混合式的勞工保險改革

混合式的勞工保險改革，一方面削減勞保年金給付率，使得支應未來年資成本的費率維持在可以承受的範圍，而且貼近足額費率，減少債留下一代的機率；另一方面，透過勞退確定提撥，除了鼓勵參加人員自行提繳，為自己的老年經濟安全負起更多責任，同時透過政府或雇主的相對提撥累積未來所得，也能幫助年輕人充分落實照顧未來自己的權利與義務，並讓照顧千萬人基礎收入的勞工保險可以用確定給付的設計，繼續照顧未來世代。

繼前兩期雜誌（373期）我們探討過勞工保險改革的急迫性與必要性，本期我們再來探討勞保改革的可能方案。

勞工保險參加總人數高達1,046萬8,846人（截至二○一九年十二月三十一日止)，對臺灣社會安全制度影響巨大。主管機關此次若確實啟動改革，必須兼顧世代勞工的公平性與合理性，制度內涵與設計更須因應產業、經濟、人口結構的變化適度修訂，因此制度設計可以更具創意，以突破目前財務上的困難，並達成照顧世代老年經濟安全的宗旨。

放諸各國經驗，老年經濟安全制度改革不外乎2種方向，一為參數式改革，另一為結構式改革。這2種改革臺灣都經歷過。舉例而言，於二○一○年開始施行的私校教師儲金制度就是一種結構性改革；另外於二○○五年開始實施的勞退制度也同樣是結構式改革。

私校儲金與勞退新制的前身分別名為「私立學校教職員工退休撫卹基金」與「勞基法退休金給與」，兩者前身都是確定給付制度（defined benefit；DB制），改革後轉為確定提撥制度（defined contribution；DC制）。確定提撥制度明確規範雇主與參加人員在參與過程中應提繳的金額，但提撥至退休期間能累積多少老本及其投資風險就由當事人承擔。確定提撥精神相當於自己於工作年度間為自己老年儲存經濟能力，所以無世代互助或是負債世代轉移的問題，這2種制度的改革都屬於結構式改革。

至於參數式改革，軍公教退撫制度歷年來的改革是一個例子，退撫制度歷經多次調整但一直以來都維持確定給付制，改革內涵則包括調整所得替代率參數、延後請領月退俸年齡或加長採計平均俸額的期間。制度架構上並未徹底翻轉，因此屬於參數式改革。

勞保未來改革方向亦可能是以上2種方式任一種，亦即完全參數式改革或完全結構式改革；但或許也可以考慮結合2種制度，即部分作參數式改革，但部分翻轉結構。

若採完全結構式改革，代表勞保將由確定給付改制為確定提撥制，但我個人並不支持這個方向，因為勞保老年年金是勞工老年經濟安全的基礎層，此一基礎層若暴露於過多投資風險，造成年老時基礎經濟來源不確定，甚為不妥；此一設計也會與臺灣其他職域基礎社會保險（公教人員保險及國民年金）的架構不一致，我認為不甚理想。

若維持確定給付制，完全採參數式改革呢？其問題是限制式太多，能發揮效果的參數有限，無法有效解決勞保的財務沉苛，也無法根除勞保負債外溢到下一代的狀況，因此，完全參數式改革似乎也不可行。

那如果採取一部分參數式改革，結合一部分結構式改革呢？亦即在對勞工退休所得影響有限的前提下，考慮削減勞保老年年金給付率，但增加勞退新制中的提撥率，繼之再針對已下降年金給付率的勞保進行參數式改革。

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混合式勞工保險改革

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首先，降低勞保年金給付率。由1.55％降到1.3％。現階段1.55％意味著工作四十年後所得替代率約62％，此與OECD國家公共年金平均所得替代率僅有9.6％相比，相對較高。較高本來是沒問題的，只要繳費責任跟上給付權益就可，但若繳費責任需要提高到投保薪資的四分之一以上，現實上較不可行。

反觀1.3％的合理性於理有據，因為臺灣現行其他社會保險制度，年資給付率亦為1.3％（國民年金給付率1.3％，而公保私校教師基礎年金加計超額年金亦為1.3％），基礎層的社會保險給付水準一致性讓調整於理有據。

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第二，調整薪資採計期間。現行勞保採最高五年投保薪資平均值計算，相較OECD國家超過半數以終身計算（多以二十四～四十年平均計算）有很大落差。建議勞保可以採最高十五年平均薪資計算，因公教人員保險雖然目前採計十年薪資平均值，但未來亦可能考量以十五年計，同為職域相關的社會保險採取相同計算基礎，亦是於理有據。

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第三為費率。目前勞保現行費率為10％，若加計勞退職業退休金雇主最低提撥6％，共計16％；相對OECD國家公共年金制度的平均費率19.6％，超過半數介於15～28％，勞保費率不算高。假設勞保費率調整到12％（現行上限）～15％，此一費率對於1.3％給付率於「未來年度」衍生的成本應可達成足額提撥的狀態，亦即就改革實施年度起，債留下一代有機會成為歷史名詞。

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第四為政府撥補。前面第三點所提及的費率初估可以支應未來服務年度給付的成本，但過去累積的負債呢？二○一一年勞保未提撥負債金額估計6兆8,000億元，二○二○年估計約11兆元多，若改革方案將新舊年資給付率都調降到1.3％，未提撥負債粗估仍有8兆元；在公保、農保、退撫舊制都有政府挹注的前例下，適當的勞保撥補應該是必要的。

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政府撥補也未必要完全採取挹注款注入勞保基金形式，亦可部分透過保費分擔比例方式調整。重點是改革事不宜遲，因為愈晚啟動，未提撥負債就會以滾雪球方式每年膨脹。若以現金流量估計，每年給付的金額將從現在一年的4,000多億元逐年攀升，到了二○三○年估計約達7,800億元，二○三九年即突破兆元，屆時負擔就是不可承受之重了。

如果以上4點都能按部就班執行，那勞工在勞保給付率減少的部分，可以透過提高勞退提繳率來達成。此一概念即為部分進行結構式改革的依據：削減原有的確定給付制度的給付內涵，移轉到確定提撥制度以補強。

勞保給付率從1.55％降為1.3％，每年給付所得減少0.25％，若工作四十年共減少約10％所得替代率；這10％減少的部分，可以在勞退部分補強。未來若個人自願提繳1％，政府或雇主可以相對額外提撥1～2％，勞工每月增加3％的勞退提繳率，工作四十年即可累存相當於14.4月平均薪資，若退休後尚有二十年的餘命，相當於所得替代率增加6％，已填補了勞保年金減少的大部分。

如此混合式的改革，一方面削減勞保年金給付率，使得支應未來年資成本的費率維持在可以承受的範圍，而且貼近足額費率，並減少債留下一代的機率；另一方面，透過勞退確定提撥，除了鼓勵參加人員自行提繳1％，為自己的老年經濟安全負起更多責任，同時透過政府或雇主的相對提撥累積未來所得，幫助年輕人充分落實照顧未來自己的權利與義務，並讓照顧千萬人基礎收入的勞工保險可以用確定給付的設計，繼續照顧未來世代。