美国多地抗议疫苗强制令，争议持续，如何看待疫苗强制令的实施？

再一次说明美帝不顾人民的意愿，不管人民的死活搞强制接种，

相比起我们的知情自愿那是不可同日而语，

美帝在错误的道路上越走越远，又一次搬起石头砸了自己的脚，

最终必将被人民所抛弃。

【基本案情】

拜登政府2021年11月4日通过美国劳工部职业安全与健康管理局（简称OSHA），针对美国多数员工颁行了一项疫苗强制命令，该命令适用于大约8400万名员工，要求雇员超过100人的公司须要求其员工接种新冠疫苗或每周接受新冠病毒检测，并在工作中佩戴口罩。

许多州、企业以及非营利组织在全美各地的联邦上诉法院提出对OSHA命令的多项挑战，申请人要求法院在法律挑战悬而未决期间暂缓该命令的实施，联邦上诉法院已经在大约一半的州阻止了“强制疫苗令”的生效。第五巡回上诉法院一开始搁置了部分上诉案件。但这些上诉案件后来在第六巡回上诉法院进行合并审理后，随机三名法官组成的小组取消了第五巡回上诉法院的搁置决定，并允许疫苗强制令继续生效。申请人俄亥俄州和全美独立企业联合会遂向联邦最高法院寻求临时禁令（preliminary injunction）这项紧急救济。联邦最高法院认为OSHA命令超出了法定授权范围，即便是针对全球新冠大流行带来的挑战，也不允许联邦机构行使国会未授权的权力。最终最高法院以6比3的投票同意颁布临时禁令。

【关键争议问题】

一、OSHA的规定是否超出法定授权范围

1970年美国国会颁行《职业安全与健康法案》，该法案设立了职业安全与健康管理局（OSHA），后者归属劳工部，由劳工部部长监督。OSHA的任务是确保职业安全，它通过执行部长颁布的职业安全和健康规定来确保“安全和健康的工作条件”，前述权力的实施情形必须是“合理必要或适当的，以支持安全或健康的就业”，法案还要求劳工部制定法规必须使用严格的程序进行，包括通知、评论和公开听证会。另外，还规定了前述一般通知和评论程序以外的例外情形，即紧急情形下的特殊权力。

前述紧急情形下的特殊权力只有在最狭隘的范围内解读才是被允许的，劳工部长必须证明：（1）员工因暴露于被确定为有毒或对身体有害的物质、制剂而面临严重危险或暴露于新的危害；（2）紧急标准必须保护员工免受前述危险。

在新冠病毒出现之前，部长曾经九次使用过这项特殊权力，但是从未发布过类似疫苗令这样宽泛的规则。在过去九次权力行使中，有六次在法庭上受到质疑，其中只有一次得到充分支持。

联邦最高法院认为，行政机构是法定产物，他们仅拥有国会授予的权力。OSHA要求8400万美国人要么接种疫苗要么每周自费检测，这不是联邦权力的日常行使。相反，这是对大量职工生命健康的严重干预。问题是该法案是否明确授权了部长相关权力？答案并非如此。法案授权部长制定工作场所安全标准，而不是广泛的公共卫生措施。应当明确的是，法案中的条款涉及的是员工在工作中面临的危险，并不指向更为普遍的公共卫生，这已经超出了OSHA的专业范围。

本案反对意见认为，本案判决对OSHA职权范围的限制是强行施加的，在现行法律规定中并不存在。OSHA的组织法一再明确，OSHA的职责在于规管职业中的危害以及职工的安全和健康。联邦最高法院认为，尽管新冠是一种发生在很多工作场所中的风险，但是它并不是一种职业危害。新冠可以在家庭之中、学校之中、运动活动中以及其他任何人群聚集的地方传播。这种风险与所有人每日接触的其他危险诸如犯罪、空气污染或其他传染病并没有区别。允许OSHA管理日常生活的危险将会在缺少国会授权之下严重扩张OSHA的职权。

反对意见认为OSHA的这项强制令类似于该机构发布的消防或卫生管理规定。但是疫苗强制令并不像工作场所的规定，毕竟接种疫苗在工作日结束之后并不会撤销。但法院判决意见认为，要求8400万美国人强制接种疫苗以应对全球性流行病并不是OSHA成立的目的之一。OSHA存在半世纪以来，从未采取过这种全面公共卫生的管理，以解决一项与工作场所无关的威胁。这种做法缺乏历史上的先例，同时部长声明的权限范围也具有明显超出机构合法范围的迹象。尽管国会无可争议可授权OSHA管理职业危险的权力，但是并没有授权该机构管理全面的公共卫生和健康，要求8400万美国人接种疫苗，这当然隶属普遍的公共卫生和健康事务，这些人之所以被选中，仅仅是因为他们为雇员超过100人的雇主工作。

二、新冠风险与其他风险是否应当区分

联邦最高法院指出，OSHA的管理规定就像一件钝器，未能根据行业或接触新冠的风险进行区分。从而使大部分救生员和线路员与医护人员和肉类加工员面临着同样的管理要求。联邦最高法院同时强调，判决不是否认OSHA缺乏监管与新冠肺炎相关的职业特定风险的权力。如果病毒因员工工作或工作场所的特殊特征而构成特殊危险，那么针对性的监管显然是允许的。例如，OSHA可以监管研究新冠肺炎病毒的研究人员，也可以监管与在特别拥挤或狭窄环境中工作相关的风险。但这些工作场所存在的危险在程度和种类上与所有人每天都面临的感染新冠肺炎的风险不同。OSHA不分青红皂白的做法没有澄清职业风险与一般风险之间的区分，因此，这项强制命令具有一般公共卫生措施的性质，而不是一项“职业安全与健康标准”。

【判决意见】

一、戈萨奇法官协同意见（托马斯法官、阿利托法官）

本案唯一的问题是，负责监督工作场所安全的联邦行政机构，能否强制对8400万人进行疫苗接种或定期检测？或者这项工作是否应有各州和地方政府以及国会来决定？法院不是公共卫生当局，但它的职责是在宪法和现行有效法律之下决定哪个机构拥有制定规管前述事务的法律的权力。

毫无疑问，州和地方当局拥有相当大的权力来规范公共卫生。他们享有“管理的一般权力”，包括宪法所规定的各州权力以及没有特别授予联邦政府的剩余主权权力。事实上，各州都采取了各种措施应对当前的疫情。

然而，联邦政府的权力并不是一般性的，而是具有限制且被划分的。联邦政府不仅必须适当援引宪法列举的权力来源来规管某一领域，它还必须与宪法权力分立保持一致。就这一义务而言，最高法院至少确立了一条坚定的规则：如果国会希望将“具有重大经济和政治意义”的决定交给一个行政机构，“我们希望国会能够对此明确表态”，此亦称为重大问题原则。

OSHA的强制命令没能通过这一原则的检验。该机构声称有权强迫8400万美国人接种疫苗或接受定期检测。无论以何种标准衡量，这都是对解决一个具有重大全国意义问题的权力要求。然而，国会并没有明确赋予OSHA如此大的权力。自新冠流行病开始以来，国会通过了几项旨在抗击新冠肺炎的重要立法，例如《2021年美国救助计划法案》。但国会并没有授予OSHA或者任何联邦机构发布疫苗强制命令的权力，事实上，参议院的多数投票甚至反对OSHA的疫苗规制。似乎该机构推行其监管举措也只是一种立法上的变通，本案中居于次要的行政机构规则与重大问题原则相冲突。

OSHA的答辩指向该机构的设立条款，国会在1970年颁行职业安全与健康法案，该法案设立了OSHA，将其作为劳工部的一个子部门并受部长监督。OSHA的任务是确保职业安全，即安全且健康的工作环境，并通过实施职业安全和健康标准来实现这一目的。这些标准必须“合理必要或者适宜适用于安全和健康的就业”（第655(c)(1)条）。在这一法定条款中，国会授权OSHA在确定“雇员因接触被确定为有毒或对身体有害的物质或制剂而面临严重危险”以及“此类紧急标准对于保护雇员免受此类危险是必要的”之后，可发布“紧急”规则。OSHA声称，这一条款为其提供了“几乎无限的自由裁量权”，只要这些规则与工作场所的安全“合理相关”，就可以制定这样的全国性规则来应对疫情。

法院在本案中适用重大问题原则是正确的，前述法定条款并没有明确授权OSHA制定命令，第655(c)(1)条并不适用于当下的疫情，它是一条50年前创设行政机构的条款。从那时起，OSHA仅依靠这一条款发布了相对温和的规则，以应对工作场所特有的常见危险，例如石棉和稀有化学品。此前该机构还曾向联邦法院解释：该法规“没有授权OSHA发布广泛的健康标准”，也就是在工作场所之外影响工人生活的全面健康标准。然而，这恰恰是该机构现在想要做的事——不仅要监管工作场所之内发生的事情，还要诱导个人接受影响其工作场所之外生活的医疗程序。从历史上看，这些事务都是由享有更广泛和更普遍政府权力的州政府一级进行管理的。

为什么重大问题原则很重要？它确保了全国层面制定法律的权力保持在宪法第一条规定的范围之内——属于人民选举产生的代表。该原则意味着，如果行政机构试图规范数百万美国人的日常生活和自由，该权力必须至少能够追溯至国会的明确授权。在这方面，重大问题原则有时与非授权原则密切相关。事实上几十年来，法院一直将非授权原则作为适用重大问题原则的一个理由。这两个原则都是为了保护权力分立，并确保任何管理美国人民生活的新法律都要服从宪法所要求的民主程序。

非授权原则通过防止国会有意将立法权授权给未经选举产生的机构来确保民主问责制。立法者有时可能会倾向于将权力下放给机构，以“降低他们对不受欢迎行为负责的程度”。但是宪法在这里设定了一些边界。如果国会可以把其立法权全部交给非选举产生的机构官员，这将会“打破整个宪法体制”，这些未经选举的代表一致同意的法令可能会侵犯美国人民的私人生活和自由。

重大问题原则通过防止无意的、间接的或不太可能的立法授权，发挥了类似的作用。有时国会通过措辞宽泛的法规以解决某个领域中的重大政策问题，而让一个机构来制定实施细节。之后，该机构可能会寻求利用国会法规中的某些空白、模糊或可疑表述来设定远远超出其最初分配的职责。重大问题原则认为“国会通常不会把大象藏在老鼠洞里”，从而防范了这种可能性。这一原则是对行政权力的扩张及侵越至关重要的制衡。

无论是重大问题原则抑或非授权原则，两者要点都在于防止“官僚政府取代人民政府”。一方面，OSHA声称有权就重大问题在全国范围内颁布疫苗强制令，但却无法将其权力追溯至任何明确的国会授权。另一方面，如果该机构引用的法定款确实赋予了OSHA所声称的权力，那么该法定条款很可能构成违宪的立法授权。前首席大法官马歇尔在1825年指出：有一些“重要的议题，必须完全由立法机构自身来规范”，而其他“不那么重要的议题，可以作出一般性的规定，并赋予（其他人）填补细节的权力。”而无论如何，本案中的强制令都不能称得上是某种“细节”。

眼下的问题不是如何应对疫情，而是谁有权力去应对。答案很明确：根据目前的法律，权力属于各州和国会，而不是OSHA。最高法院并不质疑该机构疫苗强制令背后的意图，相反，当涉及到谁将主宰8400万美国人民的生活时，最高法院只是在履行宪法法律要求的职责。在紧张的局势下（如疫情）遵从宪法法律的要求可能是一种艰难的努力，但是如果法院只是在较为平和的状态下才遵从，那么紧急状态将永远不会终结，通过宪法分权维护的自由将变得微不足道。

二、布雷耶法官、索托马约尔法官和卡根法官的反对意见

OSHA作为确保工作场所健康安全的行政机构，采取行动应对新冠病毒在特定场所中的持续威胁，符合国会对该机构的要求。OSHA发布的临时紧急标准符合该机构的核心任务，即保护员工免受来自“新危害”或者基础有害物质的“严重危害”。OSHA估计这项标准能够在6个月内挽救超过6500条生命，防止超过25万人住院治疗。

法院多数意见对OSHA命令发布暂缓令严重误用了法律标准，将阻碍联邦政府应对新冠疫情的能力。法院判决超出其职权范围，在没有法律依据的情况下，撤销了政府负责应对工作场所突发卫生事件的决策。

I

OSHA的规则中允许雇主采取“戴口罩或者新冠病毒检测”作为替代方案，但是大多数人坚称该政策是“疫苗强制令”，从而掩盖着这一选择。此外，该标准并不是适用于所有情形，它豁免了那些处于低感染风险的群体，例如居家办公、独自工作或在户外工作的员工。还根据宗教反对或医疗需要作出例外规定。并且，这一标准并没有限制雇主证明其工作场所具备相当的安全和卫生条件。与法定要求一致，该标准仅持续六个月。

Ⅱ

申请人获得救济，必须证明：（1）他们的请求有可能获胜；（2）拒绝他们的救济将导致不可弥补的伤害；（3）给予救济将不会损害公共利益。此外，由于申请人寻求的司法干预被第六上诉巡回法院拒绝，本法院不应发布救济，除非申请人能够证明其获得救济的权利是“无可争辩地明确”。这些要求在当下案件中都不满足。

Ⅲ

在任何适当的法律观点之下，申请人都“不太可能获胜”。首先，OSHA的规定完全符合适用的法定条款的语言。其次，该条款要求OSHA发布紧急临时标准需满足：（1）员工因暴露于被确定为有毒或对身体有害的物质、制剂而面临严重危险或暴露于新的危害；（2）紧急标准必须保护员工免受前述危险。因此，该条款的每一部分都要求，OSHA采取行动以防止工作场所的伤害。

造成新冠疫情的病毒是一种“新危害”，也是一种“对身体有害”的“病原体”。该病毒对数百万员工构成“严重威胁”。截至OSHA颁布其规定时，已有超过72.5万名美国人死于COVID-19，还有数百万人入院治疗。由于新冠病毒在共享的室内空间传播，它在大多数工作场所带来了更高的危险。

最后，这项标准对于应对新冠疫情的危险是“必要的”。OSHA所规定的要求进行病毒检测和戴口罩或接种疫苗，是依据一系列研究和政府报告作出的。该机构详尽阐述了，受感染者与未受感染者之间的密切接触会传播病毒；传染病不会因为行业或工作场所类型而异；病毒检测、佩戴口罩和接种疫苗都是非常有效的降低传播、住院和死亡风险的方式；与接种过疫苗的同龄人相比，未接种疫苗的所有年龄段员工面临的感染风险显著增加。简言之，OSHA认为没有其他政策能够像这项标准这样防止新冠疫情造成的死伤。

OSHA在其执法和卫生部门雇佣了众多科学家、医生和其他公共卫生专家，尤其是与工作环境相关的专家，只要其专业决定能得到“合理头脑可接受的能证明其结论的相关证据”的支持，他们的决定就是有效的。鉴于有大量证据支持OSHA对新冠病毒风险的判断以及佩戴口罩、检测和疫苗接种的有效性，法院就无法得出OSHA的标准未通过实质性证据审查的结论。

多数意见主张的是法案没有明确授权OSHA制定该标准。因为法案仅授权OSHA设定工作场所安全标准的权力，但是新冠病毒在工作场所内外都存在。易言之，法院认为OSHA无法确保工作场所免受新冠病毒的危害，因为该机构无权在工作环境之外去应对流行病。

但是国会法案文本并没有体现出多数意见所支持的对OSHA监管权力的限制。OSHA仅有权保护员工免受来自工作场所的危害，但这正是这项标准明确指向的。国会法案对此没有提出更多要求：与多数意见相反，法案并不关心工作场所中的危害是否也发生在其他场合。法案授权OSHA的职责是“尽可能保证安全和卫生的工作条件”。这一授权规定保护的是职工免受工作场所中存在的所有危害，或者至少是部分由工作环境所造成的危害。至于这些危险是否也存在于工作场所之外并不重要。当职工在工作场所暴露在被确定为“对身体有害”的“新危害”或“物质制剂”中时，该规定就会生效。该法案并没有要求职工只有在工作时间才暴露在这些危险之中。当国会法案采用宽泛的表述时，未明确显示对一个机构作出限制时，法院不能对该机构的自由裁量权施加法案文本不支持的限制。而当下多数意见所做的，就是强加一项在现行法案中不存在的限制。

OSHA长期以来一直在监管工作场所内外出现的风险，这是与国会的指示一致的。例如，OSHA曾颁布几乎适用于所有工作场所的规制防火、电气设备故障和紧急出口不足的规则——这些规则防止的危险不仅出现在工作场所，而且出现在许多场合(如体育场、学校、酒店、甚至家庭)。同样，OSHA也制定了相关规定，以减少过度噪音和不安全饮用水带来的风险——这些风险几乎不局限于工作场所，新冠病毒也不例外。事实上，国会去年就明确表示过这一点。它拨款1亿美元给OSHA，让其在各种工作环境中“开展与新冠疫情相关的工人保护活动”。《2021年美国救助计划法案》这项立法驳斥了多数意见的观点：在工作场所感染新冠某种程度上不属于工作危害。国会也表示，OSHA减轻新冠病毒在典型工作场所危害的责任不会因为新冠病毒也危及其他环境中的人而减少。OSHA也已充分确定，新冠病毒在全国和各行业的大多数工作场所都存在特殊风险。综上所述，反对意见认为OSHA只是按照法案的要求行事：在需要时保护员工免受新病毒的严重威胁。多数意见企图推翻OSHA命令恰恰是用司法命令代替政府理性决策。

反对意见则认为，国会法案已明确授权OSHA制定该紧急临时标准以应对工作场所中使职工处于“严重风险”的新型危害。这一规定的意义在于使OSHA能够处理紧急情况——实施应对新的工作场所条件所需的新措施。国会当然不可能要求OSHA在应对新冠疫情时发布这项标准，因为国会不可能预测流行病。但国会确实希望OSHA拥有应对工作场所出现新危害（包括传染性疾病）的手段。OSHA过去经常发布的规则都是适用于几乎所有的工作场合，同时对数千万的职员产生影响。OSHA之前也通过疫苗接种的方式管理过传染病，在其他情况下，它还曾要求员工进行体检和戴面罩。与之前的做法一致，本案争议标准要求雇主确保未接种疫苗的职工进行病毒检测和佩戴口罩，这一措施跟往常相比并没有什么特别之处，完全无需法院通过司法为国会授权创设例外来让OSHA保护员工免受严重的工作场所伤害，因为这本身就OSHA获得明确授权可以做的事情。

本案OSHA制定的标准是用来应对前所未有的工作场所卫生紧急情况：一种已经导致数十万人死亡、数百万人患病的传染病；且最容易在共享的室内空间传播；这种现象的传播与职业或行业的差异无关。本案多数意见将该法案授予的紧急权力解读为限制OSHA处理最严重的工作场所危害的权力，是不正确的。OSHA制定的标准保护了大量雇员免受在工作环境中尤其普遍的一类危害。这是OSHA职权的核心所在，也是该机构成立的目的之一。

Ⅳ

法院作出暂缓令的行为是大错特错的。法院只有进行相对危害和公共利益的权衡后才能发布暂缓令。员工的生命和健康正处于危险之中，而多数意见剥夺了政府确保安全的措施。本案争议的各方面都潜藏着一个问题：谁来决定美国工人需要保护？需要什么样的保护？是一个由国会和总统授权的，具有工作场所健康和安全专业知识的机构？还是由一个缺乏如何保护工作场所知识且对造成的任何损害都不承担责任的法院？

OSHA以其必要的方式缓解工作场所中新冠疫情对全国员工构成的严重危险，该机构的标准依据了半个世纪以来处理工作场所健康和安全问题的经验和专业知识，且该标准还具有政治问责的优点。而非民选产生的法院缺乏评估工作场所健康和安全问题的背景、能力和专业知识。法院不应在国会划定的范围内取代专家的判断。面对仍在肆虐的流行病，法院要求负责保护员工安全的机构不能在全部的工作场所实施保护；法院让该机构无法以最有效的方式作出反应。在没有法律依据的情况下，法院篡夺了本归属于他人的决策权力，这一做法削弱了负有责任的联邦官员应对危机的职责和能力。