Federalismo

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Antecedentes

Para Allison Rowland  y Georgina Caire, M�xico representa el caso parad�jico de un estado federal con una forma de gobierno altamente centralizada. No obstante, estas autoras se�alan que la idea de un sistema federal ha estado presente a lo largo de la historia de M�xico, hecho que se refleja en los tres movimientos pol�ticos y sociales m�s importantes del pa�s: la Independencia, la  Reforma y la Revoluci�n Mexicana.[1]

De acuerdo con diversos autores, los principales antecedentes del federalismo mexicano provienen de la Constituci�n Federal de los Estados Unidos de Am�rica y de las instancias locales de gobierno y administraci�n heredadas de la monarqu�a espa�ola a fines del siglo XVIII, primero como parte de las Reformas Borb�nicas y despu�s a partir de la Constituci�n de C�diz.[2]

Uno de los rasgos m�s notables de la herencia espa�ola en el federalismo mexicano se encuentra en la articulaci�n de los intereses locales que se daba a trav�s de los ayuntamientos. El municipio constituy� la base de la organizaci�n territorial del imperio espa�ol en Am�rica. La segunda instancia de gobierno local, las diputaciones provinciales, fue otra de las reformas de la Constituci�n de C�diz de 1812. Con estos antecedentes de organizaci�n pol�tica local, se fortaleci� un sentimiento regionalista contrario al retorno del gobierno absoluto de las autoridades de la Ciudad de M�xico sobre el antiguo territorio del virreinato. Estas instancias de gobierno fueron importantes para definir demarcaciones territoriales que habr�an de dar paso a los estados de la Federaci�n Mexicana.[3]

Con la independencia se iniciaron los esfuerzos para dar origen a la primera Constituci�n de M�xico. Se realizaron intensos debates sobre la conveniencia de un sistema federal inspirado en las ideas liberales provenientes de los Estados Unidos frente a la propuesta de un sistema central derivado de la herencia espa�ola. No obstante, la forma republicana federal de gobierno se convirti� en la opci�n de aquellas provincias que quer�an pertenecer a una naci�n grande y fuerte sin sacrificar su autonom�a local e incluso evitar la disgregaci�n de alguna de ellas.[4]

Sin embargo, hubo diversas causas que precipitaron el final de la rep�blica federal en 1835. La principal de ellas fue la polarizaci�n pol�tica entre los defensores del r�gimen centralista y los defensores del federalista. Asimismo, el sistema electoral contemplado en la Constituci�n para renovar los poderes federales contribuy� a crear conflictos que minaron la solidez de la rep�blica federal. La fragilidad fiscal del Estado fue, a su vez, motivo de frecuentes problemas con el ej�rcito y con la burocracia federal. El intento reformista de 1833 dividi� a los liberales en radicales y moderados y amalgam� a los diferentes elementos conservadores.[5]

         Entre 1836 y 1847 rigieron al pa�s dos constituciones centralistas: las Siete Leyes, que entraron en vigor en 1836, y las Bases Org�nicas de 1843. La caracter�stica fundamental de la Rep�blica Centralista fue la transformaci�n de los estados en departamentos, con un gobernador designado por el gobierno central. El gobernador estaba auxiliado por una junta departamental elegida por los ciudadanos de la demarcaci�n, pero con un car�cter principalmente consultivo. El cambio del sistema federal al central provoc� rebeliones en Zacatecas y en Texas. La primera fue sofocada, pero la segunda sirvi� de pretexto para la independencia texana.[6]

Entre 1847 y 1853 volvi� a tener vigencia la Constituci�n Federal de 1824. La Segunda Rep�blica Federal se estableci� en medio de la guerra con Estados Unidos. El Constituyente sesion� en plena guerra y las elecciones para renovar los poderes federales en 1848 tuvieron lugar con gran parte del pa�s ocupado por las tropas norteamericanas. En 1853 se interrumpi� nuevamente el orden constitucional y Antonio L�pez de Santa Anna ejerci� el poder dictatorialmente. La Revoluci�n de Ayutla, que derroc� a Santa Anna en 1855, abri� paso a un gobierno provisional que convoc� a un nuevo Constituyente que sesion� durante casi un a�o (1856-1857). Al final de este periodo, la Constituci�n de 1857 restableci� el sistema federal, fortaleci� al Poder Legislativo y lo deposit� en una sola c�mara.

Parad�jicamente, con el Movimiento de Reforma y la Constituci�n Liberal de  1857 inici� un proceso de centralizaci�n pol�tica que comenz� durante la Rep�blica Restaurada y continu� hasta el Porfiriato. Mediante arreglos informales, reformas constitucionales que limitaron el poder de la corte y el control por parte del Presidente y los gobernadores de la integraci�n de las c�maras, se logr� una gran concentraci�n de poder en el presidente de la Rep�blica.[7] Durante el Porfiriato se crearon algunas instancias intermedias entre los estados y los municipios (jefaturas pol�ticas) que desempe�aron un papel importante para el control pol�tico del pa�s. En este periodo inici� tambi�n el proceso de concentraci�n de atribuciones fiscales en el gobierno federal.

Para Rowland y Caire, la Revoluci�n de 1910, cuyo principal objetivo fue derrocar la dictadura de Porfirio D�az, puede entenderse a partir de los varios movimientos regionales que surgieron para contrarrestar la tendencia centralista que impregn� el sistema pol�tico mexicano, lo que explica la ratificaci�n un�nime del federalismo en la Constituci�n de 1917.[8] Pese a ello, en t�rminos generales, la Constituci�n de 1917 reforz� la tendencia centralizadora que en los hechos se hab�a producido desde 1867 al reducir el �rea de competencia de los municipios al �mbito de los servicios requeridos por la poblaci�n y subordin�ndolos en materia econ�mica, pol�tica y legal a las legislaturas estatales. Asimismo, la Constituci�n de 1917 no estableci� claramente competencias tributarias entre niveles de gobierno, dejando pendiente uno de los principales temas del federalismo mexicano.

En la segunda y tercera d�cadas del siglo XX se inici� un nuevo proceso de centralizaci�n pol�tica que se vio reforzado con la creaci�n del Partido Nacional Revolucionario, que agrup� a una gran cantidad de partidos regionales. De la misma forma, con L�zaro C�rdenas la presidencia se convirti� en la principal instituci�n del sistema pol�tico mexicano. El presidente de la Rep�blica, en su calidad de jefe del partido gobernante, defin�a los conflictos locales y era �rbitro de �ltima instancia en la designaci�n de candidatos a gobernadores, lo cual limit� considerablemente la autonom�a de los gobiernos locales.[9]

Para tratar de encontrar una salida a la indeterminaci�n de las potestades de los niveles locales de gobierno, los primeros gobiernos posrevolucionarios llevaron a cabo convenciones con los gobiernos estatales, pero sin la participaci�n del Poder Legislativo. En 1928 y 1932 tuvieron lugar las primeras convenciones, que trataron de generar reformas constitucionales que definieran claramente las facultades de los tres niveles de gobierno. As�, a partir de 1947, con la tercera y �ltima Convenci�n Fiscal Nacional, se opt� por un esquema de coordinaci�n fiscal entre Federaci�n y estados, en donde estos �ltimos renunciaron a cobrar impuestos para que el gobierno federal los cobrara a cambio de una participaci�n en la recaudaci�n.[10]

Al comenzar la d�cada de los ochenta, el inter�s en el federalismo mexicano aument� debido a los procesos concurrentes de descentralizaci�n de funciones y la transici�n continua hacia un sistema democr�tico. Tras la crisis del estado interventor, con el proceso de modernizaci�n administrativa, se inici� una reestructuraci�n gubernamental que implic� cambios constitucionales de importancia en el �mbito del federalismo mexicano, como es el caso de las reformas al art�culo 25 constitucional, mismo que en s�ntesis le asign� al Estado (central) funciones de direcci�n y coordinaci�n en el desarrollo regional, as� como la regulaci�n, protecci�n y promoci�n de todas las actividades econ�micas que involucrasen el inter�s p�blico. Por su parte, una modificaci�n en el art�culo 26 constitucional otorg� a los estados la posibilidad de coparticipar en la formulaci�n del Programa Nacional de Desarrollo.

Durante el mismo periodo en el �mbito fiscal se implant� el Sistema Nacional de Coordinaci�n Fiscal (SNCF), el cual sustituy� el establecido en 1953. Dicho sistema instituy� un mecanismo de ingresos compartidos por la Federaci�n, los estados y los municipios, as� como de responsabilidades concurrentes en la administraci�n, organizaci�n y ejecuci�n de programas.[11] Por lo que respecta a la esfera de la planeaci�n y programaci�n, en este periodo tambi�n se fortalecieron los Comit�s de Planeaci�n para el Desarrollo Estatal (COPLADES) y los Comit�s de Planeaci�n para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUNS) implant�ndose como las �nicas instancias de coordinaci�n de acciones entre la federaci�n, los estados y los municipios.

Momento y contexto en que el Estado considera el tema parte de la agenda nacional:

En 1982, Miguel de la Madrid identific� a la descentralizaci�n como un componente clave en la agenda del gobierno federal. El presidente se�al� en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 que la descentralizaci�n ser�a uno de los principales objetivos de su gobierno. En este documento se consignaron tres estrategias para fomentar los procesos de descentralizaci�n: i) fortalecimiento del federalismo, ii) fomento del desarrollo regional, y iii) intensificaci�n del �mbito municipal.[12]

La reforma del art�culo 115 constitucional de 1983 fue considerada la piedra angular del proceso de descentralizaci�n de este periodo, y se convirti� en el instrumento para otorgar m�s autonom�a al quehacer municipal. De acuerdo con Victoria Rodr�guez, la reforma contemplaba una mayor dotaci�n de recursos y atribuciones a los municipios para que pudieran hacer frente a sus nuevas obligaciones consignadas en la Constituci�n.[13]

Gracias a la reforma el gobierno municipal fortaleci� su estatus legal y se establecieron claramente sus responsabilidades en materia de servicios p�blicos. No obstante, el elemento m�s trascendente de esta reforma fue que la Constituci�n permiti� a los municipios recibir ingresos de fuentes espec�ficas, y tambi�n les otorg� el derecho para aplicar dichos recursos en forma aut�noma. A partir de este momento, el impuesto predial se convirti� en la fuente de ingresos exclusiva para los municipios. Adem�s, se le concedi� a los municipios la posibilidad de obtener recursos por la prestaci�n de los servicios p�blicos que reci�n hab�an adquirido por la reforma constitucional.

Por otra parte, esta reforma municipal reforz� a�n m�s el predominio que el SNCF le conced�a a los estados sobre los municipios. La modificaci�n constitucional confirm� la facultad de los congresos estatales para determinar las reglas bajo las cuales ser�an distribuidas las transferencias federales a los gobiernos locales. Otra de las modificaciones que otorg� mayor margen de maniobra a las entidades federativas por encima de los municipios se refiere a la potestad que tienen las legislaturas locales para determinar las tasas del impuesto predial que cobran los ayuntamientos. Para algunos autores, los procesos descentralizadores implementados bajo el auspicio de la reforma del art�culo 115 constitucional, en lugar de fortalecer la autonom�a de los gobiernos subnacionales, provocaron el efecto contrario y los sometieron a la hegemon�a del gobierno central.[14]

Antecedentes institucionales, instituciones afines y relacionadas:

Durante el sexenio de 1988-1994 la onda descentralizadora que se empezaba a dibujar se reverti� fundamentalmente por el panorama pol�tico en el pa�s, es decir, tras el avance indiscutible de la oposici�n, Carlos Salinas de Gortari concentr� nuevamente el poder en el gobierno federal para aplicar su proyecto de reforma econ�mica. El gobierno federal recort� subsidios, redujo el control de precios e increment� el valor de los bienes p�blicos.

En la administraci�n salinista el gobierno federal formul� el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 tomando como base los siguientes acuerdos: i) el Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento de la Democracia, ii) el Acuerdo Nacional para la Recuperaci�n Econ�mica y la Estabilidad de Precios. Este �ltimo acuerdo consideraba la descentralizaci�n de funciones y recursos de la administraci�n p�blica federal a los gobiernos subnacionales como una pol�tica fundamental para mejorar la coordinaci�n entre los tres �rdenes de gobierno e impulsar el fortalecimiento del federalismo.[15]

La herramienta para llevar a cabo esta descentralizaci�n fue el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el principal programa federal de la administraci�n de Carlos Salinas de Gortari, que se propon�a beneficiar a la poblaci�n con mayor �ndice de pobreza a trav�s de subsidios directos en infraestructura, vivienda y otros servicios sociales. Sin embargo, las reglas de operaci�n del programa dejaron poco margen de acci�n en la toma de decisiones a los gobiernos locales sobre el destino de los recursos. La mec�nica de asignaci�n de recursos la decid�an fundamentalmente los funcionarios federales. [16]

La concentraci�n de poder y recursos en manos del gobierno central a trav�s de PRONASOL hab�a permitido una din�mica de cierta colaboraci�n entre los gobiernos locales y el gobierno federal. Tiempo despu�s, cuando Ernesto Zedillo tom� posesi�n de la presidencia en diciembre de 1994, M�xico enfrent� una severa crisis econ�mica que pusieron de relieve diversos desacuerdos que ten�an los gobiernos locales respecto de la pol�tica social federal. Esta situaci�n provoc� que diversos gobernadores y presidentes municipales consideraran a la descentralizaci�n como una forma de equilibrar el balance de poder y recursos, mismo que hasta el momento hab�a favorecido al gobierno federal. Por esa raz�n, estos actores subnacionales buscaron presionar al gobierno federal y obtener mayor poder de decisi�n en la construcci�n de alternativas de pol�tica p�blica a trav�s de foros y mecanismos de consulta. El evento m�s importante de este tipo relacionado con la agenda federalista tuvo lugar en el mes de marzo de 1995.[17]

Como respuesta a las presiones de estos actores, el Presidente Zedillo implement� una nueva pol�tica de descentralizaci�n que denomin� �Nuevo Federalismo�, mediante la cual realizar�a la transferencia de funciones y recursos a los gobiernos locales. Cabe se�alar que con el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000, Ernesto Zedillo sent� las bases de una profunda redistribuci�n de competencias, responsabilidades y recursos. Se avanz� significativamente en diversos rubros entre los que destacan: la descentralizaci�n de los servicios de salud, de la pol�tica agropecuaria, de la gesti�n ambiental, del manejo del agua, en la operaci�n y mantenimiento de carreteras y en el fomento al turismo.

Despu�s de este breve esbozo de las pol�ticas para fortalecer el federalismo en M�xico, podemos concluir que en los �ltimos a�os, se ha transitado m�s hacia un posicionamiento respetuoso y cooperativo entre los �rdenes de gobierno. Se han ido dejando atr�s las pr�cticas tradicionales del tutelaje municipal y se ha reconocido la capacidad de los gobiernos locales en las tareas de planeaci�n del desarrollo. Los ayuntamientos est�n ganando espacios y ahora tienen una mayor presencia en la articulaci�n de decisiones. Los procesos de descentralizaci�n han facilitado y alentado esta renovaci�n a trav�s de otorgar corresponsabilidad en las decisiones y favoreciendo una relaci�n m�s horizontal con los otros �rdenes de gobierno. No obstante, aun queda la tarea pendiente para el municipio de convertirse en un activo detonador de acciones de desarrollo local.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opini�n P�blica, "Antecedentes", en Federalismo [Actualizaci�n: 23 de marzo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/