La actual Constitución Española ha sido objeto de tres reformas parciales, la última de las cuales se publicó en el “Boletín Oficial del Estado” correspondiente al 17 de febrero de 2024 y entró en vigor ese mismo día. Si la primera reforma, formalizada el 27 de agosto de 1992, permitió avanzar en el proceso de integración europea, salvando los obstáculos advertidos en la Declaración del Tribunal Constitucional 1/1992, de 1 de julio, y la segunda reforma, de 27 de diciembre de 2011, incorporó el principio de estabilidad financiera, esta tercera reforma, de carácter eminentemente social y en la que se da nueva redacción al artículo 49 de la Constitución, representa a un tiempo el punto de llegada en la evolución del Derecho de la discapacidad y la fijación de un nuevo punto de partida desde el que es obligado continuar avanzando en la realización del disfrute efectivo de los derechos de las personas con discapacidad.
Se trata de un objetivo, al que se ha dado la forma de mandato constitucional, en cuya consecución no solo están interesados los 4,38 millones de personas residentes en España que, según la Encuesta de Discapacidad, Autonomía personal y Situaciones de Dependencia correspondiente al año 2020, tienen algún tipo de discapacidad, sino que incumbe al conjunto de la sociedad española. En primer lugar, porque la no integración de este rico y variado colectivo humano impide hablar seriamente de la realización de “un orden económico y social justo”, que asegure “a todos una digna calidad de vida”, aspiración colectiva de la Nación española, según se proclama en el preámbulo de la Constitución. En segundo lugar, porque, como advirtiera el actual secretario general de Naciones Unidas, don António Guterres, con ocasión de la celebración del día internacional de las personas con discapacidad, un desarrollo verdaderamente sostenible exige la plena integración de estas personas “no solo como beneficiarios sino también como sujetos activos de la vida social, económica y política”. La nueva redacción del artículo 49 de la Constitución representa la superación del modelo médico-asistencial en el tratamiento de las cuestiones relativas a la discapacidad y la correlativa opción por un enfoque holístico que tiene como presupuesto la afirmación de la ciudadanía plena de las personas con discapacidad, quienes hacen aportaciones indispensables para el bienestar general y la diversidad de nuestra sociedad.
En su redacción originaria, el artículo 49 de la Constitución plasmaba una visión del Derecho de la discapacidad propia del modelo médico-rehabilitador de carácter asistencial. Sustancialmente, dirigía un mandato a los poderes públicos en beneficio de las personas con discapacidad, a quienes únicamente se presentaba como destinatarios de “una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos”, sujetos a la tutela de esos mismos poderes públicos, a los que el constituyente ordenaba que “prestaran la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos”. Las evidentes limitaciones que aquejaban a la literalidad del precepto no deben hacernos olvidar su radical novedad en el panorama del constitucionalismo comparado, donde apenas contaba como antecedente inmediato el artículo 71 de la Constitución portuguesa de 1976, relativo a los “ciudadanos portadores de deficiencia física o mental”. Tampoco convendrá olvidar la ausencia de referencias normativas, más allá de la Declaración de los derechos del retrasado mental, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de septiembre de 1971, que no lograba desprenderse de la estigmatización que ha acompañado en largos períodos históricos a la discapacidad. Hasta el punto de que predicaba la “necesidad de ayudar a los retrasados mentales a desarrollar sus aptitudes en las más diversas esferas de actividad, así como de fomentar en la medida de lo posible su incorporación a la vida social normal”.
Pocos años después, la Declaración de los derechos de los impedidos, de 9 de diciembre de 1975, supuso un pequeño avance, en un triple plano: abrió la puerta a una definición de la discapacidad en términos no estrictamente clínicos sino que atendiera a las relaciones de las personas con su entorno; reconoció a las personas con discapacidad la titularidad plena de los derechos civiles y políticos e identificó como objetivo prioritario la autonomía de dichas personas. De modo que el originario artículo 49 de nuestra Constitución fue hijo de un tiempo en el que si bien no se derribaron las barreras que impedían la plena integración de las personas con discapacidad, se había, al menos, avanzado en el reconocimiento de una realidad que era preciso transformar.
Sin ánimo exhaustivo alguno, pueden identificarse tres grandes vectores de esa transformación: los tratados internacionales, en particular la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad; el Derecho de la Unión Europea, con especial protagonismo del Tribunal de Justicia y la evolución legislativa nacional, a la que ha contribuido decisivamente la doctrina del Tribunal Constitucional.
Por lo que se refiere a la esfera internacional, a la Declaración de 1975 antes citada, le sucedieron la celebración del año internacional de los impedidos en 1981 y la adopción por Naciones Unidas de un programa de acción mundial para los impedidos. El trabajo continuado de los diversos agentes con responsabilidad en la materia cristalizó en las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, aprobadas por la Asamblea General el 20 de diciembre de 1993, que situaban como objetivo principal de las políticas de discapacidad el logro de una auténtica igualdad de oportunidades, al tiempo que se reconocía expresamente que las personas con discapacidad se han convertido “en una fuerza motriz en la promoción constante de la política en [esta] materia”.
El resultado más notable de este esfuerzo continuado fue la aprobación de la ya mencionada Convención de los derechos de las personas con discapacidad, de 13 de diciembre de 2006. El cambio terminológico patente en el título de este instrumento de Derecho internacional reflejaba la adopción de un nuevo enfoque holístico, coherente con la idea de universalidad de los derechos humanos (conforme a su artículo primero, el propósito de la Convención radica en la promoción del “pleno goce de los derechos y el respeto de la dignidad inherente a todos los seres humanos”). La discapacidad se define, en términos dinámicos, “un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”. La Convención hace hincapié en los derechos de participación, así como también en la accesibilidad al entorno físico, a la información y a la justicia. Coherentemente, se hace eco de la aspiración común de las personas con discapacidad a la autonomía e independencia personal.
En lo que atañe al Derecho de la Unión Europea, la revisión de la Carta Social Europea llevada a efecto en 1996 plasmó normativamente ese cambio de perspectiva que venía percibiéndose en la esfera internacional. De modo que su artículo 15 reconoció abiertamente el “derecho de las personas discapacitadas a la autonomía, a la integración y a la participación en la vida de la comunidad”, superando así las limitaciones de la redacción originaria dada a la Carta en 1961. Coherentemente, la Directiva 2000/78/CE, del Consejo, de 27 de diciembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, prestó especial atención a las discapacidades, no solo desde su consideración como causa de discriminación directa o indirecta, sino también para hacer de los ajustes razonables un instrumento de garantía de la igualdad de trato. La interpretación jurisprudencial de la Directiva permitió deslindar la discapacidad de la enfermedad (sentencia Chacón Navas, C-13/05, de 11 de julio de 2006), subrayar la importancia de la igualdad de oportunidades (sentencia HK Danmark, C-335/11 y C-337/11, de 11 de abril de 2013) o, en fin, considerar como un ajuste legislativo razonable la dispensación de un trato diferenciado a las personas con discapacidad también en la normativa destinada a combatir el absentismo laboral (sentencia Ruiz Conejero, C-207/16, de 18 de enero de 2018). Por lo que hace a los tratados, debemos recordar que la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea contempla la discapacidad como una causa de discriminación contraria al Derecho de la Unión (art. 21.1) y proclama el derecho a la integración de las personas con discapacidad (art. 26).
Es innegable la profunda transformación conocida por el Derecho español de la discapacidad a partir de la aprobación de la Constitución de 1978. Cabe incluso identificar la existencia de una voluntad política sostenida de realización del mandato constitucional de igualdad. Una voluntad de la que fuera primera manifestación la promulgación de la Ley 13/1982, de7 de abril, de integración social de los minusválidos, a la que siguieron, en la primera década del presente siglo, las leyes 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, completada por la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, que estableciera el régimen de infracciones y sanciones en esta materia; y la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por las que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas.
La pronta ratificación por España —mediante instrumento de 30 de marzo de 2007— de la Convención de los derechos de las personas con discapacidad, de 13 de diciembre de 2006, dio un decidido impulso a esa empresa transformadora del Derecho de la discapacidad. Algo que no puede sorprender si reparamos en que nos encontramos ante un tratado en materia de derechos fundamentales y libertades, lo que, de acuerdo con el artículo 10.2 de la Constitución, obliga a tomar las disposiciones de la Convención como criterio interpretativo del artículo 49 de nuestra ley fundamental. Una obligación que recae sobre el conjunto de los poderes públicos españoles y, en primer término, del legislador.
En cumplimiento de esta obligación, el 1 de agosto de 2011 se aprobó la Ley de adaptación normativa a la Convención internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad. Dos años después, el 29 de noviembre de 2013 se aprobó el texto refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, que articuló como texto único integrado las ya citadas leyes de integración social de 1982, igualdad de oportunidades de 2003 y régimen sancionador de 2007. Recientemente, el legislador ha modificado la Ley Orgánica del régimen electoral general a fin de garantizar el derecho de sufragio pasivo de las personas con discapacidad (Ley Orgánica 2/2018, de 5 de diciembre), reparando así un agravio histórico, y ha reemplazado el régimen de sustitución por otros de asistencia en la toma de decisiones (Ley 8/2021, de 2 de junio), solución más respetuosa con la dignidad de los afectados.
La doctrina jurisprudencial elaborada por el Tribunal Constitucional ha partido de la consideración de la discapacidad como una posible causa de discriminación proscrita por el artículo 14 de la Constitución, en tanto que “condición o circunstancia personal o social” (STC 269/1994, de 3 de octubre). Recientemente, el Tribunal, en una serie que arranca de la STC 172/2021, ha reputado contraria al artículo 49 de la Constitución la interpretación de la normativa de Seguridad Social conforme a la cual los supuestos de jubilación anticipada por discapacidad quedarían excluidos del acceso a la prestación por incapacidad permanente, por constituir una auténtica discriminación por razón de discapacidad. Sin salir del ámbito de la igualdad, las SSTC 190/2005, de 7 de julio, y 274/2005, de 7 de noviembre, concluyeron que la inclusión de la discapacidad dentro de las tablas indemnizatorias por accidentes representaba una medida de acción positiva en favor de los perjudicados con fundamento en los artículos 14 y 49 de la Constitución.
Recientemente, la STC 51/2021, de 15 de marzo, otorgó el amparo a un funcionario judicial diagnosticado con síndrome de Asperger a quien se había impuesto una sanción disciplinaria por negligencia en el ejercicio de sus funciones. La sentencia concluyó que resultaba discriminatorio el ejercicio de la potestad disciplinaria en respuesta a irregularidades en el desempeño de las funciones cuando estas puedan —y deban— ser solventadas mediante ajustes razonables.
En cuanto al acceso a la justicia, es de destacar la STC 77/2014, de 22 de mayo, donde se otorgó el amparo en relación con un juicio oral en cuya celebración el órgano judicial no había valorado suficientemente la discapacidad psíquica del imputado y no había provisto los medios razonables para evitar su indefensión. El Tribunal ha hecho hincapié en la función tuitiva que corresponde desempeñar a los órganos judiciales siempre que esté en juego la preservación de los intereses de las personas con discapacidad (STC 113/2021, de 31 de mayo, en un supuesto de desahucio de una familia con un menor de edad con discapacidad), incluso cuando esa discapacidad no haya sido declarada administrativamente (STC 161/2021, de 4 de octubre). En la STC 3/2018, de 22 de enero, se apreció la existencia de una discriminación múltiple por razón de discapacidad de quien había visto denegada su solicitud de asistencia sanitaria al haber alcanzado la edad de sesenta años.
Especial preocupación ha mostrado el Tribunal en la protección del derecho a la libertad personal en relación con los internamientos no voluntarios para la dispensación de un tratamiento psiquiátrico. Así, las STC 131/2010 y 132/2010, de 2 de diciembre, declararon la inconstitucionalidad de diversos preceptos del Código civil y de la Ley de enjuiciamiento civil, que, al no tener naturaleza de leyes orgánicas, ignoraban las garantías constitucionales. Más recientemente, las SSTC 34/2016, de 29 de febrero, y 132/2016, de 18 de julio, otorgaron sendos amparos por vulneración de las garantías procesales de los afectados por la petición de internamiento no voluntario.
En fin, el Tribunal ha hecho hincapié en que el mandato del artículo 49 de la Constitución alcanza a todos los poderes territoriales. En particular, por lo que se refiere al Estado, ha señalado que su competencia para el establecimiento de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos le habilita para la adopción de normas asistenciales mínimas e idénticas para todos los ciudadanos (SSTC 13/1992, de 6 de febrero, y 33/2014, de 27 de febrero). Recientemente, la STC 18/2017, de 2 de febrero, ha mencionado la existencia de un “doble mandato constitucional” (artículos 9.2 y 49) que permite al Estado actuar frente a las situaciones de desigualdad material.
La nueva dicción del artículo 49 de la Constitución sitúa en el frontispicio del Derecho de la Discapacidad el derecho a la ciudadanía igual. El sintagma “condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas” evoca, por no por casualidad, los términos empleados en el artículo 9.2 para referencia a la igualdad sustantiva o material. La Constitución acierta así a reconocer las aportaciones que las personas con discapacidad han venido haciendo a la realización del mandato de igualdad y a la conformación de una auténtica sociedad diversa e inclusiva. Lejos de mantenerse como sujetos pasivos de política públicas, ven realizada su legítima e irrenunciable aspiración a ser dueños de su propio destino y partícipes destacados en el destino común. La labor de plataformas como CERMI, plasmada ahora en la excelente monografía que el lector tiene en sus manos, elaborada por juristas notables en su oficio y dotados de una incuestionable sensibilidad social, invitan a mirar con razonable optimismo el horizonte próximo del Derecho de las personas con discapacidad.
(Texto del prólogo para la obra «La reforma del artículo 49 de la Constitución Española», de próxima publicación por la editorial Aranzadi y promovido por el CERMI y la Fundación Derecho y Discapacidad)