciplinaria sobre todas las
personas que intervengan en los actos electorales. Puede establecer multas
de hasta trescientos soles.
71
Erich Daniel Luna Jacobs
Resumiendo, podemos dividir las facultades de la Junta Electoral
Nacional en tres grandes grupos (Aguilar 2002: 15):
1. Facultades registrales: formar, custodiar, publicar el Registro
General de la República, además de remitirlo a quien deba de remitirse.
También debe imprimir y distribuir los títulos electorales entre los
ciudadanos.
2. Facultades electorales: (1) elegir a los presidentes de las
Juntas Electorales Departamentales; (2) sortear cinco de los mayores
contribuyentes de cada provincia para conformar las Juntas de Registro
Provinciales; (3) sortear cinco miembros de los diez elegidos por los
ciudadanos de cada provincia para conformar las Juntas Escrutadores de
Provincia.
3. Facultades disciplinarias: debe hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios electorales en cada cometan irregularidades.
Tiene también la capacidad de multar a los que incumplan lo que la ley
estipule.
c. Juntas de Registro Provinciales
Con las veinticinco personas que sean los mayores contribuyentes
de cada provincia, y que residan en la capital de cada provincia, se arma
una lista que se propone a la Junta Electoral Nacional (art. 22). Ésta
realiza un sorteo de la siguiente manera (art. 23-24): a cada contribuyente
se le asigna un número y todos los números van a un ánfora. Los cinco
primeros números que se extraigan designarán a los cinco miembros que
conformarán a las Juntas de Registro Provinciales. Entre los cinco deben
elegir a un presidente de la Junta y a un secretario. Los principales críticos
de la Junta Electoral siempre resaltarán que dichos sorteos solamente
lo eran de jure porque de facto siempre se elegía a personas que fuesen
72
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
favorables al partido que tuviese el control de la Junta, control que en este
período siempre estuvo básicamente en manos del Partido Civil.
Las principales atribuciones de las Juntas de Registro Provinciales
eran las siguientes (art. 25): elegir a los delegados que reciban las solicitudes
de inscripción de los ciudadanos en cada distrito. Estos conformarán las
Delegaciones Distritales de Distrito (art. 26). De esta manera van a generar
el Registro Cívico General de la provincia, Registro del cual remitirán
una copia a la Junta Electoral Departamental respectiva, Junta que les
dará los títulos electorales que deberán distribuir entre los sufragantes de
la provincia. Otras tareas importantes de esta Junta eran el nombrar a las
comisiones receptoras de sufragios y nombrar a comisiones investigadoras,
en caso se denuncien irregularidades que puedan constituir una amenaza
para la validez del proceso electoral. Finalmente, la Junta de Registro
Provincial debía elegir a los delegados que conformarán a las Juntas
Electorales Departamentales.
d. Juntas Electorales Departamentales
Las Juntas de Registro Provinciales designan a los delegados que
conformarán las Juntas Electorales Departamentales. Se requiere de, por
lo menos, la designación de cinco delegados (art. 20). La Junta Electoral
Nacional designará cuál debe presidir la Junta. El secretario será elegido
por mayoría simple.
Sus principales atribuciones (art. 21) son las siguientes:
formar, conservar, actualizar, publicar y distribuir el Registro General
Departamental, a partir de los Registros Cívicos de las Provincias
elaboradas por las distintas Juntas de Registro Provinciales. Finalmente,
le corresponde hacer el escrutinio general de las elecciones de los
Senadores, además proclamar a los ganadores y entregarles sus
credenciales respectivas.
73
Erich Daniel Luna Jacobs
Podemos concluir diciendo que dichas Juntas “se formaban
con delegados de las correspondientes Juntas Provinciales de Registro.
Gozaban de amplias atribuciones sobre el registro electoral de toda su
jurisdicción; y conocían y decidían sobre todas las quejas contra los
actos de las Juntas Provinciales, Escrutadoras y de Registro. También
supervigilaban las matrículas de contribuyentes. Además, hacían el
escrutinio general de las elecciones de Senadores, los proclamaban y les
otorgaban sus credenciales” (Basadre 1980: 54).
e. Juntas Escrutadoras de Provincia
Las Juntas Escrutadoras residirán en la capital de cada provincia
y estarán compuestas por cinco miembros. Cada uno de los miembros
debe de corresponder a lo que la ley determina como los cinco grupos
en los que son clasificados los ciudadanos (art. 39): (1) propietarios; (2)
abogados, ingenieros, boticarios, profesores y preceptores de instrucción,
clérigos, estudiantes y demás individuos de profesiones liberales;
(3) agricultores y jornaleros; (4) comerciantes y (5) manufactureros,
artesanos, mineros y demás industriales. Los ciudadanos no pueden
pertenecer a más de un grupo y, si no estuviesen todos los grupos
presentes en cada provincia, la elección se hará sobre la base de los
grupos más numerosos (art. 42).
Cada grupo votaba directamente, ante las mesas receptoras de
sufragio de las capitales de provincia, por dos representantes suyos. La
Junta Electoral Departamental llevaba cada par de candidatos a la Junta
Electoral Nacional. Dicha Junta sería la que deberá determinar los cinco
miembros que constituirán las Juntas Escrutadoras de Provincia (art.
40-41). Luego, entre ellos, determinarán al Presidente y al Secretario de
la Junta. Los partidos políticos estaban permitidos para poder tener un
adjunto en cada Junta Escrutadora Provincial. Dicho adjunto podía tener
voz, pero no voto.
74
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
En este aspecto puntual, también se vieron los límites de lo que
pretendía la ley, frente a lo que efectivamente se dio. Y es que, a pesar
de los múltiples debates y normas complementarias que se dieron para
tipificar bien estos grupos, lo cierto es que “no quedaron bien definidas
las características de todos los grupos sociales llamados a la participación
cívica. Interesa señalar que más tarde no hubo más disposiciones
administrativas sobre los grupos antedichos. Ellos nunca se llegaron
a organizar y nunca funcionaron auténticamente. Así, la ley quedó
burlada” (Basadre 1980: 54). En muchos lugares no existían todos los
grupos, con lo cual la norma no se correspondía con la realidad social del
país, al mismo tiempo que se burlaba fácilmente en los casos en que podía
aplicarse debido al poco control que podía ejercerse. La poca capacidad
del Estado para controlar el cumplimiento de las normas será una variable
constante a lo largo de este período.
Las atribuciones de las Juntas Escrutadoras Provinciales son las
siguientes (art. 44): hacer el escrutinio y regulación del sufragio ante
las comisiones receptoras de su dependencia. Deben corroborar que los
ciudadanos electos cumplan con los requisitos. Deben resolver reclamos
y hacer públicos los resultados de las elecciones de los Diputados Para el
caso del Senado, la Presidencia y la Vicepresidencia, se dejará constancia
del número de votos y se enviarán los resultados a las Juntas Electorales
Departamentales (para el caso de la elección de los Senadores) y ésta
enviará a la Secretaría Electoral del Congreso los sufragios para la
Presidencia y Vicepresidencia. Será el Congreso quien determinará quién
será el siguiente Presidente y Vicepresidente (s).
En síntesis, podemos decir que “Las Juntas Provinciales
Escrutadores hacían los cómputos y regulaciones generales de los
sufragios emitidos; oían y resolvían todo lo concerniente a las
reclamaciones por alteraciones, omisiones, suplantaciones o cualesquiera
otras irregularidades o fraudes cometidos en los escrutinios; decidían
75
Erich Daniel Luna Jacobs
sobre la validez o invalidez de las tachas a los elegidos o a los electores; y
proclamaban a los diputados a quienes la ciudadanía había otorgado su
confianza” (Basadre 1980: 53).
f.
Comisiones Receptoras de Sufragio
Las Comisiones receptoras de sufragio serán designadas por las
Juntas de Registro Provinciales. Por cada doscientos cincuenta o fracción
de los inscritos en el registro, se elegirán tres personas (un presidente, un
vocal y un secretario) para que conformen una Comisión (art. 46).
Las Comisiones harán el escrutinio de los votos que reciben de
los grupos de las Juntas Escrutadoras (art. 49). Una vez que elaboren
las actas de sufragio, enviarán a las Juntas Provinciales de Registro
El sufragio se hace máximo en dos días para Diputados (propietario
y suplente), Senadores (propietario y suplente), Presidente y
Vicepresidente (art. 54). El voto se emite en dos cédulas y una queda
como constancia para el votante, mientras que la otra cédula queda en
poder de la comisión (art. 59). Si la votación se realiza con normalidad,
los resultados se irán dando y proclamando de manera ascendente: los
Diputados serán proclamados por las Juntas escrutadoras Provinciales;
los Senadores, por las Juntas Electorales Departamentales (art. 79); y,
tanto el Presidente, como el Vicepresidente, serán proclamados por el
Congreso (art. 81). En este último caso, el escrutinio se hará a través de
una comisión compuesta de dos Senadores y tres Diputados que serán
elegidos por mayoría absoluta.
Las autoridades políticas están impedidas de intervenir en los actos
electorales (art. 85), pero sí deben dar su protección y el apoyo de la fuerza
pública a las Juntas Provinciales, las Delegaciones de Registro Distritales,
las Comisiones Receptoras de Sufragio y las Juntas Escrutadoras de
provincia (art. 86).
76
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Podemos sintetizar las relaciones y jerarquías básicas que
caracterizaban a la Junta Electoral Nacional en su conjunto, a partir del
siguiente esquema (Aguilar 2002: 18):
ORgANIzACIóN DE LA JuNtA ELECtORAL NACIONAL
1896 - 1912
Junta Electoral Nacional
Conformada por 9 miembros:
- 4 del Congreso
- 4 de las Cortes Superiores
- 1 del Ejecutivo
Junta Electoral
Departamental
Conformada por los
delegados de las Juntas
Provinciales de Registro
Junta Escrutadora de Provincia
Junta de Registro Provincial
Conformada por 5 representantes de los 5
Conformada por 5 miembros
designados por sorteo por la Junta
Electoral Nacional
ciudadanos y eran elegidos por la Junt
Electoral Nacional
Delegaciones Distritales
de Registro
Comisiones Receptoras
de Sufragio
Integradas por 3 delegados
nombrados por la Junta de
Registro Provincial
Conformadas por 3 vecinos
designados de entre los 250
sufragantes por la Junta de
Registro Provincial
Fuente: Aguilar 2002: 18
77
Erich Daniel Luna Jacobs
Uno de los intereses principales en promover que los miembros
de mesa sean funcionarios nombrados, en lugar de ciudadanos elegidos
por los propios ciudadanos era evitar la recurrente “toma de mesas”. En
la misma línea, la idea de que la proclamación de los representantes
fuese hecha por los organismos electorales buscaba erradicar la
“autocalificación parlamentaria” (Basadre 1980: 52). Esto disminuyó en
algunos casos, pero a la larga no fue suficiente para que dichas prácticas
no democráticas tuviesen lugar.
Como puede verse, después de haber presentado la estructura y las
características de la Junta Electoral Nacional, se trata de un organismo
electoral bastante poderosos y centralista. De ahí que concordemos
plenamente con la tesis de Basadre según la cual dicha Junta concentraba
muchísimo poder con respecto al proceso electoral, debido a que
tenía facultades muy bastas: “la formación, la custodia, la difusión, la
publicación, las correcciones y las enmiendas del Registro General; el
sorteo entre cinco de los mayores contribuyentes para constituir las
Juntas de Registro Provinciales; la supervigilancia disciplinaria de los
funcionarios con participación en el Registro o en las elecciones; el
resguardo de la matrícula de contribuyentes de la República; la elección
de los presidentes de las Juntas Electorales Departamentales; el sorteo
de los cinco miembros que debían formar las Juntas Escrutadoras de
las respectivas provincias de entre los diez elegidos por los cinco grupos
sociales antes mencionados. Si se hace el examen de tales atribuciones,
resulta fácil llegar a la conclusión de que la Junta Electoral Nacional
tenía bajo su poder todo el proceso de sufragio; el registro de los
ciudadanos; las Juntas e Registro Provinciales; la matrícula de los
mayores contribuyentes; las Juntas Electorales Departamentales; las
Juntas Escrutadoras; y la burocracia conectada, de un modo u otro, con
esta maquinaria. De la descentralización absoluta de antes se pasó al más
grande centralismo” (Basadre 1980: 54-55, las cursivas son nuestras).
78
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Todo el andamiaje electoral reposada, en última instancia, en la voluntad
de unas pocas personas que residían en Lima.
Y, si bien esta ley electoral tiene varios artículos donde se tratan las
múltiples infracciones al proceso que pueden ser ocasionadas, al mismo
tiempo que se posibilita que la ciudadanía pueda hacer las denuncias
respectivas, lo cierto es que estas normas no llegaron a funcionar (Basadre
1980: 55).
En lo que respecta a los miembros de la Junta Electoral Nacional,
de los nueve miembros4, uno era de facto del gobierno, lo cual aparentaba
poca intromisión del poder ejecutivo en las decisiones relevantes de la
Juna, dando una apariencia de autonomía. Pero el gobierno siempre
tuvo también dos miembros del parlamento (sea que tuviese mayoría o
minoría parlamentaria) que eran favorables al gobierno y, a veces, incluso
los cuatro miembros en su conjunto. El gobierno también promovió,
de diversas maneras (maneras que Basadre llamó “diversos medios
de seducción”), el que los miembros de las Cortes Superiores fuesen
favorables al gobierno. De esta forma, si bien los demócratas buscaban
que con esta la ley se pudiera “descentrar” el poder o las decisiones
sobre los procesos electorales, lo cierto es que en práctica el gobierno
terminó teniendo a su favor prácticamente a los nueve miembros de
la Junta siempre o, por lo menos, la mayoría absoluta. Este es un claro
ejemplo de nuestra historia política e institucional que demuestra que
no siempre los diseños institucionales que las élites políticas diseñan
(1) funcionan tan bien como se pensó que funcionaría; y (2) generan
efectos contrarios o diferentes a los que concibieron sus diseñadores e
impulsores principales.
4 Recordemos que los nueve miembros se componían de la siguiente manera: 2 personeros de la Cámara de Senadores (1 de la minoría); 2 personeros de la Cámara de Diputados
(1 de la minoría); 4 personeros del Poder Judicial; 1 personero del Poder Ejecutivo.
79
Erich Daniel Luna Jacobs
En la misma línea, los grupos que la ley tipificaba para generar los
candidatos de las Juntas Escrutadoras de Provincia no se organizaron o
estuvieron constituidos siempre y, por ello, “la Junta Electoral Nacional
lo simuló en algunos casos y en otros, toleró que fuesen apócrifos” (Basadre 1980: 57).
Por eso uno de los terribles efectos para el proceso electoral, fruto
del gran control que poseía la Junta fue, en última instancia, una fuerte corrupción, en la medida en que “la Junta Electoral Nacional ungió
-mediante éste y otros engaños- a los candidatos que el grupo político
dominante quiso escoger. Algunos candidatos contaron -justo es reconocerlo- con auténtica fuerza propia; otros, con respaldo escaso o nominal”
(Basadre 1980: 57).
Hubo, en general, poca aceptación de los resultados (y esto puede
verse por las críticas que siempre recibió la Junta de diversos miembros
del parlamento y comisiones parlamentarias). Fue un organismo con
poca independencia a los actores políticos, sobre todo el Partido Civil.
El gobierno y los mayores contribuyentes tuvieron siempre mucho peso
en la organización de las elecciones. El problema de este nuevo sistema
era, pues, que en este sistema “las elecciones fueron puestas a merced de
la agrupación política o del poder que lograra ser dueño de la mayoría de
la institución central, o sea la Junta Electoral Nacional” (Basadre 2005
T.12: pág. 69). Ningún partido de oposición ganó las elecciones presidenciales bajo la vigencia de la ley de 1896. Lo que iba a terminar siendo
normal era el obtener la mayoría de la Junta, a través de los cuatro votos
de los personeros del Poder Judicial. Piérola escogió, de esta manera, el “el
árbol en el que luego fue ahorcado políticamente” (Basadre 2005 T.12:
pág. 71).
Podemos decir, a modo de síntesis, que los tres pilares básicos de
esta ley fueron “la reducción del mercado electoral, el control del sufragio
80
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
por un ente centralizador y la distinción social y económica del electorado” (Aljovín y López 2005: 79). De ahí que podamos afirmar que: “La
república se encaminó propiamente hacia un estatus aristocrático gracias a una reglamentación que dio al electorado connotaciones de tipo
económico y social, colocando en la cúspide de la gestión del sufragio
a los mayores contribuyentes. Ciertamente, con el centralismo electoral
desaparecieron antiguas anomalías, como las tomas de mesas electorales
por los clubes políticos, las dualidades en el registro de votos y la calificación parlamentaria. En la medida que la ley fue pensada, asimismo, para
garantizar la alternancia en el poder entre los socios de la coalición cívico-demócrata, a la que se sumó la Unión Cívica de Valcárcel, la misma
funcionó. Pero esta convivencia iba a durar poco, por lo que el sistema
comenzó a resquebrajarse y la reglamentación se convirtió en el marco
propicio para el surgimiento de inéditas anomalías políticas y electorales.
En efecto, la ruptura de la coalición a principios del siglo XX iba a generar un sistema político en donde la exclusión partidaria, la abstención
electoral y el boicot revolucionario fueron convirtiéndose en prácticas
habituales” (Aljovín y López 2005: 79-80).
3.
De López de Romaña a Leguía: Apogeo del Partido
Civil y crisis del Partido Demócrata
En esta sección de nuestro trabajo veremos cómo es que progresivamente puede constatarse que el Partido Civil fue cooptando la Junta
Electoral Nacional, además de otros espacios ampliamente estudiados,
ganando hegemonía y predominio político en la República Aristocrática. Esto va de la mano con un declive en los resultados electorales del
Partido Demócrata. Y es que, las instituciones y organismos electorales
que Piérola buscó generar con el fin de mostrar al país la “verdad electoral” tuvieron como desenlace el que su Partido pierda peso político.
81
Erich Daniel Luna Jacobs
Consideramos que son dos razones las que pueden ayudar a explicar y
comprender esto: la primera tiene que ver con el centralismo y con el
poder que concentraba la Junta Electoral Nacional (tesis que ha sido reiterada innumerables veces por Basadre). La segunda razón se desprende
de la primera: el diseño institucional de la Junta “premiaba” a los partidos que fuesen grandes y que no tuviesen facciones que dispersaran sus
votos. El Partido Civil pudo mantener mucho más esta disciplina que
el Partido Demócrata. Y, como veremos, más adelante el propio Partido
Civil tendrá ese mismo problema cuando empiece a fraccionarse en torno al apoyo a Leguía.
3.1. Elecciones de 1899
En estas elecciones correspondía elegir al Presidente de la República, a los Vicepresidentes y a un tercio de ambas cámaras. Piérola no quiso
la re-elección. Según Basadre, Piérola no habría estado de acuerdo con
que el personalismo se impregnara en la política o gobierno de un país.
El ejemplo que tenía en mente era el caso de Porfirio Díaz en México
(Basadre 2005).
Nicolás de Piérola no auspiciaría, pues, ninguna candidatura. Sin
embargo, sí estuvo de acuerdo con mantener una alianza entre el Partido Civil y el Partido Demócrata. Esta alianza posibilitaría el que ambos
uniesen fuerzas y apoyasen a una única candidatura presidencial (Aguilar
2002: 23). Por eso, poco antes de la elección de 1899, los civilistas y los
demócratas firmaron un pacto conocido como “el concierto electoral”. La
idea básica de este acuerdo consistía en que los demócratas designarían al
candidato presidencial, mientras que los civilistas nombrarían al candidato de la primera vicepresidencia.
Los Demócratas eligieron como candidato a Eduardo López de
Romaña, quien había sido Ministro de Fomento durante el gobierno de
82
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Piérola. Los civilistas podían designar al candidato a la primera Vicepresidencia y postularon a Isaac Alzamora. Este acuerdo, se pensaba, posibilitaría estabilidad y alternancia entre ambos partidos. Sin embargo, ello
no pudo terminar siendo exactamente como se imaginó debido, sobre
todo, a algo que excedía al acuerdo mismo: una crisis interna al interior
del propio Partido Demócrata.
Y es que, la designación del candidato demócrata “dividió a los
pierolistas, que ejercieron presión sobre Piérola para que éste evitara que
la nominación recayera en el líder demócrata Guillermo Billinghurst,
acusado de entrar en vinculaciones con el Partido Constitucional de Cáceres. Piérola logró zanjar la crisis con la propuestas de Eduardo López de
Romaña como candidato oficial, decisión ésta que le costó escindir a su
partido en dos facciones: la pierolista y la billinghurista” (Aljovín y López
2005: 81). El partido demócrata entonces, a través del apoyo de la facción pierolista, tuvo como candidato a Eduardo López de Romaña. Los
civilistas lo apoyaron. Este hecho es fundamental porque será decisivo en
los efectos que estas nuevas instituciones electorales puedan generar. La
tesis fundamental aquí es que el faccionalismo de los partidos no estaba
contemplado como un elemento relevante a la hora de diseñar las instituciones y organismo electorales. De ahí que la división del Partido Demócrata, enmarcada en estas nuevas reglas, haya producido consecuencias
bastante negativas para el partido de Piérola.
Sobre la oposición que se generó frente a la alianza civilista-pierolista, podemos empezar mencionando a la disidencia demócrata, que
estaba liderada principalmente por Billinghurst. Otros opositores importantes eran el partido constitucional de Cáceres, la “Unión Cívica”
de Valcárcel (progresivamente debilitados por los resultados electorales
adversos, pues la ley que regía ya no los favorecía), el partido liberal democrático de Durand y la Unión Nacional. Ninguno de los grupos de
oposición presentó candidatos para las elecciones de 1899.
83
Erich Daniel Luna Jacobs
Piérola disuelve la Junta Electoral Nacional el 24 de abril de
1899. El problema era que no se habían podido conformar los nueve
miembros que debía tener y existía el riesgo de no poder cumplir con los
plazos que el cronograma electoral estipulaba. ¿Y por qué es que no se
podían terminar de conformar los miembros? La razón era básicamente
el hecho de que el último miembro que faltaba, impulsado por el ejecutivo, fue vetado por el legislativo. El candidato que se impulsaba era
pierolista (Manuel Pablo Olaechea, delegado del ejecutivo) y el veto vino
de la oposición cívico-constitucional y los billinghuristas. Vemos que
esta injerencia del poder ejecutivo tuvo como causa un “bloqueo” que no
se hubiese dado si es que el partido demócrata no hubiese sido escindido
en dos grandes facciones. También se acusó al conocido precursor de la
Sociología peruana, Mariano H. Cornejo, de haber elaborado y aprobado las listas de los mayores contribuyentes, pasando por encima de la
Junta Electoral Nacional.
Y siendo conscientes de la diferencia existente entre lo ideal y
lo real, entre lo normativo y lo empírico, es fundamental señalar que
cuando se llevaron a cabo las primeras elecciones en base a la nueva
ley, no todo salió cómo se esperaba, teniendo ya en cuenta que la Junta
Nacional misma tuvo que ser disuelta a la hora de realizar el proceso
electoral. En varias provincias hubo problemas para hacer cumplir la
nueva ley electoral5 (Aguilar 2002: 23-25). En Jauja, por ejemplo, no
se habían instalado las Comisiones Receptoras de Sufragio, tampoco se
habían establecido las Delegaciones Distritales de Registro y las Juntas
de Registro Provincial no existían. En Arequipa no se completaron las
inscripciones en el Registro a tiempo y se tuvieron que prorrogar las
5 Este problema va a ser constante y manifiesta el hecho de que no bastan las leyes. Es
necesario contar con la capacidad de poder hacerlas cumplir. De ahí que podamos resaltar
la relevancia del Estado como una estructura burocrático-coercitiva relevante para poder
garantizar el cumplimiento de las leyes. Esta importancia ha sido resaltada por múltiples
autores (Huntington 1972 y Fukuyama 2004).
84
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
elecciones. En Huancavelica la Junta Electoral Departamental simuló
a los mayores contribuyentes y la Junta de Registro terminó no funcionando. También se instalaron mesas de votación ilegales que generaron
confusión entre los votantes.
El proceso electoral fue bastante accidentado. A lo largo de las
elecciones hubo contantes enfrentamientos entre los propios miembros
de la Junta Electoral Nacional. Todo esto llevó a que el ejecutivo clausurase la Junta Electoral Nacional el 24 de abril de 1899. Esta clausura
de la Junta generó mucho descontento entre varios candidatos que se
abstuvieron de participar, incluyendo el retiro Partido Constitucional de
la contienda electoral.
Ahora podemos pasar a ver algunos cuadros con los resultados
electorales:
Elecciones generales 1899
Resultados nacional
Candidato
Votos
%
Eduardo López de Romaña
55918
97
Manuel Candamo
1337
2
Manuel Gonzáles Prada
549
1
Guillermo Billinghurst
129
0
57933
99
352
1
Votos emitidos
58285
54
Ausentismo
50312
46
Total de inscritos
108597
100
Votos Válidos
Votos nulos y blancos
Fuente: Tuesta 2001: 611
85
Erich Daniel Luna Jacobs
Lo primero que debe verse, y comprenderse a la luz de los incidentes e irregularidades que se presentaron para ejemplificar las dificultades de este proceso, es que casi la mitad de los ciudadanos inscritos en
el Registro Civil para votar no ejercieron el sufragio (además de campañas que promovían el abstencionismo electoral). Este porcentaje se irá
reduciendo a medida que se vayan realizando más procesos electorales,
lo cual puede sustentar la hipótesis de que con el tiempo las instituciones
se fortalecen. Sin embargo, nunca dejarán de ser por ello un porcentaje
significativo.
Vemos que los resultados dan finalmente a Eduardo López de Romaña una abrumadora mayoría. De esta forma se convierte en el primer
Presidente ingeniero del Perú y en el primer Presidente del siglo XX (Basadre 2005). Puede verse cómo es que la oposición es inexistente en la
competencia electoral. Lo que buscaba la alianza entre los civilistas y los
demócratas pudo conseguirse: una alternancia previamente pactada que
no se pusiese en riesgo a través de elecciones competitivas, dotadas de
fuerte incertidumbre.
Es a partir de aquí que el Partido Civil empieza a ganar hegemonía, consolidándose como la “agrupación que reunía a lo mejor de la clase
dirigente, llegó a monopolizar desde 1899 a la Junta Electoral Nacional
porque manejó los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Tenía como aliado al
Partido Constitucional que estaba compuesto por los seguidores y amigos
del General Andrés A. Cáceres, héroe de la Breña y derrocado gobernante
de 1894” (Basadre 1980: 57).
3.2. Dos leyes en torno a la Junta Electoral Nacional
La primera ley que se dio durante el gobierno de López de Romaña fue la Ley de 10 de Octubre de 1899. Dicha Ley terminó promoviendo la restauración la Junta Electoral Nacional, junta que había sido
86
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
recesada por decreto el 24 de abril de ese año. Se convocaba a las dos
Cámaras legislativas, al Poder Ejecutivo y a las Cortes Superiores para que
procediesen a designar a los ciudadanos que vayan a conformar a la Junta
Electoral Nacional.
La segunda ley importante que se dio fue la Ley de 23 de octubre
de 1899. Dicha ley modificó el artículo 14 de la Ley electoral de 1896. El
artículo en cuestión exigía a los miembros de la Junta Electoral Nacional
requisitos iguales a que uno debía cumplir para pertenecer al Senado:
Ser peruano de nacimiento, ser ciudadano en ejercicio, tener treinta y
cinco años de edad y tener una renta de mil pesos anuales, o ser profesor
de alguna ciencia. Frente a esto, la nueva ley que se dio en el gobierno
de López de Romaña reemplazó estos requisitos y decretó que ahora los
requisitos serían iguales a los que tienen que cumplir los diputados: Ser
peruano de nacimiento, ser ciudadano en ejercicio, tener veinticinco años
de edad, ser natural del departamento al que la provincia pertenezca (o
tener en él tres años de residencia) y tener una renta de quinientos pesos,
o ser profesor de alguna ciencia. Como puede apreciarse, estos cambios
ampliaron la oferta de miembros para la Junta Electoral Nacional, debido
a que ahora la renta anual que se exigía era menor, al mismo tiempo que
se elegía una edad mínima menor a la anterior.
3.3. El distanciamiento de los demócratas y los civilistas
Existen muchos hechos y decisiones que generaron el distanciamiento y la ruptura de la alianza que los demócratas habían establecido con los civilistas desde el inicio de la República Aristocrática en
1895. Sin embargo, consideramos que existen dos que son bastante
pertinentes y que se vinculan con el tema que motiva nuestro trabajo:
nos referimos a las elecciones municipales y a la renovación del tercio
parlamentario.
87
Erich Daniel Luna Jacobs
Lo primero que debe señalarse, en torno a esto, es que la nueva
Junta Electoral Nacional se instaló en 1900 (con sus nuevos miembros)
y era presidida por Carlos de Piérola. En esta junta predominaron los
demócratas. Esto parecía augurar una hegemonía demócrata. Sin embargo, en las elecciones municipales de 1900, la Junta Electoral Nacional
denunció que el gobierno había intervenido en Piura, Paita, Tumbes, Pallasca, Yauyos, Chincha, Islay, Tacna, Tarata, Huanúco, Huamalíes, Dos
de Mayo, Arequipa, Junin y otros lugares. Había nombrado autoridades,
utilizado fondos fiscales y actos análogos (Basadre 2005 T.12: 247). La
Junta hizo la denuncia, pero el ejecutivo la ignoró. Esta relación conflictiva fue aumentando con un par de incidentes más hasta que el gobierno
quiso someter a Carlos de Piérola a juicio. Se le imputó el delito de desacato. Quedó a disposición de la cámara de diputados, la cual resolvió
que el hermano de Piérola no había incumplido el Código Penal vigente.
Sin embargo, aquí ya empezaba a cuestionarse el manejo que de la Junta
estaba ejerciendo el Partido Demócrata.
El distanciamiento entre ambos partidos tuvo como uno de sus hitos fundamentales a las elecciones municipales de Lima (Aljovín y López
2005: 82). Los demócratas postularon a Nicolás de Piérola como candidato para la alcaldía de Lima. Pensaron que éste podría ganar fácilmente, pues contaba con bastante arraigo popular. La idea era que con este
triunfo podría perfilarse de nuevo para una re-elección presidencial en
las siguientes elecciones generales. Los civilistas no estuvieron de acuerdo
con dicha propuesta y estrategia. En respuesta a esto, promovieron la candidatura de Federico Elguera, a través de la “liga independiente”. Elguera
terminó ganándole a Piérola.
Esta distancia también se expresó en las elecciones del tercio legislativo de 1901. Aquí también los demócratas perdieron frente a los civilistas, quedándose sin el control de la cámara de Senadores. Sin embargo,
mantuvieron en control de la cámara de Diputados.
88
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Además de lo anterior, el 8 de septiembre de 1902 se instala la nueva Junta Electoral Nacional con personeros del Ejecutivo, de la Cámara
de Senadores y de las Cortes Superiores. Domingo Almenara la presidió y
los demócratas dejaron de tener personeros en ella. Se instaló sin la representación de la Cámara de Diputados, sin el concurso de la minoría del
Senado y con la protesta escrita de la mayoría del Parlamento. También
se sumaron los partidos que no tenían carácter oficial. Los Demócratas
de esta manera, según Basadre, perdieron en 1902 las elecciones de 1903,
1904 y 1908: “Los demócratas habían sido desalojados del organismo
cuyo poder era decisivo para marcar el rumbo y la ruta de la maquinaria
electoral, para nombrar el personal que debía manejarla y para escoger las
personas por ella favorecidas” (Basadre 2005 T. 12: 264).
3.4. Elecciones de 1903
En estas elecciones debía elegirse al presidente, a los dos vicepresidentes y a un tercio del parlamento. El Partido Civil, que ya venía
distanciándose del Partido Demócrata, lanzó la candidatura de Manuel
Candamo y ratificó la alianza con el Partido Constitucional. Cáceres no
quiso y Seminario (el que era en ese momento el actual jefe del Partido)
tampoco. Fue Rafael Villanueva (ministro) quien hizo las gestiones. Lino
Alarco terminó firmando el pacto de la agrupación. Se constata, así, la
ruptura entre los civilistas y los demócratas. Los primeros buscan una
alianza con los constitucionales análoga a la que tuvieron en su momento
con el partido de Piérola. Con ellos mantendrán la Presidencia bajo su
control hasta 1912.
Los demócratas, por su parte, se habían acercado al Partido Liberal
y la Unión Cívica. En este contexto, Piérola terminó absteniéndose de
participar como candidato en la elección. La promoción de esta abstención en la participación, bajo la bandera de que ello no significaba el
abstenerse de la acción política o de un obrar efectivo, tuvo terribles con89
Erich Daniel Luna Jacobs
secuencias para el peso político de los demócratas en los siguientes años.
Y es que, el 25 de mayo de 1903, Candamo no tuvo opositor.
De ahí que los resultados hayan sido los siguientes:
Elecciones generales 1903
Resultados nacional
Candidato
Manuel Candamo
Votos Válidos
Votos nulos y blancos
Votos emitidos
Ausentismo
Total de inscritos
Votos
%
92781
92781
997
93778
49364
143142
100
99
1
66
34
100
Fuente: Tuesta 2001: 610
Como puede apreciarse, el porcentaje de inscritos aumentó, al
mismo tiempo que el porcentaje de ausentismo disminuyó. Esto es importante porque expresa un aumento en la participación política de los
ciudadanos, muy a pesar de que Piérola se haya abstenido de participar.
Vemos pues, que lo que generó la decisión de Piérola fue una victoria absoluta del Partido Civil. Y esto no solamente se dio para la elección del ejecutivo. La alianza civil-constitucional también obtendrá la
mayoría en la renovación del tercio de ambas cámaras. El tener mayoría
parlamentaria y el control del ejecutivo garantizaba al Partido Civil la
mayoría absoluta en la Junta Electoral Nacional.
Recordemos que ya en 1902 se habían elegido a los miembros de
que debían conformar la Junta Electoral Nacional, con vistas a las elecciones de 1903. La mayoría de éstos pertenecían al Partido Civil, sin la
90
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
representación de los demócratas (ONPE 2002). A partir de esta fecha, la
Junta quedaría cooptada por el control del Partido Civil.
Es dentro de este marco que debe mencionarse que no se pudo
aplicar satisfactoriamente la Ley Electoral de 1896. En muchas provincias
no existían contribuyentes suficientes como los que requería la ley. De ahí
que en muchos casos los contribuyentes terminasen siendo personas que
propiamente no eran vecinos o residentes en dichas provincias. Esto se
debe no solamente al hecho de que el Partido Civil va a utilizar a dicho
organismo para sus propios intereses. También es cierto que, incluso si
es que hubiese querido hacer cumplir la ley, habría tenido problemas
de dos tipos: (1) el Estado era muy débil para poder fiscalizar; y (2) la
Ley no contemplaba las dificultades que el contexto peruano imponía su
aplicación.
La minoría del Parlamento, frente a estos hechos e irregularidades,
pidió que se convocara a nuevas elecciones. Debido a que las 480 Juntas
de Registro de las 96 provincias estaban compuestas en su totalidad por
miembros del Partido Civil, cuando su nombramiento debió ser puramente por sorteo. Con esto se buscaba inferir que el Partido Civil había
controlado las mesas, impidiendo que los electores de la oposición pudiesen sufragar.
Al pesar de estos hechos, Candamo fue proclamado Presidente.
Lamentablemente, su gobierno no duraría mucho. El 13 de junio fallece
Lino Alarco, su primer Vicepresidente quien ni siquiera pudo juramentar
el cargo. Y el 7 de mayo de 1904 Candamo, el segundo presidente civilista, fallece de un mal cardíaco: “Muerto Candamo, las nuevas elecciones
parlamentarias se realizaron del 8 al 12 de agosto de 1904. La alianza
iniciada en 1903 entre los civilistas y los partidarios del general Andrés A.
Cáceres, o constitucionales, continuó en 1904 y tuvo a su favor a la mayoría de la Junta Electoral Nacional. Por lo tanto, hizo suyas a las juntas
91
Erich Daniel Luna Jacobs
de registro y las escrutadoras que constituían las llaves locales del sufragio
y que eran sorteadas de las listas de mayores contribuyentes elaboradas
por la lista centralista de la Junta Electoral Nacional” (Basadre 1980: 65).
Serapio Calderón, el segundo Vicepresidente, llevó a cabo el gobierno
transicional.
3.5. Las elecciones de 1904
El Partido Civil, para estas elecciones imprevistas, eligió como su
candidato a José Pardo, quien contó con el respaldado por Leguía. Para
estas elecciones también se mantuvo la alianza entre los civilistas y los
constitucionales. La candidatura a la presidencia fue la del civilista José
Pardo, mientras que la Vicepresidencia estuvo a cargo del constitucional
José Salvador Cavero (el segundo Vicepresidente seguiría siendo Calderón). En competencia con dicha alianza se encontraba la alianza de los
demócratas con los liberales. La alianza Liberal-Demócrata propuso a
Piérola como candidato presidencial y a Durand como primer vicepresidente.
Piérola denunció que la elección de miembros para la Junta Electoral Nacional fue igual de corrupta que la anterior. Los civilistas habrían cooptado de nuevo a dicho organismo (en las elecciones para las
mesas directivas de las dos cámaras ganó la alianza civil-constitucional:
en la de senadores ganó Rafael Villanueva y en la de diputados, Cesáreo
Chacaltana), con el fin favorecer ilegítimamente a los candidatos civilistas. Se denunciaba que los civilistas habrían generado listas de falsos
contribuyentes, elecciones arbitrarias para los representantes de los cinco
grupos profesionales. Nada de esto fue aceptado o tomado en cuenta por
los civilistas (ONPE 2002: 29). Durante el proceso, las irregularidades
fueron dándose y manifestándose (por ejemplo, en Arequipa y Piura).
Uno de los mayores abusos y atropellos de la Junta Electoral nacional
se dio el 5 de agosto cuando dichos miembros “rechazaron en sesión de
92
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
la Junta las tachas a seis presidentes de las Juntas Departamentales por
falta de inscripción en el Registro General, comprobadas por certificado
del Oficial Mayor. Estas tachas habían sido presentadas ante la Junta
por Fernando Gazzani delegado del Partido Demócrata sin mayor éxito”
(ONPE 2002: 31).
Piérola se basará en estos hechos para mantener su abstención de
participar en el proceso electoral, sosteniendo al mismo tiempo la tesis
de que abstenerse de la participación electoral no implica de ninguna
manera abstenerse de la participación política. Sin embargo, dicha abstención sumada al control que los civilistas ya ejercían sobre la Junta
Electoral Nacional terminó por incrementar exponencialmente el debilitamiento y peso político significativo del Partido Demócrata durante
la República Aristocrática.
En este proceso electoral los resultados fueron los siguientes:
Elecciones generales 1904
Resultados nacional
Candidato
José Pardo
Votos Válidos
Votos nulos y blancos
Votos emitidos
Ausentismo
Total de inscritos
Votos
%
96430
96430
1289
97719
49271
146990
100
99
1
66
34
100
Fuente: Tuesta 2001: 610
Como puede verse, los porcentajes de ausentismo y de votos emitidos siguen siendo similares, lo cual es esperable debido al poco tiempo
que existió entre las elecciones de 1903 y las de 1904.
93
Erich Daniel Luna Jacobs
Los resultados vuelven a expresar una constante del predominio
civilista: un candidato único que saca prácticamente la totalidad de
votos, sin ninguna oposición organizada que pueda competir de manera
significativa. Y esto además se potencia por el abstencionismo de los
demócratas que promovió Piérola.
Luego de terminar el proceso, y una vez más, la minoría
parlamentaria exigió la nulidad de las elecciones debido a razones
similares a las del proceso anterior: a los ciudadanos que no iban a
sufragar por candidatos civilistas se les restringió el acceso a al voto por
funcionarios electorales que, una vez más, fueron designados contra la ley
(ONPE 2002: 31). Estas mismas prácticas se repitieron en las elecciones
para renovar el tercio legislativo de 1905. Sin embargo, dichas críticas
y denuncias no tuvieron consecuencias significativas para con cómo se
llevaban a cabo los procesos electorales desde la hegemonía civilista.
3.6. Las elecciones de 1908
Una vez más participo el Partido Civil en alianza con el Partido
Constitucional presentaron candidaturas juntos. Augusto B. Leguía del
Partido Civil postuló a la Presidencia, Eugenio Larrabure postuló a la
primera Vicepresidencia y Belisario Sosa a la segunda. En esta elección
tampoco hubo una candidatura opositora que compitiese frente al
Partido Civil.
Los demócratas y los liberales también se aliaron y protestaron
contra la hegemonía que los otros dos partidos tenían en la Junta
Electoral Nacional de manera ilegítima. Y es que, ni siquiera se había
respetado que dos de los nueve miembros proviniesen de las minorías
parlamentarias de ambas cámaras. Todas estas irregularidades generaron
que Augusto Durand se rebelase, pero esto no impidió que se generasen
muchos hechos de explícita corrupción en el proceso electoral. Estos
94
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
hechos, además, ocurrieron en múltiples partes del país, como Huánuco,
Chiclayo, Arequipa, el Callao, Chosica, Matucana, Cañete (ONPE 2002:
32)6.
Los resultados de las elecciones del 25 de mayo fueron los
siguientes:
Elecciones generales 1908
Resultados nacional
Candidato
Votos
%
Augusto B. Leguía
133732
100
Votos Válidos
133732
73
Votos nulos, blancos y ausentes
50654
27
Total de inscritos
184386
100
Fuente: Tuesta 2001: 609
Durante el gobierno de Leguía se buscó modificar la Ley Electoral
de 1896. Hubo dos leyes transitorias para ello. Una de ellas fue hecha
para las elecciones que buscaban renovar el tercio parlamentario de ambas
cámaras en 1909, mientras que la otra estuvo pensada para la elección
presidencial de 1912.
3.7. Ley de elecciones de 25 de noviembre 1908 (N°861)
La primera de estas leyes transitorias fue la Ley N°861 del 25
de noviembre de 1908. Las modificaciones fueron muy importantes.
Aquí mencionaremos los cambios que consideramos más sustantivos y
relevantes.
6 Más adelante, también el Partido Civil fue acusado de favorecer a sus candidatos para
las elecciones que buscaban renovar el tercio parlamentario de ambas cámaras en 1909
y 1911.
95
Erich Daniel Luna Jacobs
Lo primero tiene que ver con la composición de los nueve
miembros de la Junta Electoral Nacional. Recordemos que esta junta
estaba compuesta por cuatro miembros del parlamento, dos miembros
de cada cámara y, entre estos, uno de la mayoría parlamentaria y uno de
la minoría. También había una persona designada por el poder ejecutivo
y cuatro miembros que surgen de las Cortes Superiores del Poder Judicial.
Frente a esto, la reforma de Leguía proponía que los nueve miembros
se compongan de la siguiente manera: ocho miembros debían ser (de
dentro o fuera de su seno) y el miembro restante será designado por el
poder ejecutivo (art. 1). De acuerdo a Peralta, “La Ley 861 que se aprobó
el 25 de noviembre de 1908 con el carácter provisional, recompuso la
proporción que el reglamento de 1896 confería a los poderes públicos
en la constitución de la Junta Electoral Nacional. En efecto, se ordenaba
que en la formación de este tribunal correspondiera al Parlamento la
designación de ocho de sus miembros, reservándose para el ejecutivo
la nominación del noveno integrante” (Aljovín y López 2005: 90).
Basadre, por su parte, reitera una idea similar: “La ley N° 861 del 25
de noviembre de 1908 suprimió la elección de los cuatro delegados de
las Cortes y ordenó que ocho miembros de la Junta Electoral Nacional
fueran designados por el Parlamento. Así quedó más uncida al Gobierno,
pues éste contó con la sumisión de ambas Cámaras a lo largo de todo el
período aquí revisado, salvo en 1909-1911” (Basadre 1980: 57-58).
Además, ya no se contempla que los miembros elegidos por el
parlamento tengan que tener también representantes de las minorías
parlamentarias. Los miembros son elegidos por la mayoría. Obviamente
puede verse cómo es que con esta medida se busca mantener el control de
la Junta Electoral Nacional por parte del civilismo, al mismo tiempo que
se excluye al poder judicial de la Junta.
En lo que respecta a la designación de los mayores contribuyentes, la
nueva ley sostiene que será la Junta Electoral Nacional quien determinará
96
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
finalmente quiénes son estos, sobre la base matrículas autorizadas por el
Ministerio de Hacienda (art. 4). Otro aspecto clave que se modificó fue el de
la designación de los miembros de las Juntas Escrutadoras. Y es que, si bien
antes la norma antes sentenciaba que debían conformarse los miembros de
dicha junta a partir de los cinco grupos diferentes que se habían tipificado,
los cierto es que ello nunca pudo hacerse de manera efectiva, generando
muchos fraudes. De ahí que esta modificación de la ley impulsada por
Leguía busque cambiar esto. Roisida Aguilar sintetiza esto de la siguiente
manera: “La Junta Electoral Nacional, con la ley modificatoria, luego de
elegir a los miembros de la Junta de Registro Provincial elegida, para que
bajo su presidencia reuniera a los mayores contribuyentes para elegir de
entre ellos a diez contribuyentes, que serían sorteados luego por la Junta
Electoral Nacional para conformar la Junta Escrutadora. De esta forma, se
suprimió la elección por grupos profesionales en que estaban divididos los
ciudadanos” (ONPE 2002: 24).
3.8. Ley electoral del 18 de enero de 1912 (N°1533)
La segunda de estas leyes, es la Ley N°1533. Como dijimos líneas
más arriba, dicha ley fue pensada para modificar de manera transitoria
a la Ley Electoral de 1896. Esta ley recogió, en buena cuenta, las
modificaciones de la Ley N°861 y añadió algunos otros puntos más.
Entre ellos se encuentra el que la formación de la lista de los mayores
contribuyentes estaría bajo responsabilidad del Oficial Mayor de la Junta
Electoral nacional, aunque la aprobación de ésta repose en la aprobación
de la Junta en su conjunto. Sería posible, además, destituir al Oficial
Mayor si es que éste incurre en alguna omisión, equivocación culpable o
retardo injustificado (art. 7). Otro punto importante es que los miembros
de las juntas de registro y las juntas escrutadoras no podrán ser tachados.
Solamente en caso de muerte es que podrán elegirse otros miembros (art.
8). Las Juntas departamentales y escrutadoras tampoco podrán anular
votos (art. 9).
97
Erich Daniel Luna Jacobs
Se terminó generando, entre la coalición civil-constitucional, el
reparto de los miembros de la Junta se la siguiente manera: cinco miembros de la mayoría parlamentaria y tres miembros de la minoría (Aljovín
y López 2005: 91). De la misma manera en que la Junta Electoral Nacional propuesta por los demócratas en 1896 terminó jugando en contra
del propio Piérola y su partido, este acuerdo terminará perjudicando a
los civilistas cuando ellos empiecen a tener diferencias entre sí, generando facciones.
3.9. Facciones civilistas
A través de su gobierno, Leguía buscó ganar el favor de los liberales, al mismo tiempo que se interesaba por mantener la lealtad de
la coalición que lo había llevado a la presidencia. El resultado fue la
generación de dos grandes facciones al interior del partido civil: una
que apoyaba a Leguía y otra que se le oponía. Los civilistas que se oponían a Leguía provenían, básicamente, del sector “pardista” del gobierno
(Aljovín y López 2005: 91). Veremos con esto cómo es que se vuelve a
repetir lo mismo que con los demócratas: las instituciones políticas de la
República Aristócratica perjudicaban muchísimo a los partidos que generasen muchas facciones internas. Cuando los demócratas lo hicieron,
se perjudicaron. Y ahora sería el turno de los propios civilistas.
El 29 de mayo los hijos de Piérola asaltaron el Palacio de Gobierno, apresaron a Leguía e intentaron hacerlo renunciar. Este complot
fracasó, pero incentivo a Leguía a que éste fuese más represivo con la
oposición. Esto cambió su manera de llevar la política y las alianzas.
Abandonó su estrategia más conciliadora, tanto con la oposición explícita, como con la facción de la coalición civil-constitucional que se le
oponía desde el Parlamento. En respuesta, esta facción se abrió abiertamente y se autodenominó “civilismo independiente” (Aljovín y López
2005: 92).
98
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Al acercarse las elecciones legislativas, y con miedo a perder en ellas
debido al fraccionamiento del civilismo en “leguiísmo” y “civilismo independiente”, Leguía disolvió la Junta Electoral Nacional en mayo 1911.
A pesar de las protestas del parlamento, el gobierno prosiguió con las
elecciones. En reemplazo de los miembros de la Junta Electoral Nacional,
fueron los contribuyentes favorables al gobierno los que conformaron las
instancias respectivas de dicho organismo. Leguía pudo así ganar y obtener la mayoría parlamentaria que necesitaba.
4.
Crisis en la República Aristocrática: El ascenso
de Billinghurst y la restauración de Benavides
4.1. Las elecciones de 1912
Ántero Aspíllaga estaba designado como el candidato del Partido
Civil. Aspíllaga contaba con la Junta Electoral Nacional a su favor. Sin
embargo, no contaba con todo el apoyo que se esperaba, debido a dos
cosas básicamente: (1) era el candidato de Leguía (y recordemos que ya
existía una facción anti-leguiísta al interior del Partido Civil) y (2) no
había aceptado la propuesta del Bloque Parlamentario de acordar un candidato que pudiese ser aceptado por los distintos partidos. Sin embargo,
el propio Bloque no pudo proponer una candidatura alternativa, ya que
entre ellos no se ponían de acuerdo, salvo en no aceptar la insistente candidatura de Piérola (Aljovín y López 2005: 93).
En este contexto donde parecía que la hegemonía civilista sería
inevitable (más por la dificultad de la oposición para ofrecer una candidatura que pueda competir) sucedió un hecho externo relevante que caía
fuera de lo que la élite podía controlar: La crisis económica de 1908. Ella
movilizó a los obreros a hacer huelgas. Influenciados por el anarco-sindicalismo, aumentaron sus demandas (como la de la jornada de 8 horas).
99
Erich Daniel Luna Jacobs
En antagonismo con estos grupos y sus demandas, Aspíllaga representaba
el elitismo de la sociedad peruana a la que se oponían estos sectores obreros movilizados.
Frente a la candidatura civilista, surge la figura de Guillermo Billinghurst que representaba el “pierolismo sin Piérola”. Contaba con un
fuerte arraigo y apoyo popular. Había sido antes alcalde de Lima y con su
gestión había desarrollado proyectos y políticas beneficiosas para las clases
populares. Gonzales sintetiza lo esencial de su gestión municipal de la
siguiente manera: “Su administración estuvo caracterizada por un sentido
de firmeza, sensibilidad ante las necesidades populares, preocupación por
la higiene y cierta moral restrictiva” (Gonzales 2005: 194). Esto le dio
una buena experiencia que permitió que tuviese un efectivo contacto con
los sectores urbanos que estaban emergiendo en este período de cambios
económicos y urbanos.
En relación a esto, Peralta sostiene lo siguiente: “Sabedor de que
contaba con ‘el número en las calles, pero no en las urnas’, Billinghurst exigió a Leguía suspender el proceso electoral y convocar a nuevos comicios.
Dicha decisión se fundamentaba en el hecho de que la población consideraba que se estaban cometiendo una vez más las irregularidades propias del
proceso electoral y por eso se volvió a plantear la nulidad de las elecciones.
El gobierno, haciendo caso omiso del pedido, confirmó la fecha
de las elecciones, y redujo su duración de cuatro a dos días. Ante esta
decisión, las organizaciones obreras aliadas a Billinghurst reaccionaron
convocando a una huelga general que hicieron coincidir con la fecha de la
votación” (Aljovín y López 2005: 94). La sociedad hizo un paro del 19 de
mayo, además de hacer otro durante el 25 y 26 de mayo, es decir, durante
los días de las elecciones. Es en este contexto que la oposición, durante el
proceso, buscaba interrumpir el proceso a toda costa y, a veces, de manera
violenta.
100
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
La huelga fue un éxito, ya que consiguió que las autoridades electorales no pudiesen dotar de legítimos a los resultados electorales. Se logró lo que se buscaban: un paro general y la frustración de los comicios.
Las masas habían logrado impedir que se pudiesen llevar a cabo las elecciones.
Basadre al respecto dice lo siguiente: “Fue un alzamiento sin sangre
contra las maniobras invasoras de los derechos populares que las sucesivas
Juntas Electorales Nacionales habían reiterado bajo el régimen civilista
tradicional entre 1901 y 1908 y bajo el gobierno de Augusto B. Leguía
en 1909 y 1911. El señor Aspíllaga bien pudo haber obtenido tranquilamente la Presidencia de la República en 1903, 1904 o 1908. Para desgracia de él, en 1912 fue víctima de un fenómeno de hastío público que
llevó al aplastamiento de la Junta y del sistema por ella simbolizado en el
transcurso de más de un decenio” (Basadre 1980: 67-68).
Los votos computables no llegaban ni al tercio del electorado. De
ahí que el triunfo de Aspíllaga no pudiese ser tenido por legítimo (se
trataba de un requisito que exigía la Constitución de 1860 que se encontraba vigente). Debido a este impasse y a la coyuntura crítica que se
vivía, el Congreso ejerció la atribución constitucional que el artículo 82
le confiere:
“Artículo 82.- Si del escrutinio no resultase ducha mayoría, el
Congreso elegirá entre los dos que hubiesen obtenido mayor número de
votos. Si dos o más tuviesen igual número de votos el Congreso elegirá
entre todos ellos”.
Es por eso que se da la Ley N° 1571 del 22 de agosto de 1912
en la que se afirma que el Congreso ha elegido a Billinghurst como
Presidente del Perú y que su mandato será del 24 de setiembre de 1912
al 24 de setiembre de 1916. De esta forma, el Congreso terminó procla101
Erich Daniel Luna Jacobs
mando a Billinghurst como Presidente del Perú el 19 de agosto de 1912
(132 a 30 votos) y a Roberto Leguía y a Miguel Echenique como primer y segundo Vicepresidente, respectivamente. Leguía decidió estratégicamente, pues, no apoyar a Aspíllaga y puso su mayoría parlamentaria
al servicio de la elección de Billinghurst, a cambio de que su hermano
fuese el primer vicepresidente. Vemos pues, que el leguiísmo, siendo
consciente de las presiones que los sectores populares ejercían sobre la
coyuntura, decidió apoyar a Billinghurst. De esta forma, el gobierno
saliente intentaba adaptarse mejor que el “civilismo independiente” al
gobierno entrante.
La elección de Billinghurst es un hito importante en el proceso histórico que constituye la República Aristocrática. En palabras de
Gonzales, “Billinghurst representa un desgaje de la forma cómo las élites oligárquicas ejercieron la política, más cerca de los pequeños grupos
y los salones que a las calles y el pueblo” (Gonzales 2005: 20). Para
este entonces, las masas se habrían politizado. De ahí que, a diferencia
de Piérola, Billinghurst sí parece haber contemplado la posibilidad de
ampliar los derechos ciudadanos a los sectores populares: “Billinghurst
apoyó las demandas obreras, se mostró sensible ante los reclamos campesinos, y atrajo a ciertos intelectuales, incluso algunos de ellos ligados
a las familias oligárquicas” (Gonzales 2005: 21).
4.2. La Ley electoral del 26 de diciembre de 1912
(N° 1777)
Con respecto a la Ley de Elecciones políticas de 1912 debemos
decir que Billinghusrt tenía mucho interés en hacer reformas que pudiesen generar un “saneamiento electoral”. Sin embargo, la ley que se
aprobó terminó alejándose de las intenciones originales de Billinghurst,
debido a que el Parlamento no compartía su interés democratizador,
inclusivo y populista.
102
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Los primeros artículos buscan precisar más los requerimientos que
debían cumplir los contribuyentes que quisiesen formar parte de las listas. El requisito de ser alfabeto no fue modificado (art. 1) y para el caso
de Lima se sostuvo que éstos debían pagar por lo menos veinte libras
peruanas de oro al año si son propietarios de minas, de fundos rústicos o
urbanos; cinco libras, si es que son profesionales; ocho libras, si son industriales; y cuatro libras, si son eclesiásticos, artesanos o si es que ejercen
algún otro oficio. Para el caso de las provincias del cercado de los departamentos se exigió dos libras; y, finalmente, para las demás provincias se
puso la cifra de cinco soles anuales (art. 2). Si en algún lugar no se pudiese
llegar a veinticinco o más contribuyentes, se pondrá en la lista a todos los
contribuyentes existentes, al margen de las cuotas anuales que aporten
(art. 4). Finalmente, las listas hacerse públicas (art. 5).
Las listas serán entregadas al Subprefecto de cada provincia y al
mayor contribuyente de cada provincia. El mayor contribuyente deberá
distribuir las listas en los distritos respectivos en un plazo de diez días (art.
6). El cuarto domingo de enero se deberán reunir los contribuyentes (la
asistencia de los contribuyentes de la capital de provincia es obligatoria,
mientras que la de los demás distritos es facultativa) bajo la presidencia
del mayor contribuyente en el Concejo Provincial. Serán ellos los que
deberán designar a la Junta de Registro y a la Junta Escrutadora. Ambas
mantienen las atribuciones que estaban contenidas en la Ley de 1896
(art. 7).
Entre todos los contribuyentes, en dicha asamblea, se elegirá a los
cinco miembros de cada una de las Juntas en una sesión permanente y
continua (art. 11). Los contribuyentes votan en una misma cédula por
seis nombres. Los tres con más votación (con mayoría absoluta) serán el
presidente, el vocal y el secretario de la Junta de Registro, mientras que
los tres siguientes ocuparán los cargos respectivos para la Junta Escrutadora (art. 8). Puede apreciarse aquí cómo es que se considera como algo
103
Erich Daniel Luna Jacobs
más relevante, por la prioridad de la votación, a quienes configuren el
Registro de electores, frente a los que den cuenta del escrutinio de los
votos. El secretario y vocal de la Junta de Registro serán al mismo tiempo
los dos accesitarios de la Junta de Escrutinio y viceversa. Ninguno de los
miembros electos de las Juntas podrá ser tachado o removido por autoridad alguna (art. 14).
Si no se obtiene mayoría absoluta, se procederá a hacer una nueva
votación con los veinte primeros contribuyentes y, si es que no se pudiese
llegar a una mayoría absoluta en este segundo intento, se procederá a designar los cargos a través de la suerte (art. 9). Cada voto tendrá adjuntado
los últimos recibos de cada contribuyente, con el fin de corroborar que
su voto sea legítimo (art. 10). Cualquier ciudadano que ejerza alguno de
estos cargos: miembro de la Junta de Registro, de la Junta Departamental,
de la Junta Escrutadora, de las comisiones o de la asamblea de contribuyentes no podrán ser candidatos a senador o diputado por las provincias
en las que ejerzan funciones electorales (art. 32). Tampoco podrán ser
nombrados por el gobierno, durante el período electoral o hasta seis meses después de la elección, a ningún puesto o comisión (art. 33).
Vemos pues, cómo es que esta ley buscó modificar la manera de
designar a los miembros de las Juntas, con el fin de mantener suspendida a la Junta Electoral Nacional tal y como estaba formulada en la Ley
de 1896. Si antes el control de las Juntas estaba en manos de los nueve
miembros de la Junta Electoral Nacional, ahora ese control se encontraba
directamente vinculado a los mayores contribuyentes del país. Si la teoría
política clásica desde los griegos (como en los casos de Platón y Aristóteles) afirmaba que la oligarquía era el “gobierno de los ricos”, podemos
decir que aquí lo que terminó legitimándose fue que los organismos electorales de la República Aristocrática devengan explícitamente oligárquicos, si entendemos aquí a la oligarquía como los mayores contribuyentes.
Tal fue el resultado de la reforma electoral.
104
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Los intereses de Billinghurst por reformar la ley fueron recortados
por una gran mayoría parlamentaria que no compartía, en buena medida, sus propuestas. Ello es comprensible, si es que prestamos atención al
hecho de que en este caso concreto se expresa de una manera particular
lo que los críticos del presidencialismo señalan cuando hablan de “legitimidad dual” (Linz y Valenzuela 1998). Y es que, en esta coyuntura crítica
no solamente se bloqueaban mutuamente el poder ejecutivo y el poder
legislativo, posibilitados por el hecho de que cada uno posee su propia legitimidad de origen, dentro del marco institucional, que impide establecer una verdadera jerarquía entre ambos. Aquí la cuestión es mucho más
radical, en la medida en que ambos poderes cuentan con una legitimidad
de origen diferente, que persigue objetivos diferentes.
4.3. La caída de Billinghurst
Las masas que buscaron que Billinghurst accediese al poder, estaban de acuerdo con que se reformen las instituciones políticas del sistema
electoral y de los organismos electorales. Sin embargo, el parlamento que
debía aprobar dicho proyecto de ley, no iba a estar mayoritariamente dispuesto a hacerlo debido que fue elegido con el sistema que se pretende
abolir. Basadre expresa esta cuestión así: “El presidente de la República,
ungido en 1912 por una ola popular, llegó solitario al mando supremo y
sus ideas de cambio total para la maquinaria del sufragio apenas si fueron
compartidas aisladamente por unos cuantos amigos en el Congreso. En
este Poder del Estado dominaban los señorones a él llegados en virtud de
las no siempre puras elecciones de tiempos anteriores; muchos de ellos
eran hijos de la arbitrariedad con que Leguía logró una mayoría parlamentaria en 1911. Billinghurst no estaba amparado por un partido similar a
la Unión Cívica Radical en la Argentina, que apoyó la ley electoral Sáenz
Peña. En el mismo año de la espectacular victoria del populismo, la oligarquía legislativa no se atrevió a impugnar de frente a la reforma; pero supo
recortarla y manipularla al servicio de sus intereses” (Basadre 1980: 72).
105
Erich Daniel Luna Jacobs
El leguiísmo consiguió en las elecciones del tercio legislativo de
1913, y gracias a esta ley, representación en el Senado. Esto generó violencia post-electoral y rechazo a los resultados. Aguilar lo dice enfáticamente
de la siguiente manera: “los siguientes procesos electorales a partir de las
elecciones de 1912, a pesar de las buenas intenciones de las distintas leyes
electorales que se expidieron, siguieron por el camino del desorden, de los
engaños y los fraudes, entre otros estorbos que interrumpieron el avance
en la consolidación de la democracia en nuestro país” (Aguilar 2002: 38).
Los billinghuristas atacaron a Rafael Villanueva, presidente del
Senado y a Leguía. Todo esto tuvo como desenlace el exilio de Leguía y
la ruptura entre los leguiístas y los billinghuristas. Esto generó diferencias
y tensiones entre el ejecutivo y el legislativo que se manifestaron de
múltiples maneras: demoras en la aprobación del presupuesto general de la
república, el nombramiento de cinco gabinetes en un año, cuatro meses y
once días. Esta situación “llevó a Billinghurst a concebir el cambio radical
de las reglas de juego político, ya sin el concurso de los partidos. Su nuevo
proyecto ‘populista’ se orientó a someter la reforma política a una consulta
plebiscitaria. Sin embargo, los rumores a fines de 1913 de que el Presidente
se disponía a clausurar el Parlamento e imponer una dictadura, forzaron al
Bloque a llegar a un acuerdo con el Ejército para desalojar a Billinghurst
del poder, cuya consecuencia fue el golpe de Estado de febrero de 1914,
que no acabó con la crisis general del sistema político” (Alojvín y López
2005: 96). En el momento en que Billinghurst contempló la posibilidad
de disolver el parlamento, éste se alió con el ejército para defender por la
fuerza el orden constitucional e institucional.
4.4. La Ley de Elecciones Políticas del 4 de febrero de
1915 (N° 2108)
El golpe de Estado liderado por Óscar R. Benavides buscó impedir las transformaciones al régimen político que buscaba Billinghurst.
106
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Dentro de las múltiples acciones que se tomaron, nos interesa dedicarnos
a presentar la reforma electoral que se emprendió junto con el apoyo
parlamentario del Bloque.
Al igual que en las leyes anteriores electorales que se dieron, desde
la Ley de 1896 que se dio durante el gobierno demócrata de Piérola, el
ejercicio del sufragio estuvo restringido a los peruanos que supiesen leer y
escribir (art.1). Se excluyó de la posibilidad de ser elegible como representante político a los militares, los policías, los Vocales, Fiscales, Jueces de
Primera Instancia, Agentes Fiscales y Jueces accidentalmente encargados
del despacho de primera instancia, así como también a los peruanos que
hayan perdido la ciudadanía o la tengan suspendida (art. 2). Ninguna de
estas personas podrá, tampoco, ser parte de las Juntas (art. 4).
Una diferencia significativa con las leyes anteriores es que ahora,
en lugar inscribirse uno en el Registro Civil para poder votar, uno debía
estar inscrito en el registro militar (art. 5), De esta forma, serán la libreta
de conscripción o la boleta de excepción (documentos que brindan las
Fuerzas Armadas) los documentos que acrediten el derecho de sufragio
de los ciudadanos y deberán ser presentados ante la junta receptora de
sufragio. Asimismo, también es necesario estar inscrito en el registro militar para ser susceptible de ser elegido representante. Sobre este cambio,
Peralta afirma lo siguiente: “(…) su objetivo principal [el de la reforma
electoral] era en realidad arrebatar a las juntas provinciales la confección
de los registros electorales. Para hacerlo posible, el proyecto presentado
por el gobierno propuso copiar la ley argentina Saenz Peña que en 1912
mandó que el padrón electoral se confeccionara de acuerdo a los registros
militares. El Bloque se dividió ante esta propuesta. Un sector, más crítico,
opinaba que se corría el peligro de allanar la participación de los analfabetos, mientras que los partidarios de la reforma confiaban en que su uso
desterraría el turbio manejo que hacían los mayores contribuyentes de las
juntas de registro provincial” (Aljovín y López 2005: 96).
107
Erich Daniel Luna Jacobs
El Ministerio de Hacienda será ahora el que provea la lista de los
principales contribuyentes, tanto en las provincias del cercado de los
departamentos (dos libras de oro anuales), como en las demás provincias (cinco soles anuales). La lista incluirá por separado a los principales
contribuyentes de las capitales de las provincias (art. 8). Para el caso de
Lima se elaborará una lista con los quince mayores contribuyentes (art.
9). En el caso de que no se pudiese hacer una lista de veinticinco personas que contribuyan con los montos mínimos que se establecen, se
procederá a tomar en cuenta a los que paguen una libra de oro anual (a
los miembros de las provincias del cercado de los departamentos) o a los
que paguen cualquier cantidad como contribución (para el caso de las
demás provincias). Si luego de eso no se hubiese llegado al número de
contribuyentes requerido, se procederá a incluir también a los mayores
propietarios (art. 11). Dichas listas deberán ser publicadas y difundidas
(art. 12).
El mayor contribuyente en cada caso será el presidente de la
asamblea, pero se elegirán a los tres mayores, con el fin de poder contar
con suplentes (art. 13). Igual que en la ley anterior, las listas serán enviadas al subprefecto de cada provincia y al mayor contribuyente, quien
deberá acusar recibo de éstas (art. 14). Los contribuyentes se reunirán
en el Concejo Provincial (o cualquier otro lugar público). La asistencia
a la asamblea de la capital de la provincia sigue siendo, como en la Ley
de 1912, obligatoria (con una multa de diez a veinte libras de oro),
mientras que las asambleas de los demás distritos será facultativa. Se citará hasta tres veces para conformar el quórum de la asamblea, quórum
que está determinado por la mitad más uno de los contribuyentes de
cada asamblea (art. 15).
De la misma manera que en la ley anterior, se votará en una
sesión permanente y continua (art. 19) a los miembros de las Juntas,
votando por seis contribuyentes en una misma cédula. Sin embargo,
108
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
debido a que ahora la inscripción de los electores se hace a través del
registro militar, en lugar de hacerlo a través de un registro civil, ya no
habrá Juntas de Registro. En lugar de éstas existirán las Juntas de Sufragio. De ahí que los tres más votados de entre todos los contribuyentes
sean proclamados presidente, primer vocal y secretario de las Juntas de
sufragio. Los tres siguientes tendrán los mismos cargos, pero para las
Juntas Escrutadoras. Los dos accesitarios de la Junta de Sufragio serán
los dos vocales de la Junta de Escrutinio y viceversa (art. 16). Se buscará
la mayoría absoluta y, en caso de no conseguirse, se procederá a votar
de nuevo, pero a partir de los veinte mayores contribuyentes. En caso
no se puede generar así una mayoría absoluta, se procederá a elegir a
los miembros por sorteo (art. 17). Los contribuyentes deben adjuntar,
junto a sus votos, los recibos que den cuenta de sus contribuciones (art.
18). Los miembros de las Juntas no podrán ser tachados o removidos de
sus cargos por ninguna autoridad (art. 21).
Las Juntas de Sufragio tienen como función el designar a los
miembros de las mesas receptoras de sufragio de las provincias, eligiendo a un presidente y a un secretario. Cada mesa receptora será generada
para doscientos cincuenta votantes o la fracción de inscritos en el registro militar que corresponda a la provincia (art. 27). Estas Juntas también deberán hacer pública dicha información (art. 28). Asimismo, las
Juntas de Sufragio deberán designar a los delegados que conformen las
Juntas Escrutadoras Departamentales (art. 23). Estas Juntas debían ser
compuestas por cinco delegados (art. 26). Una vez que los ciudadanos
hayan votado en las mesas receptoras de sufragio, las comisiones receptoras de sufragio harán el escrutinio y enviarán las actas a las Juntas
Escrutadoras de Provincia (art. 31).
Las Juntas Escrutadoras se deberán reunir en el local del Concejo
Provincial o en cualquier otro lugar público (art. 33). Las Juntas Escrutadoras deberán hacer pública su instalación y hacer el escrutinio de
109
Erich Daniel Luna Jacobs
los sufragios emitidos ante las comisiones receptoras de sufragio. Luego
deberán hacer públicos los resultados, además de poder oír o resolver
los reclamos que se puedan presentar. Pueden también mandar a rehacer las elecciones que hayan tenido demasiadas irregularidades durante
su ejecución.
Una vez que se haya realizado el sufragio y las Juntas Escrutadoras Provinciales hayan culminado el escrutinio, éstas proclamarán a los
Diputados elegidos. Tendrán que redactar las actas respectivas y enviar
una copia a la Cámara de Diputados y otra copia a la Cámara de Senadores (art. 33). Las Juntas Escrutadoras Departamentales harán el
escrutinio para la elección de Senadores, proclamando a los Senadores
elegidos y entregándoles las credenciales respectivas (art. 35). Para el
caso de la elección del Presidente y de los Vicepresidentes, las Juntas
Escrutadoras de Provincia realizarán el escrutinio respectivo y enviarán
las actas a la Secretaría General del Congreso. El Congreso se encargará del escrutinio y hará las proclamaciones respectivas. Finalmente, la
jurisdicción en material electoral queda a cargo de la Corte Suprema,
quien tiene la potestad de anular las elecciones en caso sea necesario
(art. 79). Su resolución resulta inapelable (art. 85).
4.5. Elecciones de 1915
Debido a que se dilató la aprobación de esta ley, las elecciones
presidenciales, así como las del tercio legislativo de 1915 se hicieron
bajo la ley de 1912 del gobierno de Billinghurst. Para estas elecciones
se hizo una convención entre los partidos políticos para elegir a un
único candidato al que todos apoyarían. Frente a lo que esperaría el
gobierno provisional, se terminó favoreciendo la candidatura civilista
de José Pardo, en lugar de la candidatura del general Muñiz, del Partido
Constitucional.
110
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
Elecciones generales 1915
Resultados nacional
Candidato
Votos
%
José Pardo
131289
81
Carlos de Piérola
31151
19
Votos Válidos
162440
Total de inscritos
144712
Fuente: Tuesta 2001: 609
El desenlace de dicho proceso fue el siguiente: “El gran derrotado
fue en cambio el general Benavides pues, a pesar de lograr, gracias a la
intervención gubernamental en el sufragio, que varios de sus partidarios
accedieran al Parlamento, la Corte Suprema se encargó de anular tales
resultados. El fracaso de los planes del Presidente provisional y su impopularidad entre los partidos le obligó a adelantar la entrega de poder a
Pardo. Una semana después de producirse dicho relevo, el 23 de agosto
de 1915, ya sin el peligro que representaba la presencia del Ejército en
el poder, el Parlamento recién aprobó la ley electoral” (Aljovín y López
2005: 97). La Ley de 1915 que podría haber favorecido a Benavides generó los efectos opuestos debido al papel clave que tenía la Corte Suprema
en decidir si es que se anulaban resultados determinados.
Lamentablemente, una vez más los hechos fueron diferentes a lo
que indicaban las normas. Basadre nos recuerda, siguiendo a Manuel
Vicente Villarán, el hecho de que las listas de los mayores contribuyentes
(rasgo del sistema electoral que había ganado una mayor preponderancia
desde la ley de 1912) padecían de fuertes manipulaciones: “Individuos
que no pagaban contribución o la pagaban muy pequeña (…) eran
inscritos con altas cuotas y habilitados para concurrir a la Asamblea o
aun quizás para presidirla. Una rebaja maliciosa ponía a los adversarios
111
Erich Daniel Luna Jacobs
debajo del límite legal y los inhabilitaba para ejercer su derecho” (Basadre
1980: 76). Esto es muy importante porque expresa que, incluso dentro
de las restricciones que el sistema imponía a la participación ciudadana
para con la organización de los procesos electorales (lo cual nosotros
señalamos como un rasgo oligárquico del organismo electoral), entre la
misma élite las diferencias y pugnas no se resolvían siguiendo las reglas
tal y como estás prescribían los procesos. Lo que se buscaba, en muchos
casos, era tomar control del organismo electoral o del poder público
para impedir la legítima participación de los ciudadanos que tenían
preferencias y convicciones políticas diferentes. Prevalecía una lógica
antagónica y confrontaciones, en lugar de una que estuviese dispuesta
al consenso, o por lo menos, a respetar a las instituciones y canalizar el
disenso a través de éstas. Asimismo, debemos reiterar que la debilidad y
precariedad estatal hacían que éste ni siquiera pudiese fiscalizar o estar
al tanto de todas las irregulares que pudiesen cometerse: “En principio,
los padroncillos no estaban adaptados a los fines electorales. Rara vez
indicaban la nacionalidad de los contribuyentes, o su edad, o el lugar de su
residencia y hasta equivocaban su sexo. Contenían datos atrasados, pues
mencionaban a personas fallecidas o habían dejado de ser contribuyentes.
No expresaban la capacidad o incapacidad civil ni otros datos que podían
determinar el derecho de los contribuyentes para formar parte de la
Asamblea” (Basadre 1980: 77).
Lo que terminó sucediendo cuando se suspendió a la Junta Electoral
Nacional y se promovió que sean las listas de los mayores contribuyentes
las que determinen la conformación de las Juntas Escrutadoras y las Juntas
de Registro (y luego las Juntas de Sufragio) es que, si bien se “descentralizó”
el gran poder que tenían los nueve miembros de la Junta, lo que se generó
fue la diseminación de este poder entre los múltiples contribuyentes. De
ahí que, si es que un grupo llegaba a ganar la asamblea, sea través del
cumplimiento de los procesos o a través de medios fraudulentos, lo cierto
112
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
es que prácticamente con ello “el resultado de la elección era seguro.
Implicaba esto contar con los llamados ‘elementos legales’. El candidato
o sus amigos escogían, como ocurrió en el caso de la provincia de Castilla
en 1917, el personal de las juntas de sufragio y escrutadora que a la
asamblea le correspondía designar” (Basadre 1980: 80).
Es por este tipo de irregularidades y ausencia de control para la
conformación de las listas de los mayores contribuyentes que se, según
Basadre, se pudieron dar casos donde se instalaron más de una asamblea
de mayores contribuyentes. Todas estas irregularidades generaron
múltiples denuncias a la Corte Suprema que, como hemos visto, era la
encargada de resolver este tipo de reclamos. Sin embargo, su papel para
resolver este tipo de problemas fue bastante bueno: “La Corte Suprema,
que había objetado al principio asumir responsabilidad sobre los procesos
electorales, cumplió con ejemplar independencia las nuevas funciones
que le encomendó la ley de 1912. Sus fallos en las elecciones de 1913,
1915, 1917 y 1919 (los procesos judiciales de este último año llegaron a
ser truncados por el golpe de Estado del 4 de julio) ostentan características
que honran a quienes los firmaron” (Basadre 1980: 78). Podemos pues,
considerar que los fallos de dicha corte “desenmascararon innumerables
formas de errores y tropelías en que incurrieron las asambleas por
incapacidad, servilismo o espíritu de partido. Además de las dualidades,
hubo a veces clandestinidad en las reuniones, falsedad en las actas y
suplantación de personal” (Basadre 1980: 79-80).
Uno de los problemas importantes que se dieron, en lo que
respecta al funcionamiento del sistema electoral, fue el regreso de las
llamadas auto-calificaciones parlamentarias. Este fenómeno había sido
recurrente hasta que con Piérola se reformó el sistema electoral en 1896.
Sin embargo, a partir de la Ley de 1912 (y que continuó con la Ley de
1915) se volvieron a dar casos de este tipo.
113
Erich Daniel Luna Jacobs
En 1915 se proclamó de facto (y no de jure) a los senadores Carlos Forero (Tacna Libre) y Juan Antonio Trelles (Apurímac), gracias afines al leguiísmo y a los liberales que buscan aumentar su presencia en
el Parlamento. La elección de Forero no era válida debido a que en un
solo escrutinio se dio la elección de diputado y de senador, mientras que
Trelles no podían ser candidato ya que no se encontraba inscrito en el registro (Basadre 1980: 81). Cuando se les incorporó como parlamentarios,
hubo una reacción violenta de la oposición (billignhurista). Se dinamitó
el hogar de Rafael Villanueva (presidente del Senado) y se asaltó la residencia de Leguía.
4.5. Las elecciones de 1919 y el fin de la República Aristocrática
Para estas elecciones estuvo en vigencia por primea (y última vez)
la Ley de 1915, descrita líneas más arriba, y promulgada durante el gobierno militar de Benavidades. Una de las cosas más novedosa de esta ley
electoral fue el uso del Registro de la Conscripción Militar. Siguiendo lo
que se había hecho en Argentina con la Ley Saenz Peña, se pensó que de
esta forma el censo electoral sería estable. Además, se pensaba que al mismo tiempo se generarían incentivos para que los ciudadanos cumpliesen
con sus deberes castrenses (Basadre 1980: 74). Sin embargo, una vez más,
lo normativo no se dio exactamente en el plano de los hechos: “La puesta
en práctica de la reglamentación electoral de 1915 inhabilitó a muchos
electores que no figuraban en el registro militar, pero este problema fue
resuelto por los grupos políticos falsificando las libretas militares” (Aljovín y López 2005: 99).
Dos de los partidos tradicionales de la República Aristocrática se
encontraban en crisis (demócratas, constitucionales), así como el joven
Partido Nacional Democrático (Planas 1994; Gonzales 1996). Quedaba
el Partido Civil, el partido hegemónico de la República Aristocrática. Y
114
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
una vez más se propuso como su candidato a Antero Aspíllaga que, recordemos, no pudo ser elegido presidente en 1912 frente a Billinghurst.
La oposición se estructuró alrededor de la candidatura de Augusto
B. Leguía, que había regresado de Londres. Había residido ahí desde que
Billinghurst lo expulsó del país en 1913. En Lima y Callao había mayor
apoyo a la candidatura de Leguía. Su ausencia le había generado popularidad, debido esto también al creciente descontento con Pardo: “El descontento con el régimen de Pardo y contra el civilismo –estimulado por una
demagógica oposición parlamentaria y periodística que no fue coactadaempezó a dar una aureola al hombre que llegó en 1908 al Gobierno por
voluntad de Pardo y que encabezó luego uno de los grupos cismáticos de
esta agrupación” (Basadre 1980: 88). Contaba con la mayoría de votos
de los universitarios. Leguía tenía a su favor, además, el debilitamiento y
fraccionamiento de los partidos políticos nacionales. El 18 y 19 de mayo
se llevaron a cabo las elecciones, con tranquilidad, apoyo del Ejército y
sin presión del gobierno (Basadre 1980: 91-92).
Elecciones generales 1919
Resultados nacional
Candidato
Votos
%
Augusto B. Leguía
122736
62
Ántero Aspíllaga
64936
33
Carlos Bernales
6038
3
Isaías de Piérola
3167
2
Votos válidos
196877
100
Fuente: Tuesta 2001: 609
Se puso al descubierto mucho corrupción. En varias
circunscripciones un candidato obtuvo todos los votos, fruto de la toma
de mesas. Cuando se quisieron llevar a cabo los actos para constituir las
115
Erich Daniel Luna Jacobs
asambleas de los mayores contribuyentes, sucedieron múltiples casos de
violencia, como Otuzco, Chota, Chachapoyas, Yauyos, etc. (Basadre
1980: 91). Sin embargo, no parecía que esta violencia perjudicara a
todos los candidatos por igual: “De todos los contendientes, Leguía fue
el principal perjudicado con las nulidades practicadas por el máximo
organismo electoral, ya que por ejecutoría de los jueces había perdido
casi quince mil votos, lo que hacía que su mayoría absoluta se estrechara.
Su temor a que la elección presidencial fuera al final decidida por un
Parlamento que le era desfavorable en quórum, lo condujo a pedir apoyo
al Ejército para forzar el derrocamiento del mandatario saliente. El golpe
de Estado del 4 de julio puso el punto final al modus vivendi electoral
amparado en la ley de 1896. Leguía acabó con la República Aristocrática,
pero su agonía en realidad había empezado antes y había sido obra de
los partidos que la solventaron a fines del siglo XIX, y en especial de sus
prácticas electorales clientelistas, abstencionistas y excluyentes” (Aljovín
y López 2005: 100).
Las irregularidades, las nulidades y tachas (habían circunscripciones
donde cada uno de los dos candidatos principales tenía una mayoría
abrumadora de votos, mientras que el otro tenía literalmente cero votos
a su favor) habían, pues, imposibilitado que alguno de los candidatos
pudiese tener la mayoría absoluta de los votos. Lo que estipulaba la
Constitución era que sea el Parlamento el ente que designara al siguiente
presidente, sobre la base de los dos candidatos que hubiesen obtenido los
dos primeros lugares en la votación: Leguía y Aspíllaga.
Esta fue la razón por la cual, el 4 de julio de 1919, Leguía encabezó
un golpe de Estado a José Pardo. Leguía temía que el parlamento no
hiciere justicia a los resultados electorales. Sin embargo, no habían
suficientes razones para tener la certeza de que Pardo no cumpliese
con una transmisión legal del mando a Leguía (Basadre 1980: 93). A
diferencia del golpe de 1914, aquí se buscó eliminar al poder ejecutivo
116
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
y al legislativo. Con esto se cierra el período denominado “República
Aristocrática” para abrir un nuevo capítulo de nuestra historia
republicana: el oncenio de Leguía (1919-1930).
Las consecuencias serán determinantes para la historia de nuestro
país: “(…) el leguiísmo introdujo triunfalmente en la política peruana
del siglo XX la idea del conflicto. Ella señala, como realidad fundamental
de la vida política y social, que las regulaciones existentes son el producto
de la coacción y así discrepa radicalmente de la idea de consenso. Son las
estructuras sociales provenientes de intereses opuestos a las que agrupan
a las personas e influyen sobre su conducta. No necesitan llegar al
modelo marxista obligatoriamente quienes insisten en esta polarización
conflictiva, si bien pueden estar influidos por él, de modo más directo o
indirecto, cercana o muy lejanamente” (Basadre 1980: 98).
117
Conclusiones
R
etomando los criterios evaluadores presentados a lo largo
de primer capítulo y, teniendo en consideración los elementos descritos en el segundo capítulo, es posible ahora
hacer un ejercicio de evaluación del sistema electoral de la República Aristocrática en su conjunto.
Elecciones competitivas
Sobre si las elecciones fueron efectivamente competitivas, debemos
decir que si había la posibilidad de que exista una propuesta electoral
libre. Siempre fue posible que hubiese una mayor oferta de candidatos
y propuestas. Sin embargo, en la mayoría de elecciones presidenciales se
contaba prácticamente con una candidatura única (fue algo más posible
que efectivo). Esto creemos que se debe sobre todo a dos factores, ligados
a la competencia de los candidatos: (1) la manera como las élites preferían
pactar una única candidatura, con el fin no tener que competir en las
elecciones y asegurar determinada transmisión de mando y estabilidad; y
(2) el hecho de que el Partido Demócrata, el único que en muchos casos
hubiese podido competir efectivamente con el Partido Civil, se abstuvo
numerosas veces de participar.
Esta situación era agravada con el hecho de que no todos los
candidatos tenían una verdadera igualdad de oportunidades, ya que
los organismos electorales no fueron nunca tenidos por autónomos o
121
Erich Daniel Luna Jacobs
independientes, salvo casos puntuales. Ello generó que quien controlase
los organismos electorales tuviese un poder muy fuerte para poder decidir
sobre los resultados. De ahí que muchas veces se hayan dado casos de
alteración en los resultados de las mesas. Podríamos decir, entonces, que
las elecciones tenían la posibilidad de ser competitivas (nada formalmente
lo impedía), pero en la mayoría de casos se pactó una única candidatura
(fue una decisión de las élites). También es posible señalar que, debido a
la poca independencia de los organismos electorales frente a los partidos
y élites políticas, la competencia electoral no era justa.
Principios del sufragio
En lo que respecta a los principios básicos del sufragio que toma en
cuenta el derecho electoral, y que son fundamentales para la democracia
liberal, debemos empezar diciendo que aquí el sufragio no era universal.
El requisito de tener que ser alfabeto para poder sufragar hizo que la gran
mayoría de la población, que a su vez era indígena, quedase excluida
de poder elegir a los representantes políticos. Ésta fue la restricción más
importante que se dio al voto durante de la República Aristocrática.
Planas dice al respecto lo siguiente: “La reforma constitucional de
1895, alentada por Piérola, al exigir como requisito electoral saber leer
y escribir, excluyó al sector indígena del sufragio. Proporcionalmente, la
población indígena constituía algo así como las tres cuartas partes del
total de la población con lo cual el componente aristocrático quedaba
mucho más resaltado en la composición social peruana que en las que
correspondían a Inglaterra, Francia o, en América Latina, a países como
Chile, Argentina o Uruguay” (Planas 1994: 69-70).
Luego, el voto de los alfabetos, los únicos que estaban posibilitados
de sufragar, eran iguales y valían igual. Asimismo, el sufragio también, a
122
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
partir de 1896, directo (se abandonaron los colegios electorales que la
ley de 1861 estipulaba). Finalmente, el sufragio también se pensó como
secreto, pero no siempre se respetó esto, al punto de prohibir muchas
veces (con violencia) el acceso a las urnas de ciudadanos que no tuviesen
preferencias similares a las de los que controlaban las mesas. Y, si bien es
cierto que el sufragio era libre (incluso uno podía inscribirse o no en el
registro para ser tenido apto para sufragar), lo cierto es que esta libertad
muchas veces no se expresó en la oferta electoral. De ahí que hayamos
visto candidatos únicos que ganaban con prácticamente el 100% de los
votos en muchos casos.
Representación
En el caso de la representación, debemos decir que el sistema
electoral que estuvo vigente durante la República Aristocrática no fue
representativo. La razón fundamental se debe, como vimos, al hecho
de que la gran mayoría de peruanos fueron sistemática excluidos de la
posibilidad de elegir y ser elegidos. Es por eso que no hubo posibilidad
que hubiese organizaciones políticas que representantes directamente sus
intereses. De ahí que el parlamento, en su composición, no reflejara la
diversidad social y cultural del país, además de los clivajes sociales (Lipset
y Rokkan 1967).
Concentración o efectividad
En este rubro, el sistema electoral tiene un mejor desempeño. Y
es que, después de haber sido excluida la gran mayoría de la población
de la decisión política, resultaba mucho más factible generar alianzas o
coaliciones entre la élite política. Esto no significa que se tratara de un
período pacífico (hemos visto cómo se dieron múltiples actos de violencia
a lo largo de estas décadas). Sin embargo, las élites prefirieron pactar entre
123
Erich Daniel Luna Jacobs
sí y competir juntas (o no competir, avalando una única candidatura)
con el fin de mantener una estabilidad política y una hegemonía para
con el manejo del Estado. Es cierto que se censuraron muchos gabinetes
a lo largo de esta época (Basadre 2005), pero la fragmentación de los
partidos en el parlamento no fue muy grande. De hecho, el sistema estaba
diseñado para mantener esta hegemonía, siempre y cuando los partidos
no generasen facciones internes. Los dos partidos más importantes, el
Partido Demócrata y el Partido Civil, perdieron mucha presencia y poder
de decisión cuando empezaron a dividirse internamente.
Simplicidad
Si bien la manera en la que estuvo estructurado el sistema electoral
no parecía ser muy complicada, es necesario señalar que las irregularidades
presentes a lo largo de este periodo generaron mucha desconfianza
frente al sistema mismo. De ahí que la minoría parlamentaria presentase
prácticamente siempre intereses en promover la nulidad del proceso. Un
Estado débil, incapaz de fiscalizar las irregularidades hacía materialmente
imposible el garantizar, en muchos casos, qué sucedía con el voto de los
ciudadanos. Incluso, en algunos casos, se adicionaron votos de personas
que ya habían fallecido.
Cultura democrática
Todo esto nos lleva a concordar con Basadre, cuando éste describe
el espíritu que anima la cultura cívico-democrática, espíritu no siempre
muy presente en las élites políticas de la República Aristocrática: “La
democracia liberal o burguesa se basa en la idea del consenso desarrollada
por diversos estudiosos de la Ciencia Política. Supone un punto de vista
pluralista y es un concepto que funciona cuando en una sociedad, quienes
están enrolados en favor de opuestos intereses en pugna tienen una
124
El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)
consideración básica mínima de los unos respecto de los otros. Dentro de
este orden moral y jurídico, un partido busca su propia victoria, así como
la derrota de su adversario; pero no su aplastamiento. Es decir, no niega
la legitimidad de su existencia, o la de sus valores, ni quiere infringirle
humillaciones extremas que sobrepasen el caudal buscado de las legítimas
ganancias. Cada uno de los bandos no olvida la humanidad básica de
quienes a él se oponen. No se pierde durante mucho tiempo la idea de
que la vida comunitaria debe proseguir luego de los acerbos choques del
momento, ni se desecha la posibilidad de que la oposición será gobierno
algún día. Todo esto no impide el surgimiento de conflictos, tensiones,
controversias” (Basadre 1980: 96).
¿Verdad electoral?
Piérola se propuso con las reformas institucionales que dieron
origen al sistema electoral de la República Aristocrática el poder “terminar
con las frecuentes irregularidades en la práctica electoral, las cuales,
desde los primeros años de la República y hasta finales del siglo XIX,
habían impedido que los comicios expresaran la verdadera voluntad del
electorado” (Aguilar 2002: 39).
Sin embargo, y como lo hemos podido apreciar a lo largo de
los múltiples procesos electorales que se dieron durante este proceso
histórico, lo cierto es los efectos no fueron los esperados: “La Junta
Electoral Nacional terminó representando al Ejecutivo, dominado
por el Partido Civil; y las Juntas de Registro y Escrutadoras, órganos
fundamentales en las elecciones políticas, fueron siempre constituidas por
personas gratas a la mayoría dominante en la Junta Electoral Nacional. El
Ejecutivo, por su parte, no desaprovechó en absoluto su representación
mayoritaria en ambas cámaras legislativas, la cual sirvió para el dictado
de normas favorables a sus candidaturas o para imponer su voluntad en
125
Erich Daniel Luna Jacobs
la designación de representantes en la Junta Electoral Nacional” (Aguilar
2002: 39).
Entre las principales causas que podrían explicar varios de estos
efectos, se podría empezar mencionando lo que Basadre había señalado
como el centralismo que desarrolla la República Aristocrática para con
sus instituciones políticas y organismo electorales propios del sistema
electoral. La Ley de 1896 concentraba mucho poder en la Junta Electoral
Nacional: elegía a los presidentes de las Juntas Departamentales, elaboraba
la lista de los veinticinco mayores contribuyentes de cada provincia y
realizaba el sorteo, sorteo que terminó convirtiéndose en un “sorteo”.
La composición de la Junta, además, siempre estuvo estructurada de
tal manera que favorecía al partido de gobierno. De ahí que se genere
como efecto lo que diagnostica Aguilar así: “Esta mayoría oficialista en
un organismo electoral cuya característica principal era la centralización
de funciones y atribuciones, logró imponer su voluntad a nivel de los
miembros de las juntas departamentales y provinciales, y así favorecer la
continuidad del partido de turno en el poder, aún a pesar de la larga lista
de sanciones previstas en la ley electoral de 1896 contra todos aquellos
que alteraran el normal funcionamiento de los procesos electorales”
(Aguilar 2002: 39). Los efectos de la Junta nunca fueron la obtención de
la “verdad electoral”. Lo que se reprodujo fue el fraude, la corrupción, la
irregularidad y el clientelismo.
126
Fuentes
Leyes electorales
•
Ley del 4 de abril de 1861 (“Ley Orgánica de Elecciones”)
•
Ley del 17 de diciembre de 1892 (“Reformando la Ley
Electoral”)
•
Ley del 20 de noviembre de 1896 (“Ley Electoral”)
•
Ley Nº 861 de 1908 (“Elecciones políticas”)
•
Ley Nº 1533 de 1912 (“Elecciones políticas”)
•
Ley Nº 1777 de 1912 (“Ley de elecciones políticas)”
•
Ley Nº 2108 de 1915(“Elecciones políticas”)
•
Ley Nº 2132 de 1915 (“Suspendiendo los efectos de los artículos
77 y 83 de la Ley de elecciones”)
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VI Seminario de Reforma del Estado
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Fondo Editorial de la PUCP
El Estado en el Perú. Una agenda de
investigación.
Eduardo Dargent
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Legítimos y radicales. Una aproximación
al estudio del frente de defensa del pueblo
de Ayacucho.
Mercedes Crisóstomo
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Daniel Luna Jacobs
El sistema electoral
durante la República
Aristocrática
(1895-1919)
Licenciado en Filosofía y Magíster en
Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Ha sido
investigador de la Gerencia de Información y
Educación Electoral de la Oficina Nacional
de Procesos Electorales. Asimismo, se ha
desempeñado como consultor del
Ministerio de Educación y de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil principalmente
en temas de ética y democracia.
Actualmente, es profesor del Departamento
Académico de Humanidades y de la Escuela
de Gobierno y Políticas Públicas de la
Pontificia Universidad Católica del Perú.