新政府520交接在即。我們且簡單回顧一下蔡政府這過去八年來在國防領域的成敗得失吧。
肯定蔡英文重視支持國防
首先，必須要肯定蔡英文總統對國防的重視，以及對國軍的幾乎不遺餘力的力支持。而後者甚至還可被視為包括了對軍人(將領)的高度理解和包容。
在這裡要特別肯定蔡總統的是，她敢於投注個人政治資本做出政治上可能很痛苦的決策。最明顯的例子當然就是將義務役期恢復到一年的決定。她固然有收到美方持續的壓力，也顯然順用了俄烏戰爭爆發後的輿論民氣，但肯/敢做出這有利於國家安全的糾正性政策調整，就展現了極大的領導魄力，值得我們肯定。此外，蔡政府在推動後備部隊改革方面，也有推動。至於將國防預算逐年增加（雖然即便包含特別預算與基金等非常態國防支出，距3% GDP的目標還有相當距離），蔡政府也是盡可能量力而為。
蔡政府對於推動軍事投資不遺餘力，在軍購與國防產業自主兩方面都列為施政重點，也均有不同程度的成績。
八年來，不僅獲得前後兩屆美國政府超過230億美元的軍售，批准了對台灣出售過去數十年來都未能獲得的多種精密武器系統與戰力性質。這包括了F-16C/D Block 70 戰機，M1A2主戰車，HIMARS砲兵火箭系統，陸攻型武器 (ATACMS戰術彈道飛彈，AGM-84H SLAM-ER空對地遙攻飛彈，AGM-88F高速反輻射飛彈, AGM-154C聯合遙攻武器等)，MQ-9B長程無人機，MK 48 Mod 6 AT重型潛射魚雷等。尤其在先進戰機，陸攻飛彈等之前數十年都因可能被用於打擊中國大陸目標而被美國政府視為敏感戰力的方面，確實有重大突破。當然，地緣戰略環境的演化以及川普政府的政策態度跟這突破改變關係重大，而且其中部分也是多年來歷任政府接力爭取的結果。但能在過去八年間得以完成最後一里，並排除困難不畏批評編列巨額預算採購，蔡政府還是功不可沒。此外，在美國的促成下，台灣近年來也逐漸開拓了美國以外的若干軍事科技來源，其中包括歐洲等地的國家。
國防自主的成就參半
國防產業自主是蔡總統的核心政見之一，也是她投入最多努力的國防相關領域。除正常年度國防投資外，蔡政府還通過了所謂的海空戰力提升計畫採購特別預算2369餘億元支付產製國造武器裝備。八年來，投注於國防的資源總額遠超之前歷屆政府水準。
高教機、各式國造反艦、防空、陸攻飛彈系統，無人攻擊載具、沱江級飛彈巡邏艦之後續興建等都是蔡政府在國防自主方面已公開的具體成就，並已逐步完成，值得肯定。至於國造軍用商規無人機與反無人機系統案，則似乎比較坎坷，成敗與最終走向也仍待觀察後續發展。當然，還有很多賡續在研發中的武器裝備與戰力有待正式揭露。這些都是蔡政府對於國防自主的努力。
當然，國人更是對於潛艦國造案給予厚望，也確有相當進展。但整體計劃的成功程度仍待完工並通過海試後方可確認，目前尚難斷論。而且，縱觀這八年來海軍的建軍，顯然可看出潛艦國造是透過犧牲水面主戰兵力的現代化投資而換得的。這八年來海軍未建造或獲得一艘新的千噸級以上主戰艦艇（兩棲運輸艦不在此例），原本規劃的新一代巡防艦（「震海計畫」）也因故被推翻，致使我海軍巡防兵力的更新計劃被打亂，後來不得不改以倉促上馬、任務構型頗有爭議性的輕型巡防艦案替代。而原有的主戰兵力這些年來也都未執行中期性能提升完成現代化。整體的後果就是，八年下來，海軍現在為應對中共艦艇不斷侵犯台海的任務而疲於奔命，兵力捉衿見肘，卻無從補充主戰巡防兵力，反而必須高度仰賴海巡艦艇的支援配合。是以，無論潛艦國造的最終成敗如何，蔡政府這八年在攸關國家安全的海軍建設以及國防自主的國艦國造上勢將難以獲得高分。
當然，蔡總統並非對國防產業自主的成果優劣渾然不覺。原本以類似國家隊概念為主力推動的方式在進入第二任期以後顯然發現成效不如預期。既有 (以國營或準國營單位為主) 的國防產業基礎效率偏低，缺乏許多關鍵技術，卻又不願直接透過正式管道支付權利金引進技術，兼之積弊時有所聞。就算能夠做出產品，卻往往在技術上不具先進性，更遑論作戰概念上能有所突破或創新了。根據長年經驗，各軍種使用單位往往對其信心不足也難以厚非。然而，蔡政府卻始終未能對飽食了政府這些年來賦予鉅額資源的中科院、軍備局等國有國防產業機器進行有效的改革，提升其效率與技術水準，勘稱憾事。
不過，至少蔡總統在她任期的後期開始研究如何更有效槓桿民間產業來促進國防創新的可能。這也就是國防部去年下半年開始為什麼會積極推動效法美國成立 「國防創新單位」(Defense Innovation Unit/DIU) 的原因與授權依據。這方面，還望新政府接續支持與積極推動。
軟體國防建設
但比武器裝備對於台灣防衛更重要的是加強與美國的軍事安全合作。而在這方面蔡政府也相當能掌握美國的戰略板塊脈動，並高度配合美方先後幾屆政府不同的對台加持協助政策。
這些包括了大幅拓展美軍來台聯合協訓、多元深化軍事交流、構建情報交換機制、採納美軍方顧問評估意見、將新戰法準則融入國軍戰訓、國軍赴美（暨印太其他地點）與美軍聯兵訓練、推動「全社會韌性」（whole society resilience）以強化整體嚇阻、構建戰備預置囤儲、改進戰時與美軍等可能盟邦之情資分享共通性與共同作業能力等等。而爭取美國對我各種不同形式的軍事援助，從推動美國國會立法核准「外國軍事融資」（Foreign Military Financing/FMF)、「總統撥款權」（Presidential Drawdown Authority/PDA)等無償軍援預算。此外，美國還積極的流線化了對台灣的自主國防工業的技術出口程序，包括批准了多項之前被嚴格卡關的飛彈製造技術、設備與關鍵原材料等。美台雙方也在逐步推動飛彈測試等方面的合作，以助提高台灣武器系統的品質與性能保障。這些均是去數十年來所未見的協助與准盟邦待遇。就算是時勢造英雄，蔡政府也多少有點功勞。
蔡總統也對其任內成立的國防安全研究院智庫相當重視，雖然該院仍有一定的路要走方可充分發揮其當初創建時政府所寄望之任務功能，有待後繼主政者賡續支持精進發展。多年來，蔡總統在國防國安事務上還經常諮詢民間學者專家，甚至還將部分意見轉交相關單位高層官員參考，其中包括向美國爭取戰備囤儲等具體建議甚至還成為政策付諸執行。這種允許民間專家間接參與的做法也很值得賴清德總統參考。
國防施政爭議？
雖然有論者對於蔡政府剛上任不久便推動年金改革影響軍人權益而頗有微詞，但嚴格來說年金改革乃國家公務體系退休財政大計，確有變革以確保其長期穩固健恃之必要。年金問題甚至還可視為過去幾任政府未處理、不願處理的燙手政治山芋，蔡英文總統敢於推動某種解決方案，其實魄力堪稱不易。更何況，平心而論，年金改革中軍人所受衝擊之程度普遍不如公教人員，故恐難視此為蔡政府枉顧軍人福利或在國防領域的敗筆。
此外，也有批評者認為蔡政府抗中立場導致兩岸緊張，中共軍事動作頻繁、導致海峽中綫消失。但兩岸關係近年來嚴峻化的肇因很複雜，尤其在美中新冷戰整體地緣戰略格局風起雲湧以及習近平政權重組的背景下，很難精準確認蔡總統的政策或言行究竟堪負多少責任。再者，嚴格來說，這其實是國家安全戰略的運作選擇，並非「國防施政」上的成敗利鈍，我們不宜混為一談。
至於蔡政府在卸任前兩個月忽然指示國防部要開始準備推動「轉型正義」所引發的批評，其實此舉正好反證了蔡英文做為一個意識形態相對溫和均衡的三軍統帥與國家領導人，在過去八年來對於國軍傳統意識形態的基本尊重（或許該更精確的說「未過於/特意干預」）的事實。而之所以選擇現在出手，或許一來是出自其政策遺產（legacy）的考量，一來也可能是為了賴清德政府預唱黑臉鋪路。
國防政策的失焦
蔡總統雖然非常重視國防，但八年下來，明眼人對其具體國防政策與軍事戰略還是不很清楚。姑且先不論「防衛固守、重層嚇阻」的戰略指導有明顯的（防衛作戰在先，嚇阻殿後）邏輯爭議，況且「重層嚇阻」下的用兵概念『拒敵於彼岸、擊敵於海上、毀敵於水際、殲敵於灘岸』也只是重新包裝（並粗質的刪減）了前國防部長俞大維博士當年所定之台海防衛戰略二十字箴言『制（拒）敵彼岸，擊敵半渡，摧敵水際，毀敵灘頭，殲敵陣內』。然而，即便政府所宣示的這些政策指導，亦非其實際施政的主軸。尤其在蔡總統第二任的後半葉，當拜登政府開始以軍售限制與軍援等政策手段強制推行美方歷來所主張（而蔡政府內部文人之前一直排斥頑抗）的「非對稱防禦」（asymmetric defense）之後，蔡政府搖擺於傳統與非對稱防衛戰略之間的在國防政策言行分裂就更益發嚴重了！
與美方強力推動指導棋（雖然這本身並非壞事）的同時，蔡政府透過駐美代表處構建了直接的戰略溝通管道，在許多重大美臺國防安全合作議題上架空了國防部。後者在過去數年來基本上已逐漸淪為只能聽指示執行的單位。這當然可能跟軍方/國防部的保守本位多少有些關係，也可能只是蔡政府與美國為了加速推動國防倡議、排除官僚體系障礙的權宜共識。但這顯非長久之計，有識之士應該期望（並要求）新政府在未來四年內積極導正改善。
「文人領軍」的真實面
圈內人都知道，其實台灣 (或該說蔡政府) 早就已經貫徹 「文人領軍」了。那就是，蔡總統的8年雖然都是由退役將領擔任國防部長，但重要的事務，無論國防戰略，建軍政策，武器採購，美臺軍事合作，乃至於人事，都是國安會具代表性的文人官員一言九鼎，甚至還經常推翻國防部的專業意見。
然而，誠如第一次世界大戰後期的法國總理「勝利之父」克里蒙梭 (Georges Clemenceau) 的名言「戰爭是太重要的事務，不可全交由軍人決定」所凸顯的，軍人與政治官員各有其所擅長的勝場，過度將國家安全的決策權集中於一者是不利的，甚至危險的。政治文人或許對國家安全的整體視野更宏觀，但卻未見得具備充分的專業深度與經驗來建軍備戰。是以，軍隊雖然必須服從文人政府的領導，但在軍事專業上，尤其軍令系統的權責範圍，政治文官還是不宜干預的太深入，太頻繁，太無所不在。
有些軍事專業的事務，不是想當然爾的邏輯就一定可行的。舉例來說，蔡政府的指標性國防倡議之一是成立資通電軍，將三軍的資訊戰、通訊、電子戰兵戰力資源集中。這在2017年成立之初就極具爭議性，後來也發現確實有執行運作上的困難，並反而造成了用兵作戰上的許多缺弱點。時至今日，甚至連某些核心本務（例如整合既有C4ISR能量並規劃未來的指揮管制系統提升）都力有未逮。然而，礙於資通電軍乃蔡政府的國防政策神主牌之一，資通電軍雖已大致上名存實亡，但迄今未能徹底改革。敢於實驗創新是對的也是好的，但七年的痛苦經驗早就應該足以改弦更張了。
況且，實際決策力被從國防部與軍種移轉到國安會的極少數人說了算，由於缺乏國防體系的專業幕僚與審核程序資源，很難以確保其決策品質能比國防部更周嚴。更嚴重的附帶後果當然就是軍方與國防部官員競相討好國安會負責國防事務的高級官員，從而導致國防體系這些年來逐漸喪失了其所應有的專業堅持與非政治立場。
至於文人官員與核心幕僚有否恪守分際？蔡總統本人是否充分掌握？還是有所察覺但選擇不予處理？這些我們當然無從得知，但顯然值得檢討。也值得新政府從中汲取適當、正確的經驗教訓。
「軍機處體制」的得失
蔡政府在國防方面可能最具爭議性的還是筆者所謂的「軍機處體制」，即透過在國安會文人以及任命若干退役將領擔任的諮詢委員，來負責後備改革、即戰力 (所謂的「0221」專案)、潛艦國造等特定計劃。
這雖然可收直接領導管制專案與保密的實效，但也造成了疊床架屋以及 (更嚴重的) 架空原有法定主管機關職權與指揮倫理的問題。若干而此類的諮詢委員不再僅是為總統提供諮詢，而是擁有極大實權，甚至可以影響預算，政策，甚至人事升遷的軍種太上皇。無論成效如何，這都是破壞制度的做法，且因授權邊際不明確，僭越濫權的誘惑與機會充斥，對國軍其實造成想到長時期的不良影響。或許蔡總統有她認為需要如此做的必要性，但此種體制實在不足為訓，全民期望未來的主政者務須盡可能避免。
事實上，正是由於「軍機處體制」暨其所衍生之（國安會指標性文人官員成為集大權於一身的）「軍中教父」現象，而將官晉升都須由這個體系決定，經常推翻軍種與國防部正常人事程序的建議。這導致了很多高階將領優先表現政治正確，能庸優劣反而次要。這不僅戕害了國軍的人才篩選晉用，也有損蔡英文總統知人善任的威望。
有些不同的意見其實是可以辯證的，蔡總統甚至也不排斥創新的思維，但卻因核心幕僚的強力反對而作罷。然而，事後卻要不是因為現實證明了軍機處體制所主張的不切實際，就是因為美國的立場而不得不調整我方的施政優序。後備改革的原始規劃以及非對稱防衛構想的爭議就是活生生的例子。
事實上，據筆者了解，早在2020年蔡總統當選連任後，就有學者專家在被美方官員諮詢時預言，蔡政府第二任期的國防施政將會益發受其核心幕僚影響暨既定政策議題綁定，而大受侷限，並建議美國政府透過高層溝通，強力推動重要的國防改革與美臺安全合作議題。如今回首來時路，果不其然。
最後，部分核心幕僚甚至還長期展現出強烈的排他性，以致不少優秀人才遭到排擠而無法繼續在國防/國安團隊服務。更不幸的是，這種現象還導致了很多傑出的人才未能為蔡政府所用，甚至還有些優秀的人才因而轉投其他政治陣營效力，堪稱蔡政府的重大遺珠之憾。這更是國家整體錯失更有效利用近年來國際戰略環境轉化和美國日趨強化對台戰略加持來強化我國防安全的絕佳契機，實在非常可惜。
＊作者為臺海安全研析中心 主任
