不久前，菲律宾巴拉望岛以西的两百海里经济区内，由该国控制的仁爱礁遭到了中国方面的压力，中方试图用非军事手段（如高压水枪），阻断菲律宾对该礁区驻守人员的后勤补给，仁爱礁位于南中国海的中心略偏东位置。围绕着南中国海日益复杂的国际争端，美国、澳大利亚、日本、菲律宾举行了象征性的联合军演。
今年4月17日澳大利亚政府公布了《2024年国防战略》报告及《2024年综合投资计划》；澳大利亚副总理兼国防部长马尔斯（Richard Marles）在国家新闻俱乐部发表了讲话。他在讲话中提到，去年4月24日澳大利亚政府发布了《国防战略评估》报告，该报告指出，“80年来，我们头一次必须回到基本点，采取第一原则的方法，来应对我们如何管理与寻求避免我们作为一个国家现在面临的最高级别的战略风险：在本地区发生直接威胁我们国家利益的重大冲突的前景”。马尔斯在今年4月17日的这次讲话中表示，“今年晚些时候，我们将推进记忆中最大的国防改革。最重要的是，这些改革将带来几十年来国防经费的最大增长”。
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【SBS新闻快报】澳洲国防预算未来十年将增加500亿澳元
SBS Chinese
17/04/202404:49
笔者从过去十五年来南中国海发生的一系列影响国际和平的重大变化入手，介绍澳大利亚推进国防改革并增加国防经费的背景。澳大利亚所面临的，不是单一国家的国防需要，而是整个印太地区多个国家共同面对的军事压力。
一、南中国海的新国际合作
《美国之音》报道，4月7日美国、澳大利亚、日本和菲律宾四国的海空部队在南中国海的菲律宾专属经济区（EEZ）内，开展了名为“海上合作活动”的首次海上联合演习。美国海军战斗舰莫比尔号、澳大利亚护卫舰瓦拉蒙加号（HMAS Warramunga）、日本驱逐舰曙号（JS Akebono）以及两艘菲律宾军舰一起，从南向北行进，演练四国军舰的通信活动和船上值班官的操作演习，以及反潜战训练。
四个国家的国防部长在一份联合声明中表示，这次四国联合海空演习是为了应对中国在该区域的日益强势和独断的行径，演习将“加强我们的……条令、战术、技术和程序的互操作性，以支持自由开放的印度太平洋地区的共同承诺。”
美国、澳大利亚和英国2021年达成了一项安全合作协议奥库斯协议（AUKUS），即“澳英美三方安全伙伴”，旨在对抗中国在印太地区不断增强的野心。该协议由两个支柱组成，第一支柱是协助澳大利亚取得部署与建造核动力潜艇的技术与能力；第二支柱是推动联合军事科技合作项目，包括高超音速武器、量子运算、人工智能（AI）与无人机等自主武器、水下能力、电子战、先进网路能力、国防创新和情报共享等八大领域关键技术的协同发展。
今年4月8日美国、英国、澳大利亚三国的国防部长发表共同声明表示，这个安全合作协议的三方从今年起，将计划扩大“第二支柱”的阵容，并考虑优先纳入日本。4月10日美国总统拜登与日本首相岸田文雄（Fumio Kishida）在华盛顿会面，商讨了美日两国增强在太平洋地区军事合作的计划。4月11日美国、日本和菲律宾领袖又召开了史无前例的三方高峰会，讨论这三个国家的安全和经济议题，包括三国在南中国海联合巡逻、美日对菲律宾的军事援助、乃至台海安全和关键产业供应链合作等，这意味着这三个国家安全联盟的升级，将形成三方安全合作，以便大幅度增加菲律宾应对中国威胁的能力。
二、南中国海主权争议的由来
南中国海是一片广袤的海区，北面是中国，西面是越南，东面是菲律宾，西南面和南面是马来西亚和印度尼西亚。南中国海是东亚国家的重要海上贸易通道，位于南半球的澳大利亚进口精炼的石油产品，也必须通过这一海域的南端。
二战前南中国海的周边国家，除了中国之外，其他地区都是殖民地，各殖民地当局无意对该海域提出主权诉求。太平洋战争爆发后，大日本帝国入侵东南亚，南中国海周边各国先后沦为日本的势力范围；1943年日本设立其针对美军的“绝对国防圈”，南中国海成为日本外延防御圈的大后方。
二战后中华民国政府在南中国海的太平岛和东沙群岛驻军，延续至今。1946年中华民国内政部方域司聘用西北大学地理系教授郑资约作为内政部专门委员，随海军舰艇前往南海考察。郑资约用U形的十一段虚线，在地图上的南海海域用铅笔圈出了中国的所谓主权海域，一直延伸到靠近马来西亚、菲律宾的近海范围。此即中国提出南中国海主权的“依据”，而这种在小比例尺地图上所画的粗略线条，不包含地理坐标，事实上无法勘定海上国界。
当时没有国际海洋法，南中国海周边殖民地的宗主国面临殖民地独立风潮，无暇过问，所以中华民国当时的这个做法并未引发国际争议。中华人民共和国成立后认为，南中国海诸岛礁自古以来均属中国领土，因此该海域为中国所有；其实，“十一段线”自“诞生”至今，总共才不到八十年。
中华人民共和国政府事实上并未真正坚持“十一段线”内的“主权”，1953年它主动移除了南中国海北端靠近越南的北部湾海域的两段虚线，放弃了对该海域的主权诉求。1957年中国又将海南岛西面的夜莺岛送给了越南，越南将该岛定名为白龙尾岛。白龙尾岛恰好位于“十一段线”左侧上端的位置，从此中国就只能用“九段线”了。
1982年联合国通过了《海洋法公約》，此公约对领海的界定是，领土外12海里为一国之领海；而涨潮时会被淹没、不适合长期居住的礁石，不属于任何国家的领土。中国于1994年7月29日签署该公约，是首批签署该公约的国家之一。
事实上，国际海洋法公约1994年11月16日正式生效之时，就是南中国海那“十一段线”失效之时。依照《海洋法公約》，中国关于南海诸岛礁及周围庞大的海域皆为中国领土和领海的说法，从此便不再成立。因为这些礁石之大部分均不符合《海洋法公約》关于“领土”的定义，属于涨潮时淹没在海水下面的礁石，亦无人居住。1995年在东盟外长会议上中共外长钱其琛宣布，中华人民共和国愿意遵守《海洋法公约》。
三、中国独占南中国海的新图谋
虽然中华人民共和国当时承诺，愿遵守《海洋法公约》，但并没放弃“九段线”，而是想徐图缓进，用个别谈判的方式，与南中国海的周边国家分别达成有利于中国的安排。中华人民共和国对国际法的真实态度是，于我碍小则容之，于我不利则拒之。至于其中的“利”究竟为何，则随时根据其现实需要而自行设定。
中国之所以当初愿意遵守《海洋法公约》，是因为不想发生国际争端，要维持国际形象；但后来中国的算盘又重新打过了，要把南中国海变成海军的“堡垒海区”，因此它就完全拒绝遵守《海洋法公约》了，虽然它并未退出这项公约。
中国企图独占南中国海的新图谋，与中国扩军备战、对外展开军事威胁的新国际战略之形成有直接关系。过去，中国用来威胁美国的战略核潜艇基地，设在渤海边的葫芦岛市，属于北海舰队。所谓的战略核潜艇，不是单指核动力潜艇，而是指能发射带核弹头的洲际导弹之弹道导弹核动力潜艇。由于渤海的平均水深仅21米，潜艇出渤海后的黄海平均水深也只有44米，对排水量高达6到7千吨乃至上万吨的弹道导弹核潜艇来说，渤海和黄海只能算是“澡盆里开船”，太小太浅，很容易被发现。
自从本世纪初中国开始扩军备战之后，弹道导弹核潜艇变得越来越重要，因为要籍此组成威胁美国本土的核打击力量。只有当弹道导弹核潜艇能进入深海水域潜航，才可以避免被空中侦察发现，进而具备实施洲际核打击的突然性。因此，中国海军仔细研究了苏美冷战中苏联海军的“堡垒海区”策略。这个策略是，在特定海域重兵设防，打造海上堡垒，将弹道导弹核潜艇的发射阵地设置在堡垒海区，以增强“二次核打击”能力。
于是中国海军在十五年前制定了一个把弹道导弹核潜艇舰队基地转移到南中国海新建的“堡垒海区”之计划；为了实现海军的这个核打击战略，就必须实质性地占领南中国海的大部分海域。这就是南中国海发生主权争议的真正原因。
中国海军的这个新策略包括两大部分，其一是，修建海南岛三亚的核潜艇之山洞基地，核潜艇由水下进入山洞，并加强山洞的抗打击能力；其二是，通过在南中国海建造多个人工岛，进而分别建立海上固定的军事基地，从而保持对该海域的完全控制。如此，中国的弹道导弹核潜艇从榆林基地潜航进入南中国海之后，才能安全地隐藏在这个海军的“堡垒海区”里随时待机。
中国海军新建的战略核潜艇之山洞基地已于五年前完成，位于三亚市大东海旅游区东部的榆林军港内。这个军港是一个坐北朝南的窄长港湾，西岸是水警区码头，东岸则是山洞内的海军第二潜艇基地，以及南海舰队综合保障基地的码头与建筑。据《自由亚洲电台》2020年8月报道，日本的卫星拍摄到了中国的核潜艇潜航进入榆林港内山洞的镜头。据此判断，中国海军转移弹道导弹核潜艇舰队基地的计划已经完成。
四、南中国海成为中美冷战的热点
中国的扩军备战以海军为核心，其战略目标是从陆权强国变成海权强国。中国政府认为，中国新一代的弹道导弹核潜艇与潜射弹道导弹开始服役后，要尽快建成“堡垒海区”；除了为弹道导弹核潜艇创造安全隐蔽的作战环境外，还要能随时发动核攻击，更要能突破美军沿第一岛链设置的反潜侦测网，从而顺利地随时突破第一岛链，进入西太平洋，发挥对美的“二次核打击能力”。
南中国海西部靠近越南的水域比较浅，不利于弹道导弹核潜艇的水下活动，而东侧靠近菲律宾沿海的中部海盆水深为3400米至3600米。因此，中国海军的弹道导弹核潜艇主要在南中国海的东部、也就是菲律宾的西部沿海活动。因此，中国海军的“堡垒海区”计划以控制南中国海东侧海域为主要目标，而这个海域就是菲律宾的200海里经济区，于是中国就直接构成了对菲律宾的威胁。
中国为了构建“堡垒海区”，采取了两步走计划。第一步是，从2013年开始，在南中国海中部七个较大的暗礁上吹沙造岛、建造军事基地；第二步则是，对菲律宾施加压力，设法逼菲律宾放弃西部海防，从而让中国海军的核潜艇舰队在南中国海为所欲为。
其第一步计划已经完成，现在造了七个人工岛，仅2015年一年就人工填出2千亩地，实现了“小岛堡垒化、大岛阵地化”。这些人造岛上的军事基地相互支撑，组成了“堡垒海区”的防卫体系，用武力威吓来控制南中国海的海域和空域，从而试图把南中国海变成中国核潜艇舰队“散步”的“后院”。
这个“堡垒海区”的东侧是菲律宾，因此中国近年来逐步增加对菲律宾的压力，其最终目标是，把菲律宾“中立化”，即允许中国海军任意活动而不必对菲律宾方向设防。在“堡垒海区”里活动的中国战略核潜艇舰队，出击时只有两个主要的水下航道，一是台湾西南海域和巴士海峡；另一个是经过印度尼西亚的爪哇海，东向到澳大利亚北部海域，再进入南太平洋，转道北上，接近北美大陆。这两个水下航道的出口都靠近菲律宾，所以，中国与菲律宾围绕南中国海的争端可能会长期化。
中国的战略核潜艇一进驻榆林基地之后，当年（2020年）就开始出入巴士海峡，展开训练。与此同时，中国也派出海洋考察船，用水下无人航行器探测印度尼西亚所属的爪哇海之水文资料，为潜艇出击摸清水下航道。2020年以来，印度尼西亚渔民先后捞获数只标有中文的无人潜航器，其捞获的地点越来越靠近澳大利亚。
中国与南中国海周边国家的海权争议，在国际法上中国是完全输理的，因此中国干脆拒绝国际海牙法庭对中国不利的判决；并以一种霸权的姿态表明，中国的对外扩张企图，不受国际法的约束，谁也管不着。
五、缓兵之计：习近平对美保证今年“四不”
中国试图控制南中国海、以此作为中国战略核潜艇舰队的“堡垒海区”之计划付诸实施后，实际上，这样的军事部署就点燃了中美冷战，而南中国海从此必然成为中美冷战的热点地区。中国启动了中美冷战之后，也因此就启动了美国和印太地区重要国家应对这场新冷战的部署。本文开头提到的印太地区民主国家的新国际合作，其实就是一种应对中国海军对外威胁的努力。
中国持续不断地对美国和国际秩序施加压力，让美国政府认识到中国的战略企图，面对这种危险的国际局势，美国只能采用冷战式应对程序来处理。美国一再向中方强调，双方之间需要建立双边关系的“护栏（guardrail）”，防止发生意外冲突。中方一开始不以为然，在2021年3月的中美高层阿拉斯加会谈中，中方的态度相当强硬。
美国负责印太事务的助理国防部长伊利·拉特纳（Ely Ratner）去年10月在国会作证时表示，过去两年里，中国飞机曾180多次鲁莽地拦截美军飞机，超过了以往十年中发生的拦截事件次数；“如果考虑解放军对其他国家的胁迫和危险拦截，过去两年来发生了近300起针对美国、盟友和伙伴飞机的拦截事例。” 2023年10月24日中国的歼-11战斗机还在南中国海上空危险贴近美国空军的B-52飞机，距离不到3米。
直到去年11月习近平与拜登在旧金山见面会谈，拜登当面向习近平说明了防止意外冲突的必要性之后，中方才开始转变态度。今年4月2日习近平与拜登又通电话1小时45分，电话会谈的重心就是台湾和南中国海的安全问题。
新华社关于这次电话会谈的新闻稿，提到了习近平在这次电话会谈中表达的中方立场：中美这样两个大国，不能不来往、不打交道，更不能冲突对抗，应该相互尊重、和平共处。今年的中美关系要坚持几条大的原则。一是以和为贵，坚守不冲突、不对抗的底线；二是以稳为重，不折腾、不挑事、不越界，保持中美关系总体稳定；三是以信为本，用行动兑现各自承诺。双方要以相互尊重的方式加强对话，以慎重的态度管控分歧。
这些话表明，习近平认可了拜登的冷战应对程序，而且提出了今年的“四不”方针，即上述的“不冲突、不对抗、不挑事、不越界”。
在美国国安会关于这次电话会谈的背景新闻发布会上，美国的国安会高官表示，“不要指望由此产生新的结果”；“当中国人说他们会或不会做某事时，我们并没有真正相信他们的话”。
这说明，美方在意的是，沟通本身不能中断，从而避免印太地区发生真的军事冲突；但是，美国并不相信中共会全面退让。红色大国领导人的言而无信，是有历史记录的，无论是苏共还是中共，都曾经如此做过。
美中关系进入冷战应对程序，这意味着，双方的沟通丝毫不意味着，彼此的关系会有重大改善，因为双方的根本性对立始终都存在，核武器一直瞄准着对方，这样的核威胁，靠握手和沟通是无法完全化解的。与此同时，两国之间的竞争，不是两个自由民主国家各自发展中的和平竞争，而是核大国之间多方位的国家安全方面的竞争，要各自提升军事实力，也遏制对方军事科技升级的能力。
冷战不会导致双方关系朝友好的方向转变，双方不冲突，就是最好的结果；冷战双方更不能动手，这是避免毁灭的前提。冷战的输赢，是看双方比拼内力；而比拼内力靠制度优势，谁内力强、后劲足，谁才是赢家。
作者：程晓农，美籍华人经济学家、旅美学者。
*以上为作者观点，不代表本台立场。
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