El 10 de junio de 2011 ocurrió algo histórico en Colombia: se expidió la primera ley que reconoció el conflicto armado y sus víctimas, la Ley 1448 o Ley de Víctimas y Restitución de tierras. En su momento se dijo que era una de las apuestas más ambiciosas y respetuosas de los derechos de las víctimas que se habían visto en el mundo, pues su objetivo era reparar de manera integral, y en en un plazo de 10 años, a más de 3 millones de personas.

En diciembre de 2019, después de 8 años de implementación y un muy bajo cumplimiento de lo prometido en la Ley, la Corte Constitucional amplió su vigencia hasta 2030. El pasado 21 de agosto el Congreso celebró la primera audiencia de balance de la Ley de Víctimas, por eso queremos recordar cómo ha sido su implementación y cómo podría mejorar en esta nueva etapa. 

¿Qué es la Ley 1448?

La Ley 1448 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras nació en 2011 para reconocer los derechos de las víctimas del conflicto armado y crear una serie de instituciones y políticas para repararlas, conservar sus memorias sobre el conflicto armado y evitar que se repitan las atrocidades que sufrieron. Para eso crearon una serie de entidades como la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad de Víctimas y el Centro de Memoria Histórica, y estableció cinco mecanismos de reparación:

-Restitución de tierras y territorios: Es el derecho que tienen las víctimas a que se les devuelvan sus predios o sus territorio colectivos cuando fueron despojados o lo abandonaron a causa del conflicto armado. 

-Indemnización administrativa: Es la compensación económica que reciben las víctimas por los daños sufridos. 

-Medidas de satisfacción: Buscan resarcir el dolor y dignificar a las víctimas a través de la reconstrucción de la verdad y la difusión de la memoria histórica.

-Medidas de rehabilitación: Es la atención jurídica, médica y psicológica dirigida a restablecer las condiciones físicas y psicológicas de las víctimas. 

-Garantías de no repetición: Son las medidas orientadas a evitar que vuelvan a ocurrir los hechos de violencia en el marco del conflicto armado. 

¿Qué está pasando hoy con ella? 

Inicialmente la Ley tenía una vigencia de 10 años que vencía el 10 de junio de 2021. Pero en diciembre de 2019 la Corte Constitucional le pidió al Congreso que ampliara ese tiempo hasta el año 2030, pues los objetivos de la ley no se han cumplido, y ese es el año que se estableció en la Constitución Política como fecha límite para terminar de implementar el Acuerdo Final entre Estado colombiano y FARC-EP. Si el Congreso no se pronuncia, la Corte ordenó que la ley se extienda automáticamente hasta ese año.

¿Cuáles han sido los principales avances de la Ley en estos 9 años?

Esta ha sido la política más completa en Colombia en cuanto a reparación de los daños del conflicto, tanto por el número de víctimas que pretendía reparar como por la variedad de mecanismos que creó para hacerlo.

En estos 9 años ha permitido construir un registro de víctimas que incluye a más de 9 millones de personas, se han indemnizado cerca de un millón de personas y se han reconocido víctimas colectivas como las indígenas, afros y rom. 

La ley también estableció una serie de programas de reparación novedosos y especiales. Uno de ellos es el programa de reparación colectiva, que aplica para grupos victimizados y tiene muchas cualidades: los grupos diseñan sus propios planes de reparación, que suelen comprometer a varias entidades del Estado para que emprendan conjuntamente la transformación del grupo con proyectos productivos, culturales, de infraestructura, entre otros.  

En cuanto a la restitución de tierras, el gobierno dispuso oficinas y juzgados en casi todos los departamentos del país con equipos interdisciplinarios. Gracias a esto, se ha calculado que las víctimas se vieron forzadas a abandonar entre 1.2 millones y 5.3 millones de hectáreas (aunque no hay consenso en las cifras). En la investigación judicial se han podido conocer elementos importantes de las lógicas del despojo, el abandono de tierras, y el desplazamiento forzado que afectaron a múltiples regiones y comunidades del país.  

¿Cuáles son sus principales retos y atrasos?

Aunque las metas de reparación y restitución eran ambiciosas, están lejos de cumplirse. De las 9 millones de víctimas registradas solamente cerca de un millón han sido indemnizadas.  De seguir con este mismo ritmo y si no se registran nuevas víctimas de aquí en adelante, el Estado terminaría de indemnizar a todas las víctimas identificadas en unos 55 a 70 años, según cálculos de la Procuraduría. 

La restitución de tierras ha avanzado lentamente: Solo el 9% de las solicitudes de restitución presentadas por las víctimas han sido resueltas por los jueces y, aunque estas sentencias ordenan acceso a vivienda y proyectos productivos, pocas han sido obedecidas por las autoridades responsables. A esto se suma que el número de solicitudes es mucho más bajo del que se esperaba inicialmente. 

Este retraso se debe a tres tipos de problemas: decisiones equivocadas de los gobiernos (como un mal cálculo en las cifras iniciales), problemas de diseño de la Ley y retos estructurales como la crisis del petróleo que ha empobrecido al país o la continuación de expresiones del conflicto armado. Sin embargo, hay una mala decisión que aún no se ha corregido y es que los distintos gobiernos no le han invertido a la Ley lo necesario para su correcta aplicación. 

¿Si se llegara a reformar, cuál sería el mejor enfoque para hacerlo?

La desigualdad histórica de Colombia ha sido causa y consecuencia del conflicto armado. La mayoría de víctimas ya eran pobres y su situación tendió a empeorar con la violencia que sufrieron. Por eso, desde Dejusticia creemos que hay un enfoque clave para mejorar el alcance de la Ley si esta llegara a reformarse: la reparación transformadora. 

La Ley 1448 incluye este concepto para que la anhelada reparación a las víctimas no se limite a devolverlas a la situación que vivían antes de sufrir el conflicto, sino que mejore esa situación de pobreza, discriminación y exclusión política que vivían desde antes muchas de ellas. 

¿Cómo convertir esa transformación en una realidad? Creemos que hay varias maneras: 

1. Haciendo ajustes a la gestión del gobierno de los programas establecidos en la Ley de Víctimas. Se requiere mayor financiación, coordinación y celeridad en los procesos de reparación. 
2. Con políticas sociales bien diseñadas y financiadas para superar la fuerte desigualdad y la crisis social del país.
3. Creando medidas para articular estas políticas con los programas de reparación. Sí se puede transformar la situación de las víctimas más vulnerables si se les da prioridad en programas robustos de vivienda, salud, educación, generación de ingresos y otras políticas de distribución de bienes.  
4. Implementando el Acuerdo de Paz y sus políticas que buscan beneficiar a la población más pobre de Colombia en general, y a las víctimas más vulnerables en particular. Por ejemplo, las herramientas del punto 1 del Acuerdo -como la actualización del catastro, el Fondo de Tierras o los PDET- son clave para lograr la restitución de tierras. En ese mismo sentido, el Punto 5 del Acuerdo de Paz estableció que el programa de reparación colectiva debe enlazarse con las labores de investigación, juzgamiento y sanción de los responsables que se le encomendó a la JEP.